唐宪宗的成功整顿：对吏治的改革

唐宪宗元和年间对藩镇展开的斗争,取得了重大的胜利,结束了自安史之乱以后所形成的藩镇割据局面,初步实现了大唐中兴。

对于唐宪宗平定藩镇的方略、过程及意义,学术界已有不少专文讨论。但是,对于唐宪宗元和年间对吏治的整顿,至今却无专文探讨。其实,元和年间宪宗对吏治的整顿,是宪宗能够平定藩镇的一个重要原因,有些整顿吏治的措施本身就是针对藩镇的。可以说没有宪宗对吏治的整顿,就不可能取得对藩镇斗争的胜利。认真分析总结元和年间唐宪宗整顿吏治的政策、措施与经验教训,不仅对于认识宪宗平定藩镇取得成功的原因是必要的,而且对于我们今天加强干部队伍建设、反腐倡廉,也有着重要的借鉴意义。

一

唐宪宗即位之初,以平定藩镇、中兴大唐为己任。他总结历史的经验教训,深深认识到“为理之本,在于得人”“国以人为本”的重要性,(1) 如果用人不当,宦风不正,吏治败坏,贪赃之风盛行,要平定藩镇、中兴大唐是不可能的。因此,宪宗初即位即着手吏治的整顿,严惩贪赃,并将这一精神贯彻于元和年间始终,取得明显成效。

宪宗即位时所面临的官僚队伍是一支贪污成风、冗员众多、素质不良、办事效率低下的队伍。依靠这样一支队伍,要改革朝政、平服藩镇、实现国家的中兴是不可能的。元和初年,宪宗曾问宰臣:“当今政教,所施何者为急”?宰相李吉甫回答:“为政所急,谅非一端”,但是“国以人为本,亲人之任,莫先牧宰。”(2) 李吉甫认为,牧宰(即地方官员)镇守一方,如果委用得人,政化自宣,如果选用不当,那就会成为蠹民之害。因此国家应以观察使、刺史、县令的任用作为大事。宪宗对此深表同意。

唐代地方官的任免,在开元以前,朝廷比较重视。太宗一生“孜孜求士,务在择官”(3) 。他曾将主要地方官的姓名书于屏风之上,政有好恶,随时记录。武则天、唐玄宗也都重视地方官的任用。玄宗规定都督、刺史赴任前,都必须“面辞”,亲授治理方略。(4) 安史之乱以后,天下裂于藩镇,地方官不少都以刻剥百姓为事。肃宗、代宗以来,命官多轻视出任地方官,“选授之际,意存沙汰,委以藩郡,自然非才”(5) 。刺史的数量虽然众多,往往不加认真选择,加上刺史任免过于频繁,结果“人无安志,迎送之费,竭耗不供”,德宗后期,“性猜忌,不委任臣下,官无大小,必自选而用之,宰相进拟,少所称可”。特别是陆贽罢相后,德宗“尤不任宰相,自御史、刺史、县令以上,皆自选用,中书行文书而已”(6) 。然而,德宗深居宫中,不可能全面了解天下官员情况,因此,实际上德宗仅是听信裴延龄等宠臣的意见,结果裴延龄、李实等人“皆权倾宰相,趋附盈门”(7) ,使天下吏治更为败坏。

对于德宗的用人之弊,宪宗早有了解,即位以后,在地方官的任用方面,宪宗针对藩镇割据的特点,重点抓两方面:

第一,提高州县官的权力,加强州县官任免权限的管理,注意发挥州县官的作用。

宪宗在即位诏书中指出:“理天下者,先修其国,国命之重,寄在方镇,方镇其理,实维列城,列城为政,系乎属县。”(8) 为此,宪宗采纳李吉甫“使属郡刺史得自为政,则风化可成”的建议,(9) 注意加强州县长官的权力,使其摆脱藩镇节度使的严密控制,直接听命于中央。

宪宗规定,州县长官主要对中央负责,一般州刺史不得擅见本道节度使,同时宣布,废除年终本道节度使巡视检查外县的制度,防止节度使官员对州一级的苛敛。对于州县长官的任用,注意直接从中央有关部门推荐,吏部要“精加考核,必使详实”(10) 。元和十二年(817年)四月,宪宗又规定,“自今以后,刺史如有利病可言,皆不限时节,任自上表闻奏,不须申报节度观察使”(11) 。这样做的结果,加强了中央与州刺史的直接联系,削弱了藩镇对州县的控制,有利于加强中央集权,也便于吏治的改进。

元和十四年(819年)乌重胤三月上言,更加明确地提出提高州县长官权力包括军事权力的问题。他指出:“臣以河朔能拒朝命者,其大略可见。盖刺史失其职,反使镇将领兵事。若刺史各得职分,又有镇兵,则节将(即节度使)虽有禄山、思明之奸,岂能据一州为叛哉?!所以河朔六十年能拒朝命者,只以夺刺史、县令之职,自作威福故也。”(12) 乌重胤上表的同时,将自己横海军节度使所管辖的德、棣、景三州职权归于刺史,州兵亦令州刺史收管,受到宪宗诏令嘉许。实际上,乌重胤的建议与元和初年李吉甫关于“使属郡刺史得自为政”的建议基本精神是一致的,目的都是在于削弱藩镇对州县的控制权,而集州县权力于中央。

对于边远地区州郡官员的任用,宪宗也给予一定重视。

自唐朝建立以来,朝廷即形成了以犯罪官员和杂流品外正吏出任边远州县长官的习惯做法。但是这仍不能解决边远州郡官员的短缺问题。德宗贞元中期,岭南观察使李复曾上奏说,南方地区地土卑湿,与内地不同,担任州府佐官的大多是杂流(九品官外正官为杂流),而且大半州府,刺史短缺,请求朝廷批准在当地判官中选拔有才干的官吏,令知州事。(13) 德宗予以批准。元和初年,宪宗为限制藩镇节度使的权力,禁止节度使、观察使自派判官监任州县长官。这一规定由于没有区分内地与边远地区的差别,影响了边远地区官吏的来源。元和四年(809年),岭南观察使杨于陵奏言,认为朝廷禁止诸道自差判官监领州务的规定,不适合边远州郡。杨于陵认为岭南地区“州县凋残,刺史阙员,动经数岁,至于上佐,悉是贬人。若遣知州,必致挠败”。杨于陵建议应对岭南等边远地区实行特殊政策,允许当道“量才差择,以便荒隅”(14) 。从杨于陵的奏言可以证实,宪宗确曾规定诸道节度、观察使不得以本道判官监任州县长官。这一规定确也得到了贯彻执行,以至于杨于陵要违反这一规定,必须奏请朝廷批准。

宪宗批准了杨于陵的建议,岭南等边郡节度、观察使可以根据实际情况选授州县官,以适应边地的特殊情况。

第二,加强对地方官员的考察与监督。

能不能保证对官僚队伍实行有效监督,是能不能保持良好的吏治的前提条件。宪宗即位伊始,即派出度支及盐铁转运副使户部侍郎兼御史大夫潘孟阳,代表朝廷巡察宣慰江淮,检查地方官租赋的征收及为政是否清廉。当然,由于潘孟阳本身不廉洁,未能完成宪宗使命。元和四年(809年),宪宗派左司郎中郑敬宣慰江、淮、两浙、荆、湖、襄、鄂等道,督察吏治,赈恤百姓。此后宪宗亦多次派出专使检查地方官治状。元和七年(812年)闰七月,宪宗敕令指出:近年多次颁发制敕,由御史、郎官访察地方治状。凡诸道违法征科、刑政宽滥,皆一一奏闻。虽有此敕,有关官员有的未能尽职。今后凡出使郎官、御史,所历州县,其官员治状、闾里疾苦、水旱灾伤,必须一一奏闻,郎官由左右丞审核,访察归来五日内必须将访察的情况报告中书门下,如有奏报不实,必议惩责。(15)

为选择好地方官,元和三年(808年),宪宗发布敕书,规定推举县令,必须直言其事,不得在考课时“妄有文饰”,吏部检勘官员,不能只是“略堪资历,不究人材”,必须对有关官员的实绩精加考审,必使详实。为防止在用人及考课上的舞弊行为,宪宗规定观察使、刺史荐举之人,不能担任本州府县令。被荐举官员到任后犯罪,荐举者要追究连带责任,予以贬罚。(16) 元和四年(809年)、六年(811年),宪宗又一再下诏令,强调加强对县令等官员的考察。元和十一年(816年)九月,宪宗批准中书省奏呈,强调考课县令,务必从实。如果朝廷发现检勘无据,铨不称职,甚至有犯罪行为,“量轻重坐其举主,轻则削夺,重则贬责”(17) 。

宪宗一再发诏强调官员的考课务必从实,一方面反映了在元和年间官员的铨选及考课上存在着“比来铨覆,多务因循”的弊病,另一方面,也反映了宪宗对官员素质问题的高度重视,反映出宪宗一心要整顿好吏治的决心。

二

搞好地方的吏治固然重要,但中央高级官员特别是宰相的选用,尤其关系到中央决策的正确与否及朝政的兴败,因而特别受到宪宗的重视。

宪宗在位十五年,先后任用过二十六位宰相。二十六人中,即位初年因袭父祖任命使用的过渡宰相有贾耽、韦执谊等。贾耽旋即去世,韦执谊不久因系二王集团成员被罢免。另外,郑绍、袁滋、杜黄裳、郑余庆等人,主要是因为有拥立之功而被任命为相(其中杜黄裳也确有才能)。

随着政权的稳定,元和初年以后,宪宗任相多以才德命之。其中李绛、裴垍、李吉甫、武元衡、裴度、崔群等堪称一代名相。正如宋人孙甫所言,宪宗“首得杜黄裳陈安危之本,户其机断,继得武元衡、裴垍、李绛、裴度谋议国事,数人皆公忠至明之人,故能选任将帅,平定寇乱。累年叛涣之地,得为王土,四方之人,再见太平者,相得人也。所谓天下危,亦当注意相,相得人,将自出矣”(18) 。孙甫认为,“相者之贤,非天子之明不能任”,“宪宗之明,能任贤相”。这是宪宗得以成就中兴大业的主要原因。

宪宗命相得人,首先是因为他对命相问题的重要性高度重视。宪宗不止一次在诏令中指出:“朝廷者,天下之祯干,宰辅者,王化之根源。”“佐予成功,实赖良弼。”(19) 其次,在一般情况下,宪宗命相能处以公心,任人唯贤。既重德又重才,注意听取多方意见。不仅自己注意发现人才,而且特别重视宰相的引荐,如裴垍为相,“举贤任能,启沃帝心,弼谐王道。如崔群、裴度、韦贯之辈,咸登将相,皆垍之荐达”(20) 。“其余量材赋职,皆叶人望,选任之精,前后莫及”(21) 。许多人都认为裴垍为相,才与时会,朝无幸人。再次,宪宗在元和初、中期,比较好地处理了君权与相权的矛盾,放手发挥宰相的作用,使宰相们各尽其才。“军国枢机,尽归之于宰相。于是中外咸理,纪律再张”(22) 。

在精选中央、地方官吏的同时,宪宗注意精兵简政,裁汰冗员,提高官僚队伍的办事效率。元和六年(811年)六月,李吉甫奏称,官省则事省,事省则人清。官烦则事烦,事烦则人浊,清浊之由,在官之烦省。从秦朝至隋朝,十三代中所设官吏,从没有哪个朝代像唐朝这样数量众多。李吉甫列举唐代官多俸乱的情况,主张合并州县,减少官吏,减少俸禄。李吉甫的建议,受到宪宗的高度重视。宪宗立即命令给事中段平仲、中书舍人韦贯之、兵部侍郎许孟容、户部侍郎李绛共同组成一个班子审定天下官员、俸料数目。经过审核,去除重叠机构,沙汰多余人员,共并省内外官808人、诸司流外官1769人,使官僚队伍的庞大臃肿情况有了改善。

同年十月,宪宗又发布诏令,进一步精简冗散机构,减少财政开支。宪宗在诏令中强调官职之设,应讲求实效。指出陕路转运漕引之事,已归中都(唐蒲州,今山西永济西)统领,可是京兆尹却仍旧挂名受俸。诸道已设立都团练使,而许多地方仍别置军额,增加官吏俸禄开支。因此宪宗诏令河南水陆运等七处使额一律取消,所省俸禄,折作本道百姓缺交的两税。

在精简政府机构和人员、减少俸禄开支的同时,宪宗还特别强调各级政府部门要讲求办事效率。元和四年(809年)九月,针对刑部和大理寺审理判决案犯过于迟缓的情况,宪宗下诏敕给予严厉批评,并提到“助长奸倖”的高度来认识。宪宗同时规定:自今以后,大理寺检断,不得过二十日,刑部复下,不得过十日。如刑部复有异同,寺司重断不得过十五日,省司重新复查不得过七日。如有需要将案件移送外地州府审断者,以及由京师内其他司法部门审理者,即以牒文到后开始计日数,却报者不得过五日。刑部必须在发出的牒文及收回的牒文上注明收发时间,有违反规定者,要予以勾举纠访,严加惩处。曾有河南尹查办崔应被劫杀一案不力,奸盗“收擒不获,致使漏网”,宪宗下专诏予以严厉批评,并扣罚河南尹及县令、捕贼官每人一月俸料钱,年终考课列为下考。

对于有些官员任职不守职责的情况,宪宗一旦发现,便予以惩处。曾有立戟官卢坦、元义方违反朝廷令式,“造次而行,殊乖审慎”,使立戟的人员及数量大大超过规定。宪宗罚每人俸料一月。左司郎中陆则“发付不精”,礼部员外郎崔备、工部员外郎元礼等人随意受人请托,错误严重,罚每人一个季度的俸料钱。同时宪宗也从制度上作出规定,并编入法律之中,永为常式。

三

宪宗在整顿官吏队伍的同时,大力加强法制,以法律的手段,惩治贪赃。

宪宗一方面强调“宽仁乃为政之本”,同时,对于刑法的辅助作用也十分重视。元和初,宪宗即与杜黄裳讨论过“有功则赏,有罪则刑,选用以公,赏刑以信”的问题。元和六年(811年),宪宗与权德舆讨论“为政宽猛何先”的问题时,也肯定了刑法的辅助作用。事实上,宪宗执政期间,无论是“以法度裁制藩镇”,还是依法整顿官僚队伍、惩治贪赃,都体现出宽仁与刑法相辅而治的思想。

为加强法制,宪宗对事关重大的法律制度建设给予了高度重视。自唐初制定唐律以来,特别是《律疏》颁布以后,唐朝法律的各个方面都有详细完备的规定,诸事有法可依。但是,由于社会的情况是在不断变化的,因而某些具体法律条文,需要根据变化的情况不断颁布令、格来加以修正,使“旧制不便者,皆随宜删改”(23) ,这对于完善法律制度,使唐律更好地贯彻执行具有重要意义。唐初以来,唐政府曾多次颁布格令。然而,自安史之乱以后,唐朝的法律制度受到严重影响。肃宗、代宗企图根据开元以来的实际情况编定令、格,始终没有成功。德宗建中元年(780年),删定格令的计划也没能完成。贞元元年(785年),尚书省曾完成《贞元定格后敕》三十卷,但“留中不出”,并没有执行。(24)

宪宗即位以后,开始对开元以来六七十年一直没有修定法典的情况加以改变。他下诏组织强大的阵容先后完成了《元和格敕》三十卷、《元和格后敕》三十卷,颁行天下,使开元以后法律条文紊乱的情况有所改变。(25)

宪宗重视法律建设,更重视以法律为武器,加强法制,惩治贪赃。对于官员的贪赃事件,有一件抓一件,即使涉及自己的腹心也不姑息。据史书记载,宪宗亲自处理的影响重大的案件主要有:中书省主书滑涣受贿案;京兆尹杨凭贪污僭侈案;盐铁福建院官权长孺贪赃案;行营粮料使于皋蓦、董豁等贪赃案;弓箭库使刘希光受贿案;僧人鉴虚贿赂案;金吾卫大将军伊慎贿赂案;京兆尹窦易直包庇奸赃案;夏州节度使田缙贪污军饷案等。

这些大案要案,大多盘根错节,背景复杂,如僧人鉴虚贿赂一案,涉及范围广、层面高,案中人有些甚至是已故名相功臣,但宪宗都义无反顾地追查到底,不到水落石出之时,决不罢休。元和年间宪宗查处的大案要案之多,在唐中期以后的皇帝中是绝无仅有的。仅据《册府元龟》之《牧守部》统计,宪宗在位十五年中亲自过问处理的贪赃大案就在二十件以上,而肃宗、代宗、德宗三朝五十年中仅查办了十几件贪赃案,而且主要集中于德宗前期。

重大案件查办得多,并不说明元和年间的吏治较其他时期更差,相反,正说明宪宗对打击贪赃问题的重视及措施的得力。像代宗那样,“不治赃吏”,才是不正常的。(www.xing528.com)

当然,宪宗对贪赃现象的打击也存在着明显的缺陷,即追查从严,处理却失之于宽。按《唐律》规定,贪赃罪“刑名甚重”,如唐初“诸坐赃致罪者,一尺笞二十,一匹加一等,十匹徒一年,十匹加一等、罪止徒三年”(26) 。超过此数即应处死。实际上,唐中期以后,对贪赃的处罚远低于《唐律》的规定,如天宝元年(742年),岭南五府经略探访使彭梁坐赃达数十万钱,按律罪当诛死,但玄宗仅将彭梁杖责六十,免职流放而已。宪宗处理的重大贪赃案也存在处刑偏轻问题,如京兆尹杨凭贪赃上万贯,盐铁福建院官权长孺贪赃一万三百余贯,金吾卫大将军伊慎贿赂达三千万钱,按律条都应处以极刑,然而宪宗却以多种借口,减轻对他们的处罚。在地方上,对贪赃的处罚还要轻得多。

对于这一问题,宪宗看来也有所察觉。因此,在元和十年(815年)十月十四日,针对贪赃罪处罚偏轻的问题,宪宗发布《严犯赃罪诏》,指出“其犯赃官,本具令文,刑名甚重。顷者多从宽容,不足惩奸。切在申明,使其知惧,自今以后,如钱谷稍多及情状难恕者,宜杖决配流。余并比类,节级科处,如有此色,所在长史及观察使不能纠察,事发之后,并据所犯轻重,重加责罚,庶警贪吏,以惠疲人”(27) 。

从宪宗的诏令来看,施刑偏宽似乎是个普遍问题,即使从宪宗诏文中的规定来看,贪赃罪重者不过是杖决配流,仍远远达不到《唐律》的处罚规定。不过,宪宗此诏的颁布,多少会对贪赃的官员起到一些惩戒警告的作用。

总的来看,宪宗整顿吏治、严惩贪赃,取得明显效果,构成了元和新政的一个重要方面。由于吏治的整饬,宪宗能够依靠从中央到地方的一批品行端正、才能出众的文臣武将,展开对藩镇的斗争并取得胜利,减少了贪官污吏对百姓的盘剥,保证了国家财政的有效利用,提高了各级政府的办事效率及军队的作战能力。可以说,没有宪宗对吏治的大力整顿、对贪赃枉法的打击,就不会取得其他方面一系列的成就。

唐宪宗的时代,经过唐中期五六十年的变乱,藩镇割据的局面已根深蒂固,因而宪宗对官僚队伍的整饬仅限于中央及中央所能有效控制的地区,而且即使在隶属于唐中央的许多地方官府中,基层的吏治如何,中央也难以进行十分有效的监督。此外,由于代、德以来吏治的败坏,已非一朝一夕,积重难返,因此宪宗整顿吏治的努力并不能完全奏效。如元和初年,宪宗采纳李吉甫“使属郡刺史得自为政”的建议,加强州府长官与中央的联系,限制藩镇对州县的控制,这一规定就难以全面实行。实际上,藩镇所控制的州县,绝不是宪宗的一纸通令便能使其摆脱藩镇控制而重归于中央。在打击贪赃方面,宪宗虽然雷厉风行、态度严厉,但在具体处理时,却失之于宽,体现出封建社会人治往往大于法制的特点。这些,都使宪宗整顿吏治、惩治贪赃的各项措施打上了折扣。

(原刊《浙江师大学报》1999年第6期)

(1) (宋)王钦若等:《册府元龟》卷一〇四,《帝王部》。

(2) (宋)王钦若等:《册府元龟》卷一〇四,《帝王部》。

(3) (唐)吴競:《贞观政要》卷一,《君道》。

(4) (宋)王溥:《唐会要》卷六九,《刺史》。

(5) (宋)王钦若等:《册府元龟》卷一〇四,《帝王部》。

(6) (宋)司马光等:《资治通鉴》卷二三四,德宗贞元十年夏四月。

(7) (宋)王溥:《唐会要》卷一,《帝号》。

(8) (宋)王钦若等:《册府元龟》卷一六二,《命使》。

(9) (宋)欧阳修等:《新唐书》卷一四六,《李吉甫传》。

(10) (宋)王溥:《唐会要》卷六九,《刺史下》。

(11) (宋)王溥:《唐会要》卷六九,《刺史下》。

(12) (后晋)刘昫等:《旧唐书》卷一六一,《乌重胤传》。乌上表具体时间,依据《通鉴》卷二四一宪宗元和十四年三月戊子条记。

(13) (宋)王溥:《唐会要》卷六八,《刺史上》。

(14) (宋)王溥:《唐会要》卷六八,《刺史上》。

(15) (宋)王溥:《唐会要》卷六二,《御史台》。

(16) (宋)王溥:《唐会要》卷六九,《刺史下》。

(17) (宋)王溥:《唐会要》卷六九,《刺史下》。

(18) (宋)孙甫:《唐史论断》下卷,《丛书集成续编》,中华书局1985年版。

(19) (宋)王钦若等:《册府元龟》卷七三,《命相》。

(20) (后晋)刘昫等:《旧唐书》卷一四八,《权德舆子璩传》。

(21) (后晋)刘昫等:《旧唐书》卷一四八,《李吉甫传》。

(22) (后晋)刘昫等:《旧唐书》卷一五,《宪宗本纪》。

(23) (唐)杜佑:《通典》卷一六五,《刑典》。

(24) (宋)欧阳修等:《新唐书》卷五六,《刑法志》。

(25) (唐)长孙无忌等:《唐律疏议》卷二六。

(26) (唐)长孙无忌等:《唐律疏议》卷二六,《杂律》。

(27) (清)董诰:《全唐文》卷六〇,《严犯赃罪诏》。