青海农牧区基本公共服务均等化的建议与措施

根据《青海省国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》确定的人均经济总量、人均投资强度、城乡一体化、基本公共服务、绿色发展、生态保护和建设等六个方面走在西部前列的要求，今后一个时期，青海将以“稳步扩大支出，尽快覆盖全民，着力均等机会，努力缩小差距，切实提高效率”为基本政策方向，针对地区之间、城乡之间的发展差距，统筹区域发展，对准青海农牧区基本公共服务存在的问题，进一步理顺思路，找准切入点，齐心协力，逐步推进我省农牧区基本公共服务均等化。

（一）大力推进农牧区基本公共服务的均衡发展

1.加快发展农牧区义务教育领域的均衡发展

实现基础教育均衡发展，按照“区域均衡、城乡共进、分类指导、整体推进”的总体要求，将中小学布局调整与推进城镇化、新农村新牧区建设结合起来，推动适度规模集中办学，有效整合教育资源，中学向州市县城集中，小学向乡镇集中，改变原有“小而全”的分散办学模式，调整和优化学校布局结构，提高办学质量和效益。

（1）全面促进义务教育均衡发展。促进教育公平的关键在于缩小教育资源配置的城乡、区域、校际间的差距。把中小学布局调整与大力改善教学设施结合起来，努力推进学校标准化建设，进一步加强中小学危房改造、教学器材设备、改善寄宿制师生生活条件等基础设施建设，按照国家办学标准配齐配好教学仪器、音体美设施、图书和信息化教学设备，这是实现教育公平、推动教育均衡发展的重要条件。教育资源要大幅度向农牧区倾斜，加大农牧区中小学标准化和寄宿制学校建设力度，减少数量，扩大规模，提高质量。农业区应按照规模化、标准化的要求，在布局调整中建设一批示范性学校；牧区要走出一条“州办好高中，县办好初中，乡办好小学，村办好学前教育”的路子，实现全省教育特别是农牧区基础教育基本均衡发展，满足人民群众对更加公平、更高质量、更加多样化教育的需求。目前，省教育厅正在配合省财政厅抓紧制定实施意见，列出时间表、路线图，把惠民政策落实到位。2016年全省教育工作会议指出，从2016年春季学期开始，对六州所有学生及西宁、海东两市贫困家庭学生实行15年免费教育，包括学前教育、小学教育和中学教育，“十三五”末前覆盖全省。会议还提出全面推进县域内义务教育均衡发展，将集中精力抓好“全面改薄”计划，不断优化调整中小学布局结构，合理布局村小学和教学点，努力改善教学点和寄宿制学校办学条件，实现生源分布均衡，尤其要加大农牧区“控辍保学”工作力度，实施好义务教育学校达标工程和创优提质工程。省政府已确定对每个达标县给予500万元的奖补资金，力争“十三五”提前一年实现全省县域内义务教育均衡验收。^[28]

（2）建立和完善校长、教师交流制度，解决乡镇的公共教育差异化问题。青海省农牧区的各类学校在硬件设施的建设是基本持平，学校基本能满足硬件设施的标准。教学质量的不均衡，主要表现在管理与师资力量的不同。要实现学校之间的均衡发展，主要是建立和完善校长、教师的交流机制，在推进公共教育均等化过程中，校长、教师交流制度是最少花钱、最有效果的办法。虽然阻力较大，但随着青海省城乡一体化的发展，有必要推行这种交流机制，逐年提高交流的比例，改变过去调动式交流，推行流转式交流。采用交流任教、师徒结对、送课下乡等方式，发挥优秀教师在区域教师专业发展中的引领作用。教育、财政和人事等部门要采取切实有效措施，安排办学条件较好的学校教师和校长定期到农村学校和薄弱学校任教、任职。进一步完善城镇教师到农村学校任教服务期制度。城镇中小学教师申报评选特级教师和省级以上优秀教师的，原则上应有在农村学校任教一年以上的经历。以此促进基础教育教师资源均衡分布。

（3）提高教师待遇，改善教师工作、学习和生活条件。广大农牧区一线的乡村教师，是农牧区基础教育大厦的基石。各级政府应采取多种措施保障教师工资福利和社会保险待遇，改善教师工作和生活条件，提高教师待遇，完善农村教师工资经费保障机制。完善义务教育阶段教师绩效工资制度，依法保证教师平均工资水平不低于国家公务员的平均工资水平，并逐步提高。落实国家和省上规定的对农村地区、边远地区、贫困地区和少数民族地区中小学教师的津贴、补贴。建设农牧区边远艰苦地区学校教师周转宿舍，鼓励优秀教师在边远贫困地区从教，对在农牧区长期从教且贡献突出的优秀教师，在绩效考核、绩效工资发放和职称评聘上给予奖励、倾斜，吸引优秀教学人才长期从教、终身从教。

2.积极推进农牧区基本公共医疗事业

加大青海省农牧区医疗卫生服务的供给量和覆盖面。加快建立覆盖城乡的公共卫生服务、医疗服务、医疗保障、药品供应体系，增强重大传染病、地方病的预防控制能力，不断改善医院及群众的就医条件，提高基层农牧区的医疗服务水平和广大群众的健康水平。

（1）深入推进医疗卫生体制改革。建立保障更加公平、管理服务更加规范、医疗资源利用更加有效的城乡居民基本医疗保险制度。进一步提高城镇职工基本医疗保险、城乡居民基本医疗保险医疗保障待遇水平，缩小城乡医疗保障差距。建立健全基本公共卫生服务经费保障机制，加强和完善转移支付制度，对落后地区实施医疗卫生补助、对疫区实现卫生补助，提高对贫困地区的财政补助标准。通过设置专门预算科目列入重要财政的年度预算，用于补助落后地区，以增加基本公共卫生服务内容，提高其服务质量。逐步提高基本公共卫生服务经费标准。根据按保障目标测算的人均费用标准和各地人口数，核定各地公共卫生和基本医疗服务费用。深入推进卫生体制改革，继续鼓励二级以上医院对口支援乡镇卫生院帮扶机制，积极引导有资历的医师到基层医疗卫生机构开展执业活动，逐步形成基层首诊、分级诊疗、双向转诊的服务模式。积极实施国家基本药物制度，切实减轻群众用药负担。继续抓好新型农村合作医疗制度，不断完善疾病防治、疫情监测、医疗保障救治体系以及突发公共卫生事件应急处置机制，广泛开展爱国卫生运动，不断提高群众健康水平。创新医疗服务模式，对急危重患者实行“先就诊、后挂号，先抢救、后交费，先住院、后办手续”，实行门诊划价、收费一站式服务等便民设施。做好医疗保险关系转移接续和异地就医结算服务，全面实现省内异地即时结算，并推进跨省即时结算。

（2）改善基层乡镇卫生院的医疗基础设施。针对基层乡镇卫生院基础设施较简陋，服务水平不高的情况，积极争取国家专项资金、地方配套资金和自筹等办法，扩建乡镇卫生院业务楼，为乡镇卫生院配备整体实验室设备、多参数心电监护仪、血细胞分析仪及救护车等医疗设备，为村级卫生室配备观察床、理疗灯、血糖仪、微波治疗仪、外科缝合车、小型冰箱、电动三轮车等设备，合理设置、规范乡镇卫生院门诊、住院、医技、健康教育、预防保健、计划生育指导等科室，村卫生室实现诊断室、治疗室、药房、观察室分离，以达到标准化建设水平。积极推进乡镇卫生院信息化建设工作。通过改善农牧区基层就医条件，不断提高基层医疗服务水平，减少农牧民患者赴西宁和其他地方转诊看病的费用，以减轻群众看病负担。

（3）完善医疗救助体系。调整县级财政支出结构，加大医疗救助力度，提高医疗救助标准。建立重特大疾病保障机制，开展大病医疗补充保险，由县级财政为贫困户购买大病医疗补充保险。落实医疗保险关系转移接续办法，切实解决重特大疾病患者因病致贫问题。适当提高农牧民参与新农合就医报销的比例。降低贫困户大病保险起付线，提高大病保险报销比例。村卫生室和乡镇卫生院要加强疾病预防控制，有针对性地开展农牧地区地方病、流行病、常见病和多发病的防治。全面实行乡、村医疗机构基本药物、非基本药物、一般医用耗材等“零差率”销售。同时，将基层医疗机构原挂号费、诊查费、注射费以及药事服务成本合并为一般诊疗费，并纳入医保支付范围，切实减轻农牧民的看病负担。

（4）加强基层医疗卫生服务体系建设。加强基层医疗服务体系标准化建设。加强重大传染病、地方病、慢性病、职业病防治，改善疾病预防控制、卫生应急、妇幼保健、人口和计划生育服务、精神卫生、卫生监督等机构设施条件。提高突发公共卫生事件应急处置能力，完善急救网络。保护和发展民族医药，推广中（藏、蒙）医药适宜技术。建立规范化培养基地，加强全科医生培养，大力实施基层医疗卫生机构人才培养项目，实现每万人全科医生数达到2人。实行社区医生（乡村医生）与居民签订健康管理和服务合同，完善全科医生和居民契约服务关系，大力开展全民健康教育和健康促进活动。

3.扎实推进公共文化体育繁荣发展

按照全覆盖、保基本、促完善、可持续、重实效的要求，构建覆盖城乡、惠及全民的公共文化服务体系，发展公益性文化事业，发展新的文化服务项目，加强文化体育基础设施建设，强化各类文化体育设施的科学管理和高效运作，促进青海特别是农牧区基本公共文化体育服务标准化、均等化成为统筹城乡发展的客观要求。

（1）建立健全公共文化体育服务体系。深化文化体制改革，整合社会文化资源，建立健全覆盖省、市州、县、乡、村五级的公共文化服务体系。统筹建设集文化、科技、教育、健身等多功能于一体的基层综合性文化服务中心。加强农牧区公共文化设施建设，加快农牧区宣传文化服务中心和服务室建设力度。实施数字文化服务工程，建设省州县数字文化馆、县级数字图书馆和基层数字文化综合服务平台。实施好文化进村入户、流动文化服务车、农村小舞台、民族地区新闻出版“户户送”等系列文化惠民工程，开展流动文化服务，打通公共文化服务“最后一公里”，有效满足农牧区群众文化需求。加大政府财政的投入，大力普及农牧区公共文化体育设施，加快建设村级文化活动室、电影院、民族体育场、文化产业培训中心、全民健身中心等项目，完善村级的文化体育设施。实施农牧区“三馆”和“村村通”工程、农村电影放映工程，大力实施“送戏下乡”“送书下乡”“文化信息资源共享工程”“非物质文化遗产保护工程”“群众文化活动工程”等文化惠民工程。深入开展“城乡文明牵手共建”“文明村镇”“文明户”等群众性精神文明创建活动和文化、科技、卫生“三下乡”活动，为人民群众提供更多更好的文化服务，维护和保障人民群众的基本文化权益。发展农牧区城乡文化体育项目，挖掘具有地方文化体育特色的项目，进一步丰富和活跃群众的精神文化生活，形成地方文化体育品牌，实现农村文化体育多元发展的格局。

（2）因地制宜，制定符合农牧区特点的公共文化体育服务措施。提高农牧民公共文化体育服务水平，丰富农牧民文化体育生活是青海落实基本公共服务均等化的重要内容之一。对于农牧民而言，他们希望在农闲时期开展公共文化体育活动。公共文化体育建设一方面要考虑地域的特点，另一方面也要考虑需求人群的特点。要提升对农牧民公共文化体育服务水平，公共财政应适当向农牧民集中的区域投入，提供的公共文化体育设施应该考虑方便农牧民的生活特点，即为他们提供公共文化体育设施以方便他们使用。青海农牧区居民居住较为分散，建议农牧区以村（牧）民集中居住地为中心，形成合理的布局，努力打造“二十分钟文化圈”，即让农牧民在居住地步行10～20分钟，就有公共文化体育设施可供使用。解决大型设施因为重复建设而浪费，小型设施因为少而不够用的问题，让农牧民积极参与文化体育活动，增强全民身体素质，营造良好的生活方式，提升文化体育活动的质量。

（3）加强文化体育产品品牌建设。依托青海地方的自然、人文特色资源，抓好“环湖赛”、黄河文化旅游节、抢渡黄河极限挑战赛、水与生命音乐会、“行走中华水塔”徒步行、“赛马节”等重大体育赛事及一系列品牌文化体育活动。着力培育体育旅游、健身休闲、竞赛表演等体育产业，促进与文化、旅游等产业融合发展，不断丰富体育消费内容。提高“环湖赛”等国际体育品牌赛事水平，进一步把青海打造成中国自行车运动名省。以丰富旅游内涵、增加旅游特色为重点，精心筹划汽车自驾游、自行车游、徒步游、登山探险、极限挑战线路的活动，积极开发射箭、赛马、徒步、登山、攀岩等特色体育产品，着力打造文体旅游品牌，形成青海文体旅游结合的拳头产品。同时，加快发展休闲度假旅游产业，让农牧区各族群众共同参与并充分享受特色浓郁、丰富多彩的文化盛宴，不断丰富农牧区广大群众的业余文化生活，进一步增强广大农牧民群众建设和谐家园、创造幸福生活的信心。

4.健全完善农牧区社会保障体系

应按照低水平、广覆盖的原则，不断扩大农牧民的最低生活保障范围和水平，加快农牧区养老保险建设步伐。优先解决农牧民的基本生活保障问题，适度提高农牧民群众的社会保障水平，逐步缩小城乡社会保障水平的差距，最终建立城乡一体化的社会保障体系。

（1）完善社会保障制度，提高保障水平。在农村的社会保障制度中，需要建设的具体制度很多，而农牧民的基本要求和愿望是实现“生有所靠、病有所医、老有所养”，因此农村最低生活保障、农村医疗保险和农村养老保险三项制度建设是重点。第一，巩固和完善农村最低生活保障制度，必须加大中央和省级财政的补助力度，不断提高保障标准和水平。对那些因为疾病、灾害或缺乏劳动能力而造成生活困难的贫困人口，适当提高低保标准，使广大贫困群体能够享受到经济发展的成果。在确定最低保障标准时，应根据保障基本生活需要及政府和社会的承受能力制定制度化的标准。同时要加强农村社会救助工作实施中的公平与公正性，做好条件审核工作，使救助资金最终达到真正需要的人手里，做到应保尽保。第二，加大财政的投入水平，逐步提高报销额度，简化报销程序，改进医疗服务水平，建立合作医疗保险大病统筹制度。充分发挥农牧区私人诊所的作用，将符合条件的私人诊所列为定点医疗机构，就近方便和满足农牧民的就医需求，真正让农牧民得实惠。第三，应对人口老龄化，建设居家为基础、社区为依托、机构为补充的多层次养老服务体系，推动医疗卫生和养老服务相结合，加快建成具有青海特色、功能完善、布局合理、覆盖城乡的社会养老服务体系。进一步加强农牧区养老服务设施建设规划，侧重农牧区基本养老公共服务均等化，提升农牧区养老服务质量水平。各级人民政府民政部门，应委托第三方为农牧区困难老年人提供基本居家养老服务，逐步推广政府购买养老服务的模式；对孤寡老人、70岁以上的空巢或独居的低保老人和优抚老人等牧区困难老年人，实施以“村级主办、互助服务、社会参与、政府扶持”为主要内容的互助养老服务模式。因此，青海农牧区根据本地区的实际情况，因地制宜，建立多元化、多层次的农牧区养老模式，逐步实现新型农村社会养老保险的全覆盖。逐步缩小城乡社会保障水平的差距，推动形成城乡统一的养老保险制度，建立城乡一体化的社会保障体系。

（2）加强对社会保障制度的宣传工作，转变农牧民传统的观念。如前所述，大多数农牧民的自我保障意识差，加上长期形成的“养儿防老”“养儿防病”的传统观念根深蒂固，在此情况下，推行农村社会保障制度，要求农牧民在较短时间内抛弃“养儿防老”“养儿防病”的旧观念，改为通过“投保”而养老防病，势必会使农牧民投保观念与农保工作的推行之间存在一定距离。因此，政府劳动与社会保障部门应该加大对农牧区社会保障制度的宣传工作，从观念上改变他们的想法，使农牧民能够自愿的参加社会保险。在实际工作中，需要结合农牧区家庭面临的实际情况，做好示范、总结工作，使农牧民真正清楚参保的好处。当前，要特别注意向农牧民说清楚参加“农保”的收益性、可靠性和规范性，让农牧民像了解银行储蓄存款利率那样明白缴纳保险金的预期收益；说清楚参加“农保”是对相当脆弱的土地保障和家庭保障的有益补充。还可以鼓励商业保险公司积极发展“农保”业务，政府给予政策扶持和税收减免，以便使富裕农牧民、自我保障意识强的农牧民先参保，一方面减轻他们的生活风险，提高生活水平和生活质量；另一方面也可起到示范作用，带动其他农牧民在条件许可的情况下积极参保。

5.加大农牧民保障性安居工程建设

进一步抓好保障性住房建设及配套设施建设，加大农牧区困难家庭危房改造资助力度，大力加强保障性住房、游牧民定居、农牧区困难群众危房改造和农村奖励性住房建设，多层次解决群众住房困难，不断改善农牧民住房条件。

（1）合理规划和建设农牧民的安居房。加强农牧区保障性住房的建设，改善农牧区的人居环境。加强村镇建设规划，加快建设环境优美、设施完备、幸福文明的高原美丽乡村。按照新农村建设和旅游景观带建设的要求，结合小城镇建设和人居环境治理，突出地方和民族特色，建成集生产、生活、休闲为一体的新型农村。贯彻节能、节地、节水、节材的建筑设计理念，推进技术传承创新，积极发展绿色建筑，推动绿色建材下乡，使绿色建筑在农牧区新增民用建筑的比例逐步提高。按照“高原美丽乡村建设”的目标，改善农牧民住房安全、饮水安全、出行方便等基本生活条件，村庄人居环境普遍实现整洁、优美、舒适，努力建成一批田园美、村庄美、生活美的高原美丽乡村。

（2）加快推进农牧区危房改造工程。要完善政策措施，继续加大农牧区危房改造力度，加强指导与监督管理，加快改善广大农牧区困难群众住房条件。把解决无房户、危房户及困难群众住房保障作为游牧民定居工程建设的重点。从住房最困难、最急需的农牧民入手，充分利用现有空闲房，优先安置无房户和整体危房户，重点资助农牧区贫困家庭危房改造户，特别是农牧区低保户和贫困优抚对象，确保无房户、危房户及困难户住房困难问题彻底得到解决。实施游牧民定居工程建设，需注意完善规划，优化布局，配套完善其他公共服务设施，改变基础设施建设滞后于定居工程建设的现状。

6.完善农牧区的公共就业服务体系

实施就业优先战略和积极的就业政策，进一步加强农牧区群众的就业工作。积极发展劳动密集型产业，开辟就业岗位。引导劳动力转变就业观念，实施灵活多样的就业形式，实现更加充分、更高质量的就业。

（1）进一步完善城乡统一的劳动就业政策体系和服务体系。进一步完善城乡统一的劳动就业政策体系，建立政策扶持、创业服务、创业培训三位一体的机制。进一步完善促进就业的财税政策，支持劳动密集型产业、服务业和小型微利企业发展，鼓励自主创业，缓解农牧区剩余劳动力的就业问题。建立健全城乡统一的劳动就业服务体系。加强乡镇、社区就业创业服务平台和藏区六州创业孵化基地建设。实施就业服务专项计划，帮助结构调整中下岗失业人员再就业。实施新生代农民工职业能力提升计划，建设农民工职业技能实训基地。实施“金保工程”二期项目，全面提升公共就业服务信息化水平，为农牧区劳动力提供方便、及时的就业信息。

（2）进一步完善就业培训和服务体系，提高劳动者的就业技能。强化农牧民职业教育和技能培训，整合阳光、雨露等各类培训资源和资金，围绕科学养畜、设施养畜、特色种植以及汽车运输、餐饮、唐卡绘画、泥瓦工、钢筋工、电焊工、家政和餐厅服务员等专业实用技能培训，提高农牧民种植养殖水平和劳动者就业技能。提高转移就业的组织化程度，促进城乡劳动力合理有序流动，促进农村富余劳动力向二三产业转移、跨区域转移。同时，积极向农牧民灌输先进的农牧业科技致富经验，组织群众走出家门开展增效创收活动，使他们逐步从单一繁重的体力劳动输出向技术型高收入转移。培育打造一批新的劳务品牌，巩固提升“枸杞采摘”“热贡艺术”等劳务品牌，提高转移就业的收入水平。对牧区的牧民进行双语培训，提高他们学习交流和创业就业能力，不断满足用工企业对劳动力的需求。实施好乡镇就业保障工程全覆盖，推行灵活多样的就业形式，引导农牧民转变就业观念，鼓励、支持返乡农牧民自主创业。充分发挥劳动力资源优势，促进城乡劳动力合理有序流动。

（二）加快发展农牧区的地方特色和优势产业，为实现基本公共服务均等化提供财力支撑

加快发展地方经济并争取国家支持，为青海农牧区基本公共服务均等化提供充足的资金支持，是实现青海农牧区基本公共服务均等化的重要基础。充分利用中央支持青海藏区经济社会发展的各项政策措施，提高在青国家大型企业所得税、消费税、营业税等税种的留成比例，增强地方财力，提高青海农牧区基本公共服务的保障能力。大力发展农牧区个体私营经济和村级集体经济，鼓励创新增加乡镇收入的渠道，提高县乡村改善基本公共服务的经济自给能力。增加对农牧区基础设施建设和社会事业发展的投入，加大各项支农资金的投入力度，进一步增加对青海农牧区的基础教育、医疗卫生、社会保障、文体广播等方面的资金投入，加大对农牧区饮水、道路、村庄整治等基础设施投入，增加对农牧区公益性建设项目的投入，实施一批能推动农牧区经济发展、农牧民增收的高效农牧业发展项目，加大农业设施建设、特色农产品和畜产品加工业、中草药种植基地建设的项目建设。改善农牧民的生产生活条件，推进青海农牧区基本公共服务的均衡发展，最终实现省内区域间基本公共服务均等化的目标。

进一步实施一批能推动农牧区经济发展、农牧民增收的高效农牧业发展项目。统筹农牧区“农牧林渔”优势资源和综合条件，围绕“世界牦牛之都”、“中国藏羊之府”、“中国有机枸杞之乡”、“中国冷水鱼养殖繁育之库”等高原特色生态有机品牌，重点打造畜禽养殖、粮油种植、果蔬、枸杞沙棘“四个百亿元”产业，加快特色优势作物制种业发展，建设国家级春油菜、马铃薯以及良种牧草制繁种基地，加强畜禽良种繁育。大力发展藏羊、牦牛、枸杞、沙棘、汉藏药材、藜麦、果蔬花卉、饲草料等特色优势产业，积极发展水产养殖业，积极培育发展林产业。强化市场和品牌建设，实施质量品牌提升计划，打响高原、有机、优质、富硒、富锗等健康牌，提高特色产品附加值和中高端市场占有率。培育都市农牧业、休闲农牧业、创意农牧业、草地生态畜牧业等新兴业态，积极发展农产品流通业，改善农牧民的生产生活条件，逐步缩小青海农牧区和城镇经济发展水平的差距。

（三）发挥规划的指导作用，推进青海基本公共服务均等化

制定完善青海基本公共服务均等化发展规划，同时制订基本公共服务主要方面的专项发展规划及基本公共服务单项年度发展计划。根据我省经济社会发展的实际，按照城乡统筹发展的要求，对现有政策措施进行全面清理和调整，制定和完善促进基本公共服务均等化的就业、社保、教育、卫生等一系列配套政策，并强化政策之间的协调整合。针对青海农牧区不同特点，分地区制定基本公共服务发展的重点、任务，并有针对性地制定不同的政策扶持措施。“十二五”时期，青海着力推进城乡和区域协调发展，实施“四区两带一线”的区域发展战略，突出重点，加大“四区两带一线”投入，重点支持三江源生态保护综合试验区、东部城市群、柴达木循环经济试验区、海西城乡一体化示范区、海东现代农业示范区、海北海南生态畜牧业示范区、黄南生态文化旅游试验区和曹家堡临空综合经济区等的建设，积极推动西宁、格尔木等扩大城市规模，强化区域中心地位，增强了对全省经济社会发展的辐射带动作用，增强了区域发展的协调性。进一步加快县城和人口密集、有发展潜力的小城镇建设步伐，完善城镇基础设施和社会化服务体系，不断提升城镇总体服务功能和城市品位。坚持统筹兼顾，更大力度地推动城乡区域协调发展。坚持向农牧区倾斜，明确每年新增多少公共服务资源、财政提供多少经费、安排多少建设用地、农牧区占多少比例等保障措施，有效增加公共服务资源，逐步缩小城乡公共服务的差距，满足人民群众日益增长的公共服务需求。“十三五”时期，青海省应继续推进城乡公共服务一体化，加快城镇优质公共服务向农牧区延伸，实现城乡社保对接和合理流转。扩大公共财政覆盖农牧区范围，提高公共财政投向“三农”的比重。促进城乡要素平等交换，建立城乡统一的人力资源市场，使城乡劳动者平等就业、同工同酬。建立城乡统一的建设用地市场，提高土地配置效率和农牧民在土地增值中的收益。创新“三农”金融服务，发挥政策性和合作性金融作用，支持社会资本参与设立新型农村金融机构等方面采取一系列新举措，有利于我省加快补短板、惠民生、实现基本公共服务均等化，促进各项民生事业加快发展，同步全面建成小康。

（四）加大政府在推进基本公共服务上的责任和作用

加快行政管理体制改革，转变政府职能，注意将群众意愿作为基本公共服务供给的主要决策依据。首先应根据不同类型的基本公共服务的特点，明确不同层级政府在提供基本公共服务上的责任。从实际情况看，多数基本公共服务的责任应主要依靠地方特别是州县一级政府执行。鉴于区域之间经济发展不平衡且相当多服务和管理需要地方执行的现实，完善费用分担机制，特别是通过强化省级政府对地方的一般性转移支付以促进财力均等化。同时通过税收分配调节、财政转移支付，建立均等化的项目基金等方式，实现财力均等化。其次，为了更好地推动基本公共服务均等化，有必要研究设计相关量化评价指标体系，以便对基本公共服务状况进行监测。要解决基本公共服务水平在区域之间、城乡之间和不同群体之间差距过大的问题，除了依靠均等化财力、改革财政支付方式外，也需要明确基本公共服务的范围和标准，制定控制基本公共服务差距的操作办法。特别是明确衡量基本公共服务的标准，推进基本公共服务的标准化。以对人均财政支出差距的控制作为衡量总体基本公共服务均等化的标准，对单项基本公共服务的筹资和实施标准进行地区差距控制。标准化建设不仅要设立最低标准，也要设立最高标准，允许在最低标准和最高标准之间浮动，这是防止差距过大、实现均等化的基础，也是解决区域之间、城乡之间和不同人群之间公共服务水平差距过大的前提。通过完善标准的调整机制，来实现基本公共服务标准调整机制的制度化。加强对基本公共服务项目、供给情况和服务质量，基本公共服务均等化政策执行情况和实施情况的监督和检查，不断增强政府基本公共服务的管理服务水平。再次，建立以基本公共服务为导向的干部考核制度。建立一套完整的各级政府基本公共服务均等化的考核体系或者评价指标体系，将基本公共服务纳入政绩考核体系，逐步增加各级政府为辖区群众提供基本公共服务数量和质量指标值方面的权重，提高政府提供基本公共服务的效率和水平。将基本公共服务绩效评估与干部选拔、任用和内部激励相联系，增加基本公共服务在干部政绩考核体系中的权重。特别是在青海农牧区，要因地制宜建立合理的考核指标，将群众对基本公共服务的满意度纳入干部政绩考核体系，成为影响干部升迁的重要因素。

（五）完善和规范转移支付制度，建立稳定的投入保障机制

在先天禀赋不足且现实差距已经形成的背景下，青海农牧区要在经济发展和基本公共服务方面实现追赶和跨越，必须依靠省上采取特殊的发展政策。首先，提高农牧区的人均财力水平，增强农牧区政府提供基本公共服务的能力，使农牧区能享受到同其他地区群众大致均等的基本公共服务水平。因此，从实现基本公共服务均等化的客观要求出发，应逐步提高农牧区的一般性转移支付的比重，使其成为转移支付的主要形式。增加均衡性转移支付占一般性转移支付的比重，发挥其均衡保障的作用。其次，加大省上对地方的专项转移支付力度。省上对农牧区的专项转移支付，在促进青海实现基本公共服务均等化方面能够发挥重要作用。因此，应按照均等化的原则，将省上统一划定的基本公共服务项目列入州县的专项转移支付范围，如教育、文化、医疗卫生、社会保障、基础设施建设领域的基本公共服务项目，突出这些基本公共服务项目的重要性，全面提高青海农牧区的基本公共服务水平，特别是对农牧区的转移支付力度，提高农牧区各级政府提供基本公共服务的能力，从而缩小农牧区与城市在教育、卫生、社会保障等方面的差距，保障基本公共服务的供给，促进青海基本公共服务均等化的最终实现。再次，将现行的“对口支援”政策制度化。建立省际之间的横向转移支付制度，并实行同一省份区内不同地区间的横向转移支付体系，使财政转移支付在减少差距，注重民生，促进公平等方面形成合力。在对口支援中，不仅要进行直接的资金支援，还要在人才、技术等方面进行支援指导。在资金支援的基础上，加大交流力度，利用各种机会，对受援地区的教师、医生进行培训；创造各种条件，实施文化、科技项目扶贫。同时，对各种支援项目进行全方位的绩效评价和监督，以保证其效果。(www.xing528.com)

（六）建立以基本公共服务均等化为导向的公共财政

实现基本公共服务、促进基本公共服务均等化都需要公共财政提供保障。公共财政作为政府进行公共资源配置的重要手段，就是要体现社会公正，其“公共性”的重要体现就是基本公共服务均等化。省内基本公共服务均等化，都是在现有财政体制下进行的。省内区域间转移支付将极大地影响到各地区的基本公共服务均等化水平。因此，为实现农牧区基本公共服务均等化，首先，必须依靠加大政府财政投入，改革公共财政体制，调整财政支出结构，以基本公共服务均等化为导向，继续把民生作为财政保障的优先方向及财政工作的出发点和落脚点，着力支持优先发展教育，完善社会保障体系，促进医疗卫生事业发展，加快推进保障性住房建设，推动文化等社会事业协调发展。其次，确保新增财力投向就业再就业服务、基本社会保障、义务教育、公共卫生和基本医疗、公共文化、生态环境保护等方面，形成可持续的基本公共服务财政支持机制。对农牧区基础设施建设和社会事业进行补偿性投入倾斜，引导投资更多地投向农牧区民生和社会事业，投向就业、生态环保等领域，不断提高城乡基本公共服务均等化水平，推进城乡区域协调发展。再次，促进各地区财政能力均衡。加大省对下的转移支付力度，科学设置、合理搭配一般性转移支付和专项转移支付，逐步提高一般性转移支付比重，逐步将教育事业补助、卫生事业费、社会保障事业费等纳入财政性转移支付或一般性转移支付，提高基层政府运转的财力保障水平。进一步推进省以下财政体制改革，构建以基本公共服务为导向的财政投入及保障机制，逐步完善县级基本财力保障机制，保障基层政府实施公共管理、提供基本公共服务以及落实中央和青海省各项民生政策的基本财力需要，增强农牧区基层财政保障能力。进一步规范县级基本支出行为和财力保障补助资金分配办法，强化县级政府的支出管理责任，建立省对县的财政管理绩效考核机制。县级政府适度提高向乡镇转移支付的规模。逐步把不该由农牧民群众负担的公共服务自筹部分纳入财政支出范围，使发展成果惠及全省各地群众特别是农牧区的群众。

（七）建立基本公共服务多元化供给和多元化考评主体

政府是基本公共服务的责任主体，要在规划、筹资、服务提供等多方面发挥主导作用。创新政府基本公共服务投资体制，建立政府行政承诺制度、听证制度、信息查询咨询制度，确保基本公共服务供给充分体现群众需求。鼓励服务对象参与公共服务的决策、管理和监督，改善公共服务的治理，提高公共服务效率和质量。从社会现实来看，仅仅依靠政府在现阶段是无法充分满足全体民众对基本公共服务需求的。由于政府财力有限，全部依靠财政力量也难以保证基本公共服务的有效供给。因此，在强调政府主导作用的同时提倡基本公共服务主体的多元参与，提倡民间和社会力量参与基本公共服务的提供，实现基本公共服务供给主体的多元化。进一步完善以政府供给为主、民间资本广泛参与的基本公共服务供给机制。政府可以利用各种政策安排鼓励民间资本积极参与基本公共服务，弥补政府供给的不足，实现基本公共服务供给主体的多元化。建立基本公共服务供给的社会参与机制，充分发挥社会组织在提供基本公共服务方面的积极作用，将社会组织纳入基本公共服务领域，增加基本公共服务种类和数量，提高基本公共服务质量，提高基本公共服务供给效率，但在实践中不宜过度夸大社会力量在基本公共服务中的作用。从国际经验来看，基本公共服务的供给必须坚持政府主导。从青海的现况来看，实现青海农牧区基本公共服务的均等化还要紧紧抓住国家扩大内需、支持藏区发展的政策机遇，抓住、用好、用活国家支持西部发展的一切政策机遇，不断提高政策的含金量，把优惠政策落实到每一个具体项目上。借助国家的力量和其他外部援助，争取在资金、技术、人才、管理等方面加大对青海的支持力度，加强与发达地区、国家部门、国际组织、社会慈善机构的交往与联系，为青海基本公共服务均衡发展寻求更多更广的外部支持，以实现青海农牧区基本公共服务的均等化。

加强监管，形成多元化考评主体。基本公共服务供给制度的改革首先应该加大政府投入，但在增加政府投入的同时，也必须加强监管，强化省级政府对地方基本公共服务供给状况的监督责任，强化上级政府对下级政府基本公共服务的行政问责制。引入外部考评机制，引导社会中介机构和公众对基本公共服务供给的绩效进行考评，形成多元化考评主体。同时，应建立基本公共服务效果跟踪反馈制度，加大社会透明度，发挥服务对象和公众的监督作用。由于基本公共服务的对象是广大的社会公众，公众的满意度自然是衡量基本公共服务成效不可忽视的指标。因此，要加强对基本公共服务决策活动的监督，扩大群众在基本公共服务问责制度中的知情权、参与权和监督权。要建立群众参与评估的有效渠道和机制，确保沟通渠道的畅通，让政府能及时了解群众的需求，听取群众的意见，接受群众的监督。以便进一步规范政府的行为，杜绝政府的不作为和“乱作为”，保证基本公共服务的质量，提高政府供给服务的能力。

加强严格的基本公共服务问责制建设。问责制是指问责主体对其管辖范围内各级组织和成员承担职责和义务的履行情况，实施并要求其承担否定性后果的一种责任追究制度。基本公共服务问责制的建立，能够有效增强政府提供公共服务的责任心和有效性。问责制的实施，可以促进相关工作人员努力工作，关心工作的实际效果，这有利于维护基本公共服务接受者的合法权益，有利于强化领导干部的责任意识和义务意识，使之更好地提供民众需求的服务，构建责任政府。因此，政府应该大力推进并严格执行基本公共服务问责制。通过制定相关的法律法规明确规定公共服务供给主体的职责权限，对于不履行职责或者没有按照服务标准提供服务的行为，追究其相应的责任。

总之，青海农牧区实施基本公共服务均等化，必须结合青海农牧区的实际情况，积极探索一条符合青海农牧区实际的发展之路。在着力推进基本公共服务均等化工作中，必须把提高农牧区基本公共服务水平纳入重点发展规划，制定各地、各项基本公共服务要达到的详细标准和保障措施，切实转变政府职能，建立健全公共财政保障体系，才能使青海农牧区的基本公共服务与青海其他地区同步发展，不断缩小差距，最终实现青海农牧区基本公共服务均等化的目标。

（执笔人：袁金霞，青海民族大学政治学院，教授）

【注释】

[1]据贵德县政府办公室提供的相关资料。

[2]据麻巴村村委会提供的资料。

[3]据玉树市政府办公室提供的资料。

[4]赵静：《青海省中小学办学条件极大改善》，《青海日报》2014年12月22日。

[5]赵静：《青海省中小学办学条件极大改善》，《青海日报》2014年12月22日。

[6]解丽娜：《“十二五”32亿元投入使我省医疗服务能力全面提升》，《青海日报》2016年1月24日。

[7]据贵德县卫生局提供的资料。

[8]据玉树市卫生局提供的资料。

[9]李欣：《民生健康工程惠泽各族群众》，《青海日报》2015年1月26日。

[10]青海省统计局：《2014青海省国民经济和社会发展统计公报》，《青海统计》2015年第2期。

[11]据贵德县人力资源和社会保障局提供的资料。

[12]据玉树市人力资源和社会保障局提供的资料。.

[13]据贵德县文化局提供的资料。

[14]据玉树市政府办公室提供的资料《玉树市2015年特点亮点工作》。

[15]青海省体育局：《我省全民健身事业进入快速发展时期》，《青海日报》2015年12月14日。.

[16]张蕴：《青海省：城镇新增就业6.17万多人》，《青海日报》2015年12月14日。

[17]叶枫：《就业“民生版”：给青海人的一份暖心答卷》，《青海日报》2015年10月20日。

[18]张蕴：《青海省扶持创业人数较2014年增5成》，《青海日报》2015年12月14日.

[19]青海省人民政府网站：今年全省6.5万套农牧区住房建设任务下达.http：//www.qh.gov.cn.

[20]青海省住房和城乡建设厅：《“十二五”期间青海省农村牧区住房建设任务完成情况》。

[21]青海省财政厅：《青海省2014年财政预算执行情况和2015年财政预算草案的报告》。

[22]青海省统计局：《青海省2014年国民经济和社会发展统计公报》，《青海统计》2015年第2期。

[23]据贵德县财政局提供的资料。

[24]据玉树市财政局提供的资料。

[25]青海省第十二届人民代表大会第三次会议《政府工作报告》，《青海日报》2014年1月29日。

[26]省民政厅：《关于调整提高城乡居民最低生活保障标准的通知》（青民发〔2015〕28号）。

[27]《青海省2015年财政预算执行情况和2016年财政预算草案的报告》，《青海日报》2016年2月17日。

[28]莫青：《民生好消息：青海省今年实行15年免费教育》，《西海都市报》，2016年1月23日。