青海省农牧区公共服务不均等的原因及解决建议

近年来，青海省的基本公共服务能力虽有了显著提高，但受多种因素的影响，基本公共服务提供的水平与其他省份的水平有很大的差距。主要原因有以下几个方面。

（一）经济发展落后，地方财力严重不足

青海省是少数民族比较集中的省份，由于受自然、地理、历史等因素制约，青海省社会生产力水平较为低下，经济基础薄弱，经济总量小，发展滞后，与全国其他省（区、市）比较，青海省财政收支每年增加的绝对值很小。从收入看，青海省地方一般预算收入从2010年的204.97亿元，增加到2014年的385.47亿元，每年平均增加45.13亿元，从支出看，青海省一般预算支出从2010年的743.40亿元；增加到2014年的1347.43亿元，每年平均增加151亿元，从收支增量看，青海省每年增量仅仅相当于内地省区一个县的发展水平。可以说经济总体水平不高，束缚了政府所提供的基本公共服务水平。而且多年来，青海省80%以上的财政支出靠中央补助来完成。在这种财力状况下，如果没有中央的支持，青海省难以靠自身的力量推进基本公共服务能力建设。

（二）行政成本高

青海省国土总面积72万平方公里，其中藏族居住区面积69.6万平方公里，具有地广人稀的特点。由于少数民族地区大多地处山区甚至位于西部高寒地带，这就决定了它们的生态条件相对恶劣，交通运输极不便利，信息来源较为闭塞，在一定程度上增加了政府公共服务供给的成本和公共服务管理的难度。另外，由于历史的原因，青海省少数民族地区的社会生产力水平长期滞后，虽然党和国家加大了对青海省民族地区社会发展的投入力度，但由于基础差、底子薄，这些地区的总体发展水平与内地尤其是东部沿海地区之间始终存在着较大的差距。青海省由于公共服务领域的资金来源渠道较为短缺，先进的技术以及优秀的管理人才难以引进，进而严重制约和影响着政府公共服务职能的实现。青海省低密度的人口，加大了县级政府的服务半径，增加了行政成本。机构设置特点表现为点多线长，如青海省藏区每名卫生工作者服务面积达90平方公里，服务成本高于全国平均水平10倍以上。另外，由于青海省内教育资源的匮乏，因此其高级行政管理人才的培养和再培训需要借助东部沿海地区来实施，不仅要承担培训费，还要支出大量的差旅费，这大大提高了培养成本。与此同时，因运输线路长，基础设施建设成本高，青海省大部分地区不生产粮食、蔬菜，特别是藏区不生产建筑材料，一般建材价格比西宁地区要高出40%左右，有些建筑材料甚至比西宁要高出60%以上，是内地的两倍。另外，由于气候条件差，房屋等基础设施很容易受霜冻、风化等的侵蚀，每年的修缮费用较高。再加上青海冬季长，大部分地区取暖期在200天以上，特别是藏区平均取暖期在9个月以上，由于运距和燃料价格因素，造成青海省办公、教学、卫生机构和职工家庭取暖费用支出比内地省（区）平均高出二至三倍以上。与此同时，高海拔缺氧导致汽车燃油不充分，造成了较高的汽车燃修费用。据统计分析，目前，青海藏区六个州的年单车平均维修费用比内地省高出3～4倍，单车每百公里燃油费高出25%以上，年维修费及燃料费支出在3万元左右。

（三）特殊的自然条件，额外增加诸多项目和成本(www.xing528.com)

青海省是长江、黄河、澜沧江的发源地，在全国的生态地位极其重要。但由于气候条件恶劣，生态系统极其脆弱，因此，青海省生态环境保护的艰巨性和重要性是其他省份无法与之相提并论的。投入不足，治理速度慢仍是青海省生态环境保护和建设的重点和难点。特殊的地理、气候条件，除造成较高的服务成本和建设成本外，还增加了一些特殊的基本公共服务需求。主要体现在：自然灾害频繁，救灾与扶贫任务重。疾病多，防治任务重。恶劣的自然环境，使青海省成为国内地方病和高原特殊病发病率最高地区之一。同时，还额外增加一些基础设施及费用，如农牧区的寄宿制学校建设中必须修建食堂、教职工和学生宿舍；高海拔地区政府必须异地安置退休住房问题；大部分地区的道路、房屋等基础设施建设中必须考虑防冻问题。以上这些措施的实施，如果没有上级政府的财政补助和生态补偿的措施，这些地区的基本公共服务就是一句空话。

（四）供给方式单一，缺乏“均等化”的操作制度

基本公共服务均等化相关制度不完善，是造成青海省公共服务不均等的重要原因。从财政制度看，青海省没有完全实现以经济建设为主的全能型财政制度向公共财政体制转变，财政的公共性没有完全体现，转移支付均衡地方基本公共服务未能真正实现。从考核制度看，青海省对基本公共服务均等化缺乏严格的考核，基本公共服务没有完全纳入干部考核制度中，有的领域虽然对基本公共服务进行考核，但考核的权重仍然较低，目前的考评体系仍然以经济发展等指标为主。从供给制度看，青海省基本公共服务供给方式单一。青海省各种非政府组织发育不健全，社会的治理程度较低，政府几乎是生产和供给公共产品的唯一主体，政府的负担沉重。

（五）多民族地区特点，面临着公共服务成本加大

青海是多民族聚集省份，共有55个少数民族。少数民族人口253.7万人，占全省总人口的46.3%。青海是除西藏以外全国最大的藏族聚居区，全国10个藏族自治州中6个藏族自治州在青海，面积69.6万平方公里，藏区面积占全省总面积的96.6%，加上其他聚居区面积，藏区面积占全国面积的58%。青海藏区总人口180.1万人，其中藏族人口96.7万人，占全省藏区总人口的80.7%，占全国藏族人口的17.7%。青海省的少数民族特别是藏族群众贫困人口多，文盲率高，影响了民族文化素质的提高。由于是民族地区，政府需加强相关方面的投入，如在学校要开展双语教学，需配备民族学科的授课教师，编印民族课本；在文化宣传领域，要设立广播电台、电视台的民族频道，设立民族出版社等等，这些都在一定程度上加大了公共服务的成本。