玉树州精准脱贫工作的思考和建议

此次调研虽然受多种因素的限制，未能接触到更多的扶贫对象，但通过实地观察和访谈，收益很多，尤其是对我省牧区精准扶贫、精准脱贫工作有了新的认识，并形成了我们的一些看法。

总体来看，在中央和青海省委、省政府的高度重视下，玉树州各级政府从本地实际出发，因地制宜，采取积极措施，扶贫工作已经步入有序推进中。具体体现在：

（一）认识到位目标清楚

精准扶贫、精准脱贫工作是我国全面建成小康社会总体战略目标中的关键环节，习总书记在讲话中指出：“小康不小康，关键看老乡，关键在贫困的老乡能不能脱贫。”让贫困人口如期脱贫是最终判断我国是否全面建成小康社会的重要标志。自2013年11月习近平总书记提出“精准扶贫”概念并逐步在中央形成指导我国扶贫工作新的重要方针以来，全国上下一盘棋，各省市及地方各级政府高度重视，针对不同贫困区域环境、不同贫困户状况，运用科学有效程序制定并出台了对扶贫对象实施精确识别、精确帮扶、精确管理的治贫实施意见。青海省委、省政府作为一级地方政府也不例外，根据中共中央、国务院《关于打赢脱贫攻坚战的决定》精神，在省委十二届九次全会会议精神的总体部署下，制定出台了中共青海省委、青海省人民政府《关于打赢脱贫攻坚战提前实现整体脱贫的实施意见》（青发［2015］19号文件）。玉树州作为青海省一级行政单位，根据省上出台的《意见》和配套方案、精准扶贫的奋斗目标、着力重点、具体措施和“六个精准”扶贫攻坚的行动要求，先后召开了第63次、65次州委常委会议安排部署了精准扶贫工作，形成了中共玉树州委、玉树州人民政府《关于打赢脱贫攻坚战实现整体脱贫的实施意见》。可见，玉树州的精准扶贫、精准脱贫工作和全国、全省的脱贫攻坚战是一致的，是全国全省脱贫攻坚战的重要组成部分。因此，国家精准扶贫和精准脱贫的方略“六个精准”“五个一批”是指导地方扶贫和脱贫的基本准则和行动纲领，也必将为青海省各地打赢脱贫攻坚战奠定坚实的理论指导和实践基础。

（二）职责明确责任到位

从扶贫工作实施情况来看，形成了省市县乡村五级书记一起抓的工作格局。州、县两级成立了由党政主要负责同志担任组长的扶贫开发工作领导小组，发挥牵头抓总的作用，确保脱贫攻坚各项工作的有序推进。各级政府都有明确的职责，尤其是县级党委和政府承担主体责任，书记和县长是第一责任人；乡镇党委和政府承担具体责任。州、县市、乡镇及村委会都在一丝不苟地严格按照《实施意见》开展工作。在调研中我们发现，州县各级政府及村委会形成的资料汇编都有翔实的记载，综合办公服务中心的公示栏中，重要内容都有公示。扶贫信息齐全、公开、透明，分年度完成的任务具体明确。

（三）方案具体特色鲜明

在扶贫方案制定过程中，将国家精神和当地实际紧密结合起来，既有规定动作，也有自选动作。比如说，国家出台的《决定》中规定，民族地区精准扶贫需要贯彻落实“扶贫对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准”等“六个精准”和“发展生产脱贫一批、易地扶贫搬迁脱贫一批”、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批、社会保障兜底一批等“五个一批”的国家精准扶贫方略。而我省根据方略，结合青海实际，细化确定了“八个一批”的治贫策略，即发展特色产业脱贫；实施转移就业脱贫；实施易地搬迁脱贫；实施生态保护脱贫；探索资产收益脱贫；实施发展教育脱贫；开展医疗保险和救助脱贫和实行农村低保制度兜底脱贫。其中，转移就业、开展医疗保险和救助脱贫是新细化出来的。从玉树州的情况来看，是按照我省的“八个一批”来推进脱贫工作的。另外，本着扶贫政策向特困县乡聚集、扶贫资金向贫困村贫困户聚焦、帮扶力量向贫困对象聚合的原则，行业部门起草了涉及“十三五”扶贫、交通、饮水、电力、通讯、医疗、教育、财政、文化、金融共计“10”个实施方案，形成了“1+5+10”的精准扶贫工作机制。

（四）督察考评问责机制健全

从督察方面看，督察部门由扶贫部门的小督察改为由州委、州政府负责的大督察。在内容上侧重督察扶贫对象准不准、脱贫需求清不清、帮扶机制实不实、资金使用准不准、指标数据全不全、脱贫成效真不真；从问责机制看，将脱贫攻坚年度考核工作纳入县级党政领导班子目标责任考核中，建立了考评结果与脱贫绩效挂钩机制，把脱贫攻坚实绩作为选拔使用干部的重要依据；建立了对各行业部门扶贫责任的考核制度，将考核内容纳入领导班子和领导干部年度目标责任考评内容，完不成考核任务的一票否决。以此来确保既定的各项工作措施落到实处。

在看到成绩的同时，在调研中我们也感到有一些工作还需要加强，有一些制度还需要完善，有一些规定还需要细化。在青海牧区尤其是在玉树地区贯彻中共青海省委、青海省人民政府《关于打赢脱贫攻坚战提前实现整体脱贫的实施意见》，还需因地制宜，在操作层面还需做一些调整。具体建议如下：

（一）扶贫对象的识别措施还需细化

精准识别、精准帮扶、精准管理及精准考核是环环相扣的精准扶贫工作机制。精准识别是精准帮扶、精准管理及精准考核的基础，解决的是“扶真贫”的问题。只有精准识别贫困村、贫困户和贫困人口，才能做到精准帮扶和精准管理，如果在精准识别上出现偏差，就会导致一些真正的贫困户被排挤出扶贫瞄准的范围，而某些并非真正贫困的人则被纳入扶贫的对象。精准帮扶、精准管理和精准考核则是解决“真扶贫”的问题，要求在精准识别出应当帮扶的贫困村、贫困户及贫困人口之后，采取切实有效的实施机制，将精准扶贫的政策落到实处，使得广大贫困人群充分享受到精准扶贫的益处。

玉树州按照省委的统一部署，通过“五看法”，采取个人申请、村民评议、村级公示、乡镇复核、县级审定的办法，精准识别“两线合一”扶贫对象。这种精准识别方法，从程序上来看是合适的，但是不够细化，对后面实施的脱贫操作有一定的影响。在调研中，从贫困户统计表中可以看出每个贫困户主要致贫原因，大部分是缺技术，少部分是因缺少劳动力或因病致贫，但家庭更多详细内容无法了解。由于每个家庭的情况都不一样，有三个劳动力的家庭和一个劳动力的家庭缺技术，脱贫措施就应该不一样。因此，我们建议在精准识别贫困户方面应有更具体更详细的量化指标体系，对申请确定的贫困户应该从以下几个方面进行详细登记和评估，为后面的脱贫工作奠定坚实的基础：1.家庭人口规模、劳动力人数、劳动力负担、家庭病人数、家庭老人数和家庭学生数等基本发展能力指标；2.户主文化程度、家庭用于征订书报和期刊的费用，获取生产信息的渠道等学习能力；3.家庭资产、家庭负债和投资意愿等投资能力；4.邻里关系、平时交往人群和获取信息渠道等沟通交际能力；5.家庭决策方式和家庭业务组合方式等经营管理能力。

（二）帮扶措施还需具体化

精准帮扶是实现扶贫项目和投资精确到达贫困户的机制。要根据每个贫困户家庭的实际情况，采取精准的帮扶措施。但是，从目前的工作来看，这方面的工作还是太笼统。只有一刀切的大措施，而没有具体的精准帮扶的措施。比如说，要生态脱贫多少人，就业转移多少人等等。作为政府来讲，工作还应更细一些。就从家庭劳动力角度来说，要根据不同的家庭情况，瞄准重点对象，培育贫困家庭中“关键少数”的技能，因为不论何种类型的贫困户，劳动力似乎是他们唯一可以用来创造收入的资本。这方面可采取的措施有：一是紧盯贫困家庭中年轻力壮的“顶梁柱”，必须使其掌握一技之长。这需要政府层面提供免费的定期培训，甚至可以考虑让职业培训院校在农村社区设立培训基地，实施订单式培训。二是特别关注贫困家庭的异质人口群体。对于贫困家庭中长期患慢性疾病者和年长丧失劳力者，应从政府社会保障层面予以优先保障，以起到“兜底”效应；缺乏技能的劳动妇女，仍需从技能培训和资金信贷等方面予以重点扶持。三是优先解决贫困户家庭的大学生就业。政府应确保零就业的贫困家庭至少有一名大学生到村或乡镇的公益性事业单位岗位就业，以提升贫困家庭的脱贫希望。

（三）扶贫必须与特色产业的培育紧密结合(www.xing528.com)

从“八个一批”的实施意见来看，发展产业脱贫和资产收益脱贫是脱贫措施的重头戏。地方政府对其非常重视，也有很多的畜牧业合作社，但在访谈和实地观察中，我们了解到民族地区合作社发展还是存在一些问题的：一是生产产品单一，大多以酸奶、曲拉、酥油、牛奶等为主，而市场需求量又非常有限。因为当地人大多自产，很少用钱来消费。外地来旅游的客人尽管这几年有所增加，但绝对数还是非常少，如果合作社数量增多，竞争力增强，不仅难以获得更大的收益，还会出现一些销售危机。二是合作社产业难以扩大。大多数牧民发展意识较弱，对企业发展预留资金持抵触情绪。企业赚来的红利更愿意分光，不愿意预留。作为企业负责人要是强制预留，牧民不合作，有的干脆退出不干了。三是严重缺乏经营管理性人才。当地牧民中受文化教育程度影响，很少有管理型人才，外地人才受自然环境等各方面影响很难引进。因此，大多数还是由村委会，有些还和县乡政府机关合作经营管理，这种企业性质和经营模式很难调动牧民入股并参与经营的积极性。四是破解资金制约的难度大。缺乏启动资金是他们普遍面临的难题。大力发展特色优势产业是提升贫困户自我发展能力和“造血”功能的有效载体。但是，不破解这些难题，则很难达到预期目标。

（四）扶贫必须突出贫困户的主体地位

从目前来看，扶贫开发一直是以政府主导的模式为主，这一“自上而下”的模式难免会使扶贫对象产生“等、靠、要”的思想。这一点，我们在调研中也了解到了，如乡镇或村委会召集牧民开会时，只要是和扶贫项目有关的都比较积极，而对其他的事宜比较淡漠。另外，这一模式也会脱离贫困地区农户的实际需求，不利于调动贫困户的积极性和主动性。因此，我们认为，构建一种由贫困户参与的“自下而上”的需求表达机制，确立贫困户的主体地位显得尤为重要和迫切。鉴于此，当前贫困户自我能力提升最基本的前提就是要树立以贫困户需求为中心，提高贫困户的主体意识，构建长期稳定的贫困户意愿表达机制，多倾听来自贫困地区贫困户的呼声，尊重贫困户的知情权、参与权和受益权，从而更有针对性地帮助他们解决好亟待解决的迫切问题。与此同时，要进一步更新观念，更多地运用市场经济的办法和手段来促进贫困户自我能力的提升，让贫困户成为市场经济的参与者和受益者。

（五）要构建和完善牧民健康风险应对机制

在调研中我们发现，在牧区因病致贫的现象比较严重。家庭出现病人不仅会加大开支，也会影响其他劳动力收入。为此建议：一是提升新型农村合作医疗的统筹层次，在当前以县、乡为主的统筹基础上逐步向市、省级的统筹层次过渡，以确保资金的规模保障和在更大范围内实现风险化解。二是构建特惠医疗救助制度。贫困户在遇到重大疾病负担的情况下极易成为长期贫困人口，急需构建专门针对该群体的特惠制度，并将其与新型农村合作医疗制度实现有机结合。三是考虑在新型农村合作医疗中引入商业保险的模式，参照“政府引导，保险公司承办，定点医疗机构服务，市、县新型农村合作医疗监督管理机构及相关部门监督管理”的模式，实现新型农村合作医疗事业的深入发展。四是通过扩大农户社会关系网络，进一步降低健康风险。通过鼓励农户参与社区事务或者利用农户自发形成的一些协会、组织等社会网络，引导其形成生产生活等方面的互助机制，使之成为正规的风险应对机制的有力补充。

（六）尽量增加贫困群体的社会资本存量

社会资本是存在于一个社会中的社会关系网络、社会规范、制度、价值取向、生存机制等要素所构成的一种特殊的资本形式。不同的民族都具有特定的社会资本。实践证明，一个民族的社会资本在降低民众生计风险、提高生产效率方面有非常重要的作用。因此，我们认为，在提升贫困户能力的过程中，除了侧重于对他们物质资本和人力资本的投资外，还应强化对其社会资本的投入，设法增加贫困户这一群体的社会资本存量。实现这一目标，亟待从制度层面进行规范。但在贫困地区，贫困户利用制度来保障和维护自身权利的能力相对较弱。鉴于此，迫切需要建立和完善专门针对贫困群体的“济贫法”和“社会救助法”，旨在从制度层面保障贫困群体的根本权利，以此构建起贫困群体的正式社会支持网。同时，重新构建贫困群体的自组织系统，以此搭建起贫困群体的非正式社会支持网络体系。

（七）构建合理的村级精准扶贫绩效评价指标体系

从中共玉树州委、玉树州人民政府《关于打赢脱贫攻坚战实现整体脱贫的实施意见》中我们看到，在督察和问责机制中，更多强调地方政府及村一级应该如何去做，否则就一票否决。当然这种要求是必要的，有利于政策的推行。但这种方式是一把双刃剑，地方政府也会编造一些数字来应付检查。因此，我们应该建立具体的合理的扶贫绩效评价指标体系。有学者建议，由于民族地区各地发展水平和村级精准扶贫主体对象的差异，对行政村的评价要分类设计，指标体系可分设为点和面的两方面评价。一是针对行政村的发展评价，即行政村的点评价；二是针对村级精准扶贫水平的评价，即整体村级精准扶贫水平的评价，亦即行政村的面评价。村级精准扶贫效果评价指标体系可涉及23项指标（有些乡镇可以根据实际情况选择增减）：（1）扶贫对象的选择方式：对扶贫对象确定方式的公开、公平、公正程度，由精准扶贫村村民打分，实行5分制：1分表示很不满意，2分表示不满意，3分表示一般，4分表示满意，5分表示很满意。（2）扶贫项目低保救济户所占比例：在精准扶贫项目中，低保救济户占总参与户数的比例。（3）扶贫项目贫困户比例：在特定的精准扶贫项目中，贫困户占总参与户数的比例。（4）帮扶资金使用时效：精准帮扶资金到位的及时性、资金使用的有效性，实行5分制，1分表示很不满意，2分表示不满意，3分表示一般，4分表示满意，5分表示很满意。（5）帮扶对象满意度：参与精准扶贫项目的贫困户的满意度调查结果打分，实行5分制，1分表示很不满意，2分表示不满意，3分表示一般，4分表示满意，5分表示很满意。（6）贫困发生率：指精准扶贫村村民人均纯收入在贫困线以下人员数占全部村民人数的百分比率。（7）返贫率：指在精准扶贫村，上年度本已脱贫成功的人员由于某些原因再度返贫的人员总数与整个行政村贫困人员数的百分比率。（8）恩格尔系数：指在精准扶贫村中村民食物消费开支金额总数占其个人支出总金额的比例。它被用来反映村民生活水平的改变，这个系数越大生活越贫困，越小则生活越富裕。（9）牧民人均纯收入：指在精准扶贫村村民家庭整个年度所有收入之和之中扣除转移性收入和各项经营性费用以及税收等项支出后，能用于生活生产消费的那部分资金。（10）人均农村经济总产值：它是本年全村的经济总收入与全村总人口之比，反映的是牧民收入总量经济。（11）单位面积粮食产量：是全村主要农产品的总产量与播种面积之比。（12）年末人均家畜存栏数：年末家畜存栏总数比上全村人口总和。（13）人均经济林面积：全村经济林总面积与全村总人口之比。（14）牧民人均固定资产原值：指牧民建造、购置固定资产时实际发生的全部费用支出与全村总人口数之比。（15）钢混结构及砖木结构房屋面积比重：当前贫困地区农户居住面积大多已基本达到要求，但居住质量普遍较差，因此，采用钢木结构（砖木结构和钢筋混凝土结构的合称）住房数比重更有助于评价贫困地区农户居住条件的改善，且数据更易获取。（16）四通率：指贫困村通电、通话、通路、通水农户占总农户数的比率，是反映贫困村基础设施状况的重要参考指数。（17）农村剩余劳动力转移比率：指精准扶贫村整个村庄年外出务工人员数与该村具有劳动能力人员数的比值。该指标反映了该精准扶贫村经济发展的活跃程度。（18）享受社会保障人口比重：指该精准扶贫村享受社会保障村民人员数与该村总人数的比值。该指标是考评一个村庄贫困与否的重要标志之一。（19）适龄儿童入学率：指6～14周岁的适学儿童在校人数与该年龄段适学儿童总数的比值。采用此指标主要是因为民族地区贫困村适学儿童的失学比率较高，而该指标能在一定程度上测评精准扶贫村的教育改善情况。（20）人均组织培训次数：指该行政村村民参加的各种培训教学活动人次之和除以整个村庄村民人数的比率。（21）当年退耕还林（草）率：当年退耕还林（草）的耕地面积与全村总耕地面积的比率。（22）村中治安、刑事案件起数：一定时间内行政村中治安、刑事案件发生起数。（23）贫困户参与村级规划的比重：参与村级规划的贫困户数与该村总户数之比。我们认为，这种方法值得借鉴。只有做好精准考核，对贫困县、乡、村开展扶贫工作情况进行量化考核，奖优罚劣，才能保证各项扶贫政策落到实处。

除上述建议外，我们也深刻感受到，玉树藏族自治州因自然环境、社会历史、交通条件、社会生产力等诸多原因，贫困人口较多，贫困区域面积比较广大，贫困程度比较严重，精确识别工作难度大，精确管理困难多，脱贫需求量大，扶贫区域点面宽广分散，脱贫见效时间长。这既是该地区精准扶贫工作的特殊性，也为精准扶贫工作带来很大难度。要同全国一起如期实现脱贫目标，既需要国家给予更多优惠政策的支持，同时也需要生活在这里的广大群众弘扬勤劳智慧、坚忍不拔、生生不息、艰苦奋斗、勇往直前的民族精神，奋发励志。贫穷不可怕，可怕的是人穷志也穷，人贫智也贫。只要广大干部群众把党和国家实施的精准扶贫作为难得的良机，树立起不甘贫困，不愿贫困的精神，找准贫困原因，在勤劳、勤快、勤奋上下功夫，多找脱贫门路、多动脱贫脑筋，改变贫困落后面貌指日可待。

（执笔人：南德庆，青海民族大学政治学院，副教授）

【注释】

[1]玉树市上拉秀乡政府网站信息。

[2]上拉秀乡政府加巧村委会提供的数据。

[3]《玉树州政府工作报告》提供的数据。