青海省基本公共服务存在不平等问题

改革开放30多年来，青海省基本公共服务能力和水平在不断提升。然而，由于青海省经济实力不强，地方财力较弱，经济发展对基本公共服务的支撑能力十分有限，直接影响着青海省基本公共服务水平的整体提高。同时，由于历史和自然条件的原因，青海省地区、城乡发展不平衡，导致我省基本公共服务失衡，城乡之间公共服务水平差距大，特别是农牧区的基本公共服务水平低下，使得社会全面快速增长的基本公共需求与基本公共服务不到位之间的矛盾逐渐凸显，广大农牧民对于实现城乡基本公共服务均等化的愿望十分迫切。基本公共服务非均等化已成为我省全面建设小康社会、促进社会公平公正、促进经济协调发展和构建和谐社会进程中面临的突出问题。

（一）基本公共服务水平仍然比较落后

青海省地广人稀，自然条件恶劣，经济基础薄弱，经济发展对基本公共服务的支撑能力相对有限。政府对各项社会事业发展方面的投入与社会的需求相比远远不足，直接制约着青海农牧区基本公共服务水平的提高。长期以来，政府在农牧区基本公共服务上的欠账太多，导致农牧区基本公共服务的水平与城镇地区相比差距明显。

1.义务教育资源有效供给仍处于较低水平

基础教育是人们获得基本能力的重要途径和手段，属于公民最基本的发展权。基础教育公平又是教育公平的基点，然而基础教育的主要内容就是九年义务教育，义务教育的公平是教育公平的立足点和出发点。从全省来看，教育经费投入总体不足，全省预算内教育经费仅占财政支出比例的14.2%，处在较低水平。人口素质教育程度低，人均受教育年限只有7.21年。人民群众持续增长的教育需求与教育资源有效供给的矛盾仍然比较突出。以贵德县和玉树市为例，两地通过“两基”攻坚，加强了学校基础设施标准化建设，改善了各级各类教育设备条件，“有学上”的问题已经得到根本解决。但是，“两基”指标还比较薄弱，依然存在师资紧缺、结构不合理、教学水平有限等问题，“上好学”的目标任重道远。

（1）农牧区义务教育师资紧缺和结构不合理。青海省农牧区由于受教学环境艰苦，薪酬待遇低下等因素的影响，农牧区无论是在师资数量还是在师资质量上，都远远落后于城镇地区，广大的偏远牧区尤为突出，部分乡镇师资紧缺问题依然存在。师资紧缺是青海省农牧区教育发展长期存在的问题，这些地区原本人才匮乏，加之条件艰苦、待遇不高，面向外部招聘也招不来人，导致目前部分地区师资紧缺问题依然存在。农牧区学校教师数量严重不足，一个老师跨多个年级和多门课程教学的情况普遍存在，普遍出现了一师多头、多级上课的现象，承受着巨大的压力。虽然国家出台了鼓励大学毕业生到偏远地区支教的优惠政策，但是仍然供不应求，而且这些大学生在服务期满后都会选择离开，导致大量教师流失，造成了农牧区教师数量缺口的加大以及教师资源的不稳定性，使得农牧区教师在数量上和稳定性上远远落后于城区。

教师结构不合理也成为一个更加普遍的问题，大部分基层民族中学寄宿制学校的生物实验室里，显微镜、动植物标本、塑胶内脏模型、人体解剖图等一应俱全。贵德县麻巴村的一位初中学生告诉我们：“我们学校没有生物老师，生物课只能由其他课程的老师代课。由于不是学生物专业的，很多内容代课老师自己都不明白，实验器材也不会操作，最后只能把教材给学生们念一遍。其实，我们都非常期待老师给我们上实验课，让我们感受一下那些奇妙的事物。”有些县的教师往往每人都要兼授3～4门课，多的一周要上28节课。压力大、待遇低，师资队伍人员流失不断，这也进一步加大了教师的缺口。同时，牧区的师资结构也不尽合理，主要表现为“双语”教师紧缺，藏语文、数学等学科的教师基本能满足教学的需求，但是汉语文、数学、英语等学科的教师相对缺乏，这就导致很多学生在上大学以后学习落后于其他地区的学生；音体美教师严重不足，物理、化学、生物等专业教师更是匮乏。在调研中我们发现牧区小学几乎没有科班出身的音体美教师，甚至有些是因教不了其他学科才被安排教音体美。音乐课上放音乐听，体育课上发个球玩，“放羊式”教学成为当下和今后一段时间基层小学体育课的常态。可见，青海省农牧区目前师资紧缺、教师结构不合理等问题依然严峻，教学质量难以提高，“上好学”问题成为当务之急。青海省牧区由于人口居住非常分散，大都居住在远离城镇的偏远山区，这种状况使得教育设施分布也非常分散，教育设置点少，办学难度大大高于其他地区，公共教育资源不均衡的状况明显，直接影响牧区基础教育水平和质量的提高。

（2）农牧区义务教育的基本办学条件不足。近年来青海省农牧区中小学的办学条件虽然得到一定改善，但与主城区学校相比，农牧区义务教育阶段的办学条件依然落后。农牧区基础教育的教辅用房不足，需要设置的实验室、电脑室、图书室、音乐室、美术室、语音室等没有配齐；有些学校运动场地没有达到标准要求，一部分学校的运动场仅仅是一块圈地，体育教学和学生健身运动难以正常开展。我们在调查中问农牧民影响本地区学校办学条件的主要问题的时候，认为是教学设备短缺的在贵德县受访者中占34.2%，玉树市占32%；其次是认为学校太少，孩子上小学就要到寄宿制学校，在贵德县受访者中占29.6%，玉树市占31.4%；认为实验课程无法开设的，在贵德县受访者中占到30.2%，玉树市占30.1%；不知道的，在贵德县占6%，玉树市占6.5%（见图1）。

图1　影响本地区学校办学条件的问题

在我们的访谈中，贵德县常牧镇有一位村民告诉我们：“现在国家政策非常好，学校的各种条件都比以前好多了，但是村里的小学撤销以后，小学生都要到离家较远的寄宿制学校念书。其实我们这里的好多农牧民都反对或潜意识里排斥寄宿制学校，孩子很小就离开父母，缺少父母的关爱和呵护，生活还不能自理，每次放月假回家，低年级孩子穿的衣服很脏、头发都有味了。”她认为小学1～3年级可以在村里设立学校，这样孩子学习也踏实，生活上也有保障。”还有一位村民说道：“寄宿制学校离家较远，交通不发达，有时甚至来回要打车。学生往返学校不仅给家庭带来一定的经济负担，而且孩子的安全问题也不确定，车祸时有发生。家长去学校看望孩子不仅耽误农活也增加额外的经济压力。”我们在采访中遇到一位退休的小学男性教师，针对寄宿制学校存在的问题，他说：“寄宿制学校的管理服务不健全、不完善，生活老师较少，任课教师也要负责住校学生生活和安全保障工作，加重了教师的负担，严重影响到了科任教师的正常教育教学工作，从而脱离了教育固有的意义。”他谈到学校的教学仪器设备时说道：“基层中小学的教学设备短缺，有些实验课程由于缺乏师资不能正常开设，学生的实际动手能力提升较慢，而且也影响教师的教学水平的提高。”总之，贵德县和玉树市农牧区基层义务教育的基本办学条件远不如城镇，缩小城乡义务教育的差别迫在眉睫，但是，真正实现农牧区义务教育均衡发展不是一蹴而就的，发展之路漫长而艰巨。

（3）农牧区教师的教学水平有待进一步提高。农牧区基础教育教师队伍的强弱，直接影响到农牧区基础教育质量的高低，进而影响到教育公平的实现与否。农牧区有很多农牧民对义务教育教师的师资水平表示不满意，贵德县村民有33.5%的被调查者对师资水平表示不满意，玉树市有39.6%的人表示不满意；表示一般的，贵德县有40.2%，玉树市有26.8%；非常满意的，贵德县有16.8%，玉树市有10.4%；不太满意的，贵德县有9.5%，玉树市有23.2%（见图2）。

图2　农牧区居民对中小学教师的师资水平的满意度

贵德县和玉树市这几年加大了师资培训力度，教师们通过参加各种类型的师资培训，农牧区绝大多数中小学校教师的学历已经达到了国家要求，但是实际教学水平还差得很远。贵德县和玉树市面向全省统一招聘教师，分到基层的有些是非师范类专业毕业的，有一些甚至是学兽医和汽车修理的，虽然取得了教师资格证，由于没有经过教学理论的专业学习和教学技能的专业培训，实际上难以胜任教学工作。或者是跨专业教学，在一定程度上影响了教学水平的提高。

我们在对教师的教学水平不满意的主要原因的调查中，绝大多数农牧民认为主要是教师的教学水平有限，与县城的中小教师的教学能力和水平相比还有一定的差距：在问卷中，认为教师教学能力和水平不足的，在贵德县受访者中占到32.3%，玉树市占到35.6%；觉得有些教师的教学方法不适当的，在贵德县受访者中占到34.2%，玉树市占到31.7%；认为教师结构不合理的，在贵德县受访者中占到21.6%，玉树市占到24.3%；认为教师的责任心不强的，在贵德县受访者中占到11.9%，玉树市受访者中占到8.4%（见图3）。

图3　受访者对本地区教师的教学水平不满意的主要原因

从以上数据看出，农牧民对教师的教学水平不满意主要是教师的教学能力和教学方法的不足。有的教师教学中没有根据学生的素质基础、接受能力和学习需求等实际情况实施教学活动，在上课时照本宣科，从书本到书本，从理论到理论，加上自身教学技能不过硬，过分强调理论教学，忽略对学生能力的培养，导致学生学习积极性不高。许多教师还兼任班主任和生活老师工作，天天忙于应付，教学质量低下，得不到学生的认可或接受，引发学生的不满。有些教师教学态度不端正，对教学工作敷衍了事，对学生学习情况不关心，没有尽到教书育人的责任，引起学生的不满。

2.农牧区优质卫生资源不足，基本医疗服务满意度不高

近年来，随着国家加大对西部地区卫生事业的投入，青海省的卫生资源数量不断增加，卫生事业整体发展水平大有提高。但城乡卫生资源配置不合理，农牧区医疗卫生事业发展缓慢，卫生资源调整存在困难。青海农牧区卫生机构数量、医院、卫生院床位数、卫生技术人员、医生数量等卫生资源除西藏以外，远远落后于全国乃至西部地区。青海省的优质卫生资源不足，资源利用效率较低，卫生服务成本较高，基础设施较差。病床使用率低，从一个侧面反映出当地的医疗卫生水平较低，优质卫生资源不足，因此导致卫生设施闲置浪费。

（1）农牧区乡镇医院的医疗基础设施不够完善。乡镇卫生院是直接向农牧民提供基本医疗和基本公共卫生服务的基层医疗卫生机构，其基础设施建设直接影响着基本医疗卫生服务能力和农牧民医疗卫生服务需求的满足程度。贵德县和玉树市的乡镇卫生服务机构工作环境差、医疗设备落后，医院业务用房严重不足，不能按要求科学合理设置诊室。卫生院经费紧张和缺乏，无法购置新的技术设施（备），镇、村卫生院仅靠临床医生的一双手、一支笔、一支体温表、一台血压计、一副听诊器的“五个一”诊断方法，维持卫生院的日常业务工作。有的卫生院虽然克服种种困难，想方设法购置了X光机、B超、常规化验检查等简单设备，但是相对于上级医院拥有的CPU、DR、彩超、全自动生化分析仪、全自动血球分析仪等医疗设备则相当欠缺，甚至没有。医疗设备的简陋带来的是入院治疗的病人微乎其微，病床的使用率极低，不能满足群众的就医需求，从一定程度上制约了乡镇卫生院的发展。同时，乡镇卫生院房屋破败是一个很普遍的现象，在调查中我们发现有些房屋为20世纪六七十年代前修建的，虽然后来进行了一定程度的修缮，但相当一部分病房脏、乱、差现象严重，门窗损坏，墙皮脱落，墙面透风。总之，乡镇医院办公场所不能满足工作需求，办公设备陈旧和缺乏，影响了基层公共卫生服务质量。而且，乡镇村级卫生院存在着“重医轻防、以药养医、以医养防”现象，严重影响着乡镇卫生院和村卫生室公共卫生职能的落实。

（2）农牧区乡镇医疗服务水平不均衡。贵德县和玉树市农牧区的公共卫生水平与省城西宁和全国平均水平相比较，差距劣势明显。乡镇卫生院是提供住院服务的最基层单位，但大部分乡镇卫生院服务能力不足，无力为农牧民提供合格的住院服务。乡村卫生院资源极少，许多药品奇缺，医护人才流失现象非常普遍。而在岗的医护人员的整体学历不高，专业素质偏低，大多没有受过正规的培训。卫生室的医疗设备更是落后于城镇。虽然贵德县各个乡镇卫生院的数量基本满足居民的需求，但病床数和医务工作人员数量较少，没有达到医务人员和居民的配备比例。调研中我们发现，农牧民对当地各级医疗机构服务的满意度评价为“一般”。调研中我们问豆后漏村卫生室的医疗服务水平怎么样，一位女性牧民说：“现在的医疗水平跟以前相比是好多了，但是看病的时候村医有时嫌麻烦，稍有点棘手的疾病就让农牧民到县医院去看，所以很多时候农牧民都不去村卫生室。即使在村卫生室看病了，有时给农牧民开的药都是临近过期的药品，或者开的药剂量较小，治疗时间长。”可见，农牧民对当地各级医疗机构服务的满意度一般。麻巴村一位50岁左右的农民说到村医的服务态度时说：“村卫生室和乡卫生院的有些护士脾气较大，比较爱骂人，服务态度不令人满意。所以宁肯到私人诊所去看，也不愿意到村卫生室和乡卫生院去看病，生了大病就直接去县医院和省城医院看病。”总之，农牧区的农牧民普遍对基层卫生院医生的医疗水平不尽满意，认为他们大病看不了，小病治不好，态度还不好，好多农牧民都流露出不满的情绪。

在我们的调研中，农牧民或家人生病后没有及时到医院看病的原因：认为看病不方便的，在贵德县受访者中占到15.6%，玉树市18.6%；认为医疗费用太高的，在贵德县受访者中占到21.4%，玉树市26.4%；认为医生水平差的，在贵德县受访者中占到51.3%，玉树市47.2%；认为医疗费不报销的，在贵德县受访者中占到11.7%，玉树市7.8%（见图4）。玉树市有很多私人藏医诊所，就医费用也较低，农牧民普遍认为藏药对于身体没什么副作用，且能达到药到病除的效果，因此大多会选择看藏医。农牧民只有在得了大病时才到医院去就医，很多小病都是自己诊断自己去买药，也有一部分到私人的藏医院就医。

图4　受访者的家人得病后没有到医院看病的原因

从以上数据看出，由于贵德县和玉树市医务专业人才严重缺乏，业务水平差，仅能诊治一般小病，有些乡镇医院甚至连最简单的清创缝合术都不能开展，形成急需的人才进不来且现有人才流失、技术培训与进修缺失、医疗水平进一步下降的恶性循环。所以，农牧民都不愿意到村、镇卫生院去看病。这种情况若得不到及时解决，不仅农牧民享受不到最基本的公共卫生服务，加剧了省城医院的就医压力和负担，而且拉大了城乡居民基本公共医疗服务之间的差距。

3.农牧区的社会保障差距较大

近年来，青海省农牧区在养老保险、医疗保险和失业保险及城乡居民最低生活保障工作上有序推进，建立了基本社会保障制度。但是，农牧区社会保障基本制度不完善，保障项目少、保障水平低，农村最低生活保障不均等。从总体上看，城镇以养老、医疗、失业、工伤、生育五大社会保险为主体的制度体系日臻完善，而农牧区社会保障制度建设尚处于起步阶段，农牧区居民保障水平远低于城市居民。

（1）农牧民参加养老保险的水平较低。随着农牧区经济和社会的发展，农牧民的收入也在增加。对农牧民而言，他们的收入水平决定了他们能否缴纳保费和缴纳保费的档次。他们的收入相对于工薪阶层来说，收入预期性低和稳定性差，有将近1/3的农牧民认为缴费太高，收入水平太低，目前他们还没有足够的经济能力为自己的将来养老储蓄。在贵德县麻巴村参加养老保险的农牧民有379人，只占总人口的27.9%。贵德县和玉树市的大多数农牧民认为购买养老保险还不是急需要解决的问题。我们问贵德县麻巴村的村民家庭的主要经济支出时，有一位男性村民说道：“我们村里几乎所有的家庭挣钱之后，都把盖新房、翻修房屋和供孩子上学等改善他们的生活状况当成头等大事，而购买养老保险的事情，目前还没在考虑范围。”还有一位中年的农牧民说：“担心现在交纳数额很少的养老保险金，到真正领养老金的时候就会出现养老保险养不了老，保不了险的情况，所有没打算现在买养老保险。”而一位年轻的农牧民则认为：“养老是件非常遥远的事，几十年后还不知道国家会执行什么样的政策，因而对投保不感兴趣。”所以，他们中的大部分人没有参加社会养老保险。由此可见，青海农牧区的农牧民购买养老保险的积极性不高，主要是受家庭经济水平的限制和农牧民对国家养老保险的相关政策了解不透所导致的。

农牧民没有参加养老保险的原因，在受访者中，认为政府没有组织参加的贵德县占受访者的13.1%，玉树市为16.3%；认为参保费太高的，贵德县为32.9%，玉树市为39.4%；认为到岁数领到的钱太少，不划算的贵德县为36.8%，玉树市为23.2%；认为说不清楚的，贵德县为10.1%，玉树市为12.6%；认为其他原因的，贵德县为7.1%，玉树市为8.5%（见图5）。

图5　农牧民没有参加养老保险的原因

关于参加农村养老保险的最大障碍，在问卷中，认为受收入水平影响的贵德县为38.7%，玉树市为38.4%；认为受传统的“养儿防老”观念束缚的，贵德县为26.3%，玉树市为26.8%；认为受对制度的了解程度所限的，贵德县为22.5%，玉树市为26.3%；认为受制度的合理性影响的，贵德县有6.5%，玉树市有5.9%；其他原因的，贵德县为6%，玉树市为2.6%（见图6）。

图6　参加农村养老保险的最大障碍

总之，农牧民没有参加养老保险的主要原因首先是收入不稳定，收入相对较低。其次是受传统“养儿防老”观念的影响，他们对自己将来养老面临的一些不可预测性没有认知，所以不想购买养老保险。最后是政府政策宣传不到位，有些农牧民对农村养老保险政策不了解，甚至有些农牧民压根就不知道有购买养老保险这么回事。由此可见，农牧区的农牧民养老要实现社会化任重而道远。

（2）农牧民的养老观念比较传统。我国具有良好的文化传统，自古以来就有子承父业、养儿防老和多子多福等传统观念。受其影响，我国居民养老倾向于家庭养老，尤其是农牧区这种观念更加明显。我们在调研中问农牧民未来养老方式最后要靠什么，大部分农牧民依然固守着传统的“养儿防老”的观念。在问卷中，认为靠儿子的，贵德县为25%，玉树为市34.1%；认为靠自己的，贵德县为27.6%，玉树市为20.5%；认为靠政府的贵德县为17.6%，玉树市为20.1%；认为靠土地的，贵德县为16.5%，玉树市为16.2%；认为靠买商业保险的，贵德县为10.3%，玉树市为5.3%；认为靠其他方式养老的，贵德县为3%，玉树市为3.8%（见图7）。

图7　受访者选择的未来的养老方式

从以上数据可知，传统的养老观念在农牧民的意识里根深蒂固，他们倾尽所有甚至欠债养育儿女，就是想在老了以后有儿女养老。但是农牧区大批的年轻人挤入城市，留下撂荒的土地和年迈的父母，从而加剧了农牧民的养老风险。我们在调研中发现农牧区的老人好多处于“自己照顾自己”的自养生活状态，有一位农牧民说：“自己的身体还比较健康，通过劳动为自己带来一定的收入，家里的妻子身体也不错，完全可以满足家庭的生活需求。等到老了干不动了，没有任何收入的时候，就指望儿子来孝顺我们了。”因此可见，农牧民养老选择靠土地和买商业保险的比例较低，主要有土地的回报率较低、农牧民的收入水平有限和传统的养老观念的影响等因素。

（3）最低生活保障补助标准较低。最低生活保障制度是解决农牧区特困人口温饱问题的最后一道安全网，是保障农牧民合法权益的一项重要举措，也体现了政府在承担更多的公共职能。2015年，海南州农牧区低保保障标准提高为每人每年2460元，平均每人每天生活费6.7元，而城镇每人每年4356元。^[26]可见，农村低保保障标准相对城镇偏低，按照目前群众一般消费水平衡量，难以满足一个人正常的基本生活。

关于低保对农牧民的生活有多大帮助，在问卷调查中，认为家里的经济负担减轻了的，贵德县为26.3%，玉树市为23.6%；认为钱太少，对家庭没有任何影响的，贵德县为23.5%，玉树市为30.8%；认为物价涨得快，而低保补助提高比较慢的，贵德县为48.9%，玉树市为43.3%；认为不清楚的，贵德县为1.3%，玉树市为2.3%（见图8）。

图8　低保对受访者的生活帮助程度

所以，农牧民认为由于物价的涨幅远远高于低保金的补助额度，低保金对家庭的经济影响不是很大。由于标准低，加之补助资金总量不足，农村低保的一、二类对象与三类对象的补助差距很难拉开，普遍存在撒胡椒面的现象。比如麻巴村享受最低生活保障的只有6户9口人，只占总人口的0.6%，很难体现制度的公平性，也弱化了低保的保障功能。

（4）农牧民对新型农村合作医疗制度实施不太满意。近些年，随着我国新型农村合作医疗制度的逐步推广和不断深化，农牧区居民“看病难”的问题得到了有效缓解，农牧民收益更多，同时也从某种程度上降低了“因病致贫”和“因病返贫”的比例。在麻巴村受访的一位农民高兴地告诉我们：“新型农村合作医疗关键的时候能帮助农民渡过难关，有病再不用扛了。”但在我们的调研中农牧民也表达了他们对新农合的一些不满意。在问卷调查中，认为定点医院少，就医不方便的，贵德县为41.3%，玉树市为37.5%；认为报销手续麻烦的，贵德县为19.7%，玉树市为26.4%；认为报销比例太低的，贵德县为16.2%，玉树市为19.7%；认为只管大病不管小病的，贵德县为12.4%，玉树市为6.9%；认为定点医院医疗水平差的，贵德县为10.4%，玉树市为9.5%（见图9）。在访谈中，一位受访的藏族老年妇女说：“儿子得了重病，在省城医院花了一万元也没治好病，医生也说不出儿子究竟得的什么病。去了花钱不说，关键是语言不通，又没有人翻译，看病非常不方便。希望今后到省城医院看病，有懂藏汉双语的医生给我们提供帮助。”根据我们的感受，这位藏族老者话代表了一部分牧民的心声。

图9　农牧民对新农合不满意的原因

农牧民认为新型农村合作医疗制度虽然存在一定的缺陷，可是几乎所有的农牧民都参加了。农牧民认为每年只要投入很少的一部分钱，在身体出现意外状况的时候可以获得比较大的补助。常牧镇下岗查的一位牧民说：“新型农村合作医疗保险报销的费用还是太少，特别是小病不能解决。还有医疗机构的医疗费用较高，手续比较烦琐，对定点医院的限制有时候让人难以接受，看病很不方便。”麻巴村的村民说：“当遇到意外事故和生大病的时候，国家报销的比例相对还是比较少。”所以他认为医疗保险要以保大病，保住院为重点。也有个别农牧民认为应以保门诊或保小病为重点。当然也有一部分人不太清楚这方面的问题，主要是一些老年人。由此可见，我省各级医疗机构应采取具体措施，改革不合理的制度缺陷，尽量方便和满足农牧民的就医需求，真正让农牧民得实惠。

4.公共文化服务覆盖面较低

近年来，随着青海省农牧区“文化惠民”工程的深入推进，一系列覆盖城乡的文化事业发展政策措施相继实施，公共文化建设取得长足进步，人民群众的文化生活日趋丰富多彩。但是，对照广大人民群众日益增长的精神文化需求，目前农牧区公共文化服务体系建设仍不尽如人意，文化事业滞后于经济发展已成为影响县域经济社会和谐发展的制约因素，其中最为突出的就是农牧区的公共文化服务建设的相对滞后。

（1）农牧区公共文化基础设施薄弱。从贵德县和玉树市的调研情况看，贵德县和玉树市公共文化服务资源分布不均，大部分集中在县城或乡（镇）政府所在地，广大偏远的自然村公共文化资源缺乏，文化娱乐活动难以保证，很难满足这些地区农牧民群众对娱乐、健身、求知、交流的需求，农牧民“看书难、看戏难、看电影难”的“三难”问题依然存在。丰富农牧民的业余休闲娱乐文化是一项社会公益事业，是基层政府的一项重要责任。虽然贵德县基层政府也采取了一些措施加强基层文化建设，丰富农牧民的精神生活，如常牧镇和麻巴村完成了文化广场建设，增设了体育健身器械，但数量很少。在我们设计的问卷中，对问题“农牧民经常参加乡镇（村里）组织的文化活动吗”的回答中，回答有活动就参加的，贵德县为27.8%，玉树市为26.8%；回答经常参加的贵德县为26.5%，玉树市为37.5%；回答偶尔参加的，贵德县为36.5%，玉树市为29.4%；回答从来不参加的，贵德县为9.2%，玉树市为6.3%（见图10）。

图10　受访者对是否经常参加乡镇（村里）组织的文化活动的回答情况

根据统计看出，大多数农牧民基本是偶尔参加。当我们问麻巴村一位农民，为什么不经常参加的理由时，他说：“村里为农牧民提供免费的设施、文化项目太少，农牧民文化生活选择空间较少。麻巴村五个生产队，中心广场建在三队，活动只吸引一个队的农牧民去参加，其他四个队的农牧民因为路途较远，几乎都不去。”可见，农牧区群众休闲娱乐、开展文艺活动无场地的问题比较突出，很难满足这些地区农牧民群众对娱乐和健身的需求，农牧民群众的精神文化生活略显单调。

（2）农牧区文化活动单一，文化生活贫乏。如前所述，农牧区社会公共文化消费投资较少，各类文化设施稀缺，不能充分满足农牧民的精神文化需要。平时农牧民的文化生活非常单调，只是逢年过节搞点小活动。在问卷中，认为农牧民农闲时业余活动主要是串门的，贵德县为26.8%，玉树市为21.5%；认为转佛塔的，贵德县为17.7%，玉树市为26.3%；认为看电视的，贵德县为28.2%，玉树市为35.6%；认为打牌、打麻将的贵德县为16.1%，玉树市为11.5%；认为读书、看报的，贵德县为8.1%，玉树市为1.9%；认为看电影的贵德县为3.1%，玉树市为3.2%（见图11）。

图11　农牧民农闲时的业余活动

调查表明，从农牧区文化消费结构看，城乡之间的差距很大。农牧区对书报杂志的消费较少，农牧民业余时间大部分用在看电视、聊天和串门等娱乐消遣活动上，而真正属于提高农牧民素质的一些活动则很少，文化生活极其单调。农牧区的有线电视普及率较低，电视频道有限，又多放映一些电视连续剧和文娱节目，所以农牧民对外界信息了解不够。串门可以说是农牧区居民最常见、最传统和成本最低的休闲娱乐方式了，尤其对妇女来说，串门是她们业余生活的主要消遣方式。由于农牧区居民劳动时间较长，劳动收入较少，无暇顾及或无力顾及文化生活，在他们力所能及的范围内，除了看电视、聊天以外，有些老人也转转佛塔，难以承受其他的文化消费。农牧区居民的文化消费水平低，文化生活单调是一种普遍现象，即使有文化活动也仅仅是娱乐消遣活动。

（3）基层领导对农村文化工作认识不到位。农牧区的部分乡（镇）文化工作“说起来重要，做起来次要，忙起来不要”的现象仍然存在，没有将农村公共文化服务体系建设提到抓文化就是抓生产力、抓竞争力、抓凝聚力的高度加以认识。主要是部分领导存在重视经济建设而忽视文化建设的思想，认为文化建设是虚的，不会带来看得见、摸得着的经济效益。同时，农牧区受经济发展水平的制约，基层政府财力薄弱，无资金投入文化建设。在我们调查的问卷中，认为农牧民当前公共文化建设最大的困难是缺乏组织领导的，贵德县为36.5%，玉树市为31.8%；认为缺乏资金的，贵德县为46.2%，玉树市为53.6%；认为缺乏乡土文化人才的，贵德县为9.5%，玉树市为5.4%；认为乡土特色文化流失严重的，贵德县为7.8%，玉树市为9.2%（见图12）。(www.xing528.com)

图12　农牧民认为当前公共文化建设最大的困难

从以上数据可以看出，贵德县农牧民当前公共文化建设最大的困难是缺乏资金和缺乏组织领导。即使在麻巴村和常牧镇有农（牧）家书屋、文化站，但因缺乏必需的活动经费、培训经费和购书经费，导致其功能不能有效发挥。同时，乡（镇）领导缺乏考核评价机制，基层文化建设目标责任难以落实到位，对文化建设没有一个强有力的制约措施。所以，乡镇领导只重视乡村经济建设，忽视了农牧区公共文化服务建设。

5.青海省农牧民就业技能低下，农牧民无序转移就业多

“三农”问题的核心是农牧民的增收问题，而增收问题的关键是农牧民的就业问题，农牧民的充分就业是农牧民收入增加的有力保证。城乡分割的二元户籍制度和歧视性的就业制度，造成了城乡就业机会不均等，阻碍了农牧区剩余劳动力转移的步伐。

（1）农牧民文化和技能素质偏低。贵德县是以农业为主，玉树市以牧业为主，二者都是农牧结合的地区，第一产业仍然是农牧区劳动力主体的传统就业格局。农牧民的青年人中除了一部分考学就业以外，大部分中老年的农牧民受教育的资源和质量远远低于城镇的受教育人口，如前面调研问卷中初中文化程度的占14.2%，小学及以下文化程度的占81.4%。文化水平低、劳动技能差的中年以上劳动力和家庭妇女居多，文化水平的低下，导致农牧民的综合素质和就业技能的低下，造成就业渠道及领域狭窄、竞争力不强。在问卷中，关于“农牧民现在在家主要从事什么劳动”的问题回答中，选择种地的，贵德县为39.2%，玉树市为25.8%；选择养殖的，贵德县为19.8%，玉树市为48.2%；选择副业的，贵德县为29.2%，玉树市为16.3%；选择小生意的，贵德县为11.8%，玉树市为9.7%（见图13）。

图13　农牧民现在在家务农主要从事什么劳动

可见，贵德县农牧民主要的劳作方式是种地和养殖，经济收入来源主要来自第一产业。麻巴村的男女劳动力靠打工挣钱的350余人，发展养殖业的30余户，剩余的2/3的农民都在家种地务农，一般主要种植冬小麦、油菜籽和燕麦草料。一部分农民也种植梨树和苹果树，少数农村妇女靠绣唐卡、十字绣来贴补家用。常牧镇的牧民主要是牛羊的养殖，适量的种植冬麦和青稞。农业生产力水平低、农产品质量上不了档次，经济附加值不高，农牧民增收、农业增效困难。玉树市牧区的牧民主要是养殖牛、羊，适量的种植青稞，处在半农半牧的农村，灾后重建以来虽然村社撂荒地增加，由于国家强农惠民政策的扶持，村民复垦种粮的积极性大幅提升。玉树市的部分村民或种青稞或种洋芋，耕地面积较地震以后扩大了，其中绝大部分土地是地震后荒废的土地。

（2）农牧民无序转移就业多，有组织的转移就业少。目前，贵德县和玉树市的劳动力市场还不完善，中介组织也不够健全，加上组织引导工作不到位，劳动力转移就业尤其是农村劳动力转移就业，缺乏足够的就业指导、就业服务和便捷可靠的信息渠道，大多数是无序的、盲目的。在问卷中关于“农牧民如果想到外地企业务工，最想得到政府什么帮助”的问题中，选择知识技能培训的，贵德县为39.2%，玉树市为45.1%；选择介绍务工信息的，贵德县为16.5%，玉树市为20.4%；选择政府部门统一组织的，贵德县为32.4%，玉树市为31.9%；选择其他方式的，贵德县为11.9%，玉树市为2.6%（见图14）。

从统计数据可见，贵德县农牧民劳动力转移就业，通过政府部门、单位及中介机构组织输出的比重小，经过亲朋好友介绍或自主转移的外出务工人员占有很大比例。特别是在县外转移就业的农牧区富余劳动力，大多是自发的分散转移，由组织转移的人所占比例不高。所以，贵德县的农牧民大多是在农闲时间到县城附近建筑工地打打零工，收入也不稳定。为了减少自发流动带来的风险，农牧民到县外就业主要想得到政府给予技能培训和统一组织外出务工，给他们提供就业服务和就业援助。

图14　农牧民到外地企业务工最想得到政府什么帮助

6.农牧区住房保障有待加强

农牧区住房建设是改善农牧民居住条件，提高生活水平，推进小康社会全面建成的一项重要举措。“十二五”时期，我省围绕城乡一体化建设，深入实施了农牧区困难群众危房改造、农村奖励性住房、游牧民定居工程等农牧区保障性住房的建设，使农牧区人居环境显著改善，但和城镇居民的住房条件相比仍然有很大差距。

（1）农牧民居住环境欠佳，配套基础设施缺失。长期以来，农牧区公共基础设施建设落后，住房配套设施不完善，卫生标准差，室外环境脏乱差的情况非常普遍。特别是由于建造存在随意性，缺乏总体全面的设计，使得采光、通风、排水、排污等均留有隐患。贵德县和玉树市的自然村未进行改厕，饮用水没有经过净化处理，垃圾完全没有得到集中处理，绝大多数农牧区常住户使用柴草作为主要炊用能源，所有的住户使用的是旱厕或简易厕所。所以，饮用水条件落后、使用非清洁能源、粪便等废物垃圾得不到及时处理，农牧民将生活垃圾装在塑料袋之后随意焚烧，严重影响了农牧民的居住环境，对大气、土壤和水造成污染，危害农牧民的健康。

（2）农牧民的危房改造工程有待进一步加强。农牧区危房改造补助政策并不是针对所有农牧民而言的一种优惠政策，根据每个地区的实际情况不同，它有其地域限定性，主要是针对那些农牧区五保户、低保户、困难户等家庭提供的一种住房补助。农牧区的危房改造注入资金主要依靠农牧民自己筹备，中央或是地方政府、集体给予相应的补助。在调研中我们发现，贵德县和玉树市农牧区的困难群众住房存在较大问题。农牧区困难群体的住房大多数是20世纪六七十年代的土坯房，有的房子用椽子顶着，有的房子到处都有裂缝，或是因灾造成房屋倒塌或损坏无力恢复等。农牧区危房户家庭大多从事种植和养殖业以维持日常生活，受经济条件所限，没有足够的资金翻建和维修房屋。政府的补助资金不能满足农牧民建房的需求，而且覆盖的人数较少。在调研中我们注意到，贵德县麻巴村近几年农村危房改造68户，不能充分满足困难农户的需求或全覆盖。有些乡村干部和群众对危房改造对象在认识上有偏差，将困难群众危房改造当成是一般的危房改造，对特困对象的危房改造没有引起高度重视，导致他们的房屋没有列入危房改造范围及时改造，引起部分农牧民的不满。

（二）基本公共服务发展不平衡

由于历史和自然条件的原因，青海省的基本公共服务长期存在着地区差异和城乡差异。

1.基础教育地区差异明显

从全省范围来看，城乡之间及不同地区之间的设施条件、资源分配以及教育权利等方面存在明显差距。农村低于城市，牧区低于农村。不仅各州县、各民族之间发展不平衡，就是同一个地区、同一个民族内部的基础教育也存在着很大的差别。在青海省72万平方公里的土地上，有96%以上的地区是藏区，政府加大教育投入力度，在藏区大力发展中小学寄宿制教育，对九年义务教育阶段的学生实行“三包”免费政策等。但由于人口居住非常分散，而且少数民族尤其是藏族，大都居住在偏远山区和高寒牧区，远离城镇，这种状况使得教育设施分布也非常分散，教育设置点少，办学难度大大高于全国其他地区。地区差异明显，尤其是青南地区的教育发展水平落后于其他地区（见表15）。由表15可见，西宁市的九年义务教育完成率远远高于其他地区，而青南三州（果洛州、玉树州和黄南州）的九年义务教育完成率远远低于其他地区。

同时，青海省的教师资源在地区分布不尽合理（见表16）。由表16可见，青海省的教师资源主要集中在经济发展水平较高的西宁和海东市，其他民族地区资源相对较稀缺，其中尤以青南三州的稀缺最为明显。

表15　2014年青海省基础教育基本情况　（单位：%）

资料来源：根据2015年《青海省统计年鉴》公布数据整理而得。

表16　2014年青海省中小学教师资源分布情况

资料来源：根据2015年《青海省统计年鉴》公布数据整理而得。

2.医疗卫生资源地区分布不均衡

由于人口、经济发展水平等客观原因，青海省的卫生资源存量小且配置不均衡。全省80%的卫生资源集中分布在省城西宁，而占全省总人口50.22%的农牧民只享受了20%的卫生资源。广大农牧区的县乡卫生院缺乏基本的医疗条件，农牧区基层医疗卫生机构标准化、规范化程度低，乡村医生待遇低，社区卫生服务功能有待进一步完善（见表17）。

表17　2014年青海省不同地区村卫生室机构数　（单位：个）

资料来源：根据2015年《青海省统计年鉴》公布数据整理而得。

3.社会保障水平城乡差距较大

青海省的社会保障制度的供给是“以城市为重心”，首先得到社会保障的是城市居民，城镇社会保障制度如养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险等各种基本的社会保障制度已经相对完善，城镇居民的最低生活保障制度以及各种社会救助制度也日臻完善，对于城镇居民来说他们可以享受到较好的社会保障制度。目前，农牧区虽然养老保险、医疗保险制度建设相对较好，但是在农牧区很多社会保障缺乏，例如生育保险等这些社会保障对农牧民来说缺失起，有些人甚至没有听说过。即使现在有的养老保险、农村合作医疗以及特困补助等社会救助项目，但给予的保障水平也是比较低，不能彻底解决农牧民的基本问题。这种“以城市为重心”的供给模式使得我省城市和农牧区居民在社会保障方面产生了巨大的差距。

（三）基本公共服务财力支撑能力不足

地方财政收入水平是反映政府提供公共服务能力的重要指标。受到自然地理条件的影响，青海省的经济发展水平较低，整体财力不足，人均财力较低，因此，导致青海省各级政府提供基本公共服务的能力不足。

1.地方财力弱，公共服务财力支撑不足

虽说青海省的公共财政预算收入在逐年增加，但同全国其他省份相比还是处于低下水平。2014年青海省地方公共财政收入为252.00亿元，在全国31个省（市、自治区、直辖市）中排在第30位（见表18）。正是由于青海省的地方财政收入较低，因此，财力对公共服务的支撑能力不足。

表18　2014年全国省、自治区、直辖市地方财政收入数据表

续表18

资料来源：根据国家统计局及各省市统计局网站整理而得。

2.地区财力差距大，推进基本公共服务均等化难度大

青海省各州地市经济发展差距大，地方财力的差距也大。2014年，青海省地方财政一般预算收入最多的是西宁市，达到838821亿元，是最低的果洛州23048亿元的7.49倍。通过财政转移支付，果洛、黄南州等地方财政一般预算收入最低州的人均财政支出大幅度提高，但与此同时，青海省财政支出也存在着巨大的差距。财政支出最大的西宁市是财政支出最低的黄南州的4.34倍。地方财政一般预算收入和财政支出差距明显，从一个方面体现出农牧区受经济发展水平的限制，地方财政收入远远低于省会城市和海东地区，因此农牧区推进基本公共服务均等化的难度相对较大（见表19）。

表19　2014年青海省各地州市财力比较

数据来源：根据2015年《青海省统计年鉴》公布数据整理而得。

3.教育支出所占比重较低

从青海省财政支出结构来看，由于青海省经济发展水平低，财政收入有限，财政支出主要依靠国家财政转移支付，因此，相对于发达省份，青海省财政支出中工业、商业、金融等比例较低，而一般公共服务、社会保障等比例较高。但是，青海省教育支出比重却明显偏低。2015年青海省公共财政预算支出完成1506亿元，为预算的97.1%，比上年增加158.1亿元，增长11.7%。其中，一般公共服务118.5亿元，增长17.8%；公共安全59亿元，增长6.1%；教育164.3亿元，增长5.1%；科学技术11.2亿元，增长8.2%；文化体育与传媒33.6亿元，下降1.6%；社会保障和就业189.3亿元，增长27.9%；医疗卫生与计划生育99.4亿元，增长24%；节能环保87.5亿元，增长54.2%；城乡社区130.6亿元，增长37.4%；农林水事务204.7亿元，增长7.7%；交通运输205.5亿元，增长0.4%；住房保障65.6亿元，下降3.2%。^[27]青海省教育支出在青海省财政支出中排在第4位，而从全国来看，地方财政支出中教育支出是排在第3位的。而青海省本身教育发展水平并不高，教育资源不足，设施、教师等短缺，如果再不加大教育支出，那么在教育方面的差距将会进一步拉大。

（四）基本公共服务绩效考核体系不完善

目前青海省的绩效评估体系还是沿用传统的考核办法，注重对地区生产总值、财政收入、固定资产投资、招商引资等的衡量，而轻视人文、环境、社会福利等全面指标的评估，尤其是公共服务考核项目少、分值低。现行的考核体系导致地方政府将主要精力用于经济增长，而不是公共服务。青海省的主体税种是增值税、营业税和所得税，如果没有建设项目，地方一般预算收入的增长就无法实现。现行的财政管理体制决定了上项目、发展工业是财政增收的最有效途径。因此，为了能够通过考核，实现经济增长、财政增收的目标任务，各级政府使出浑身解数招商引资，发展经济，增加税源。相应地，政府的基本公共服务职能反而被弱化了。

（五）政府职责不清、公共服务职能缺位

政府职责不清、公共服务职能缺位是我国各地政府普遍存在的问题，青海省也不例外。长期以来，由于我国实行计划经济体制，政府扮演着“生产者、控制者、监督者”等多重角色，政府多重角色之间存在严重利益冲突，妨碍了公共服务事业的发展和效率的提高。政府偏重GDP的增长，而忽视了社会发展问题，对社会公共事务管理弱，“一条腿长、一条腿短”现象突出。政府对应该负有责任的公共服务方面没有负起或没有很好的负起应有的职责，结果使得经济和社会发展长期积累的问题和深层次矛盾越来越多。尤其是随着青海省人均GDP超过1000美元以后，公共需求全面快速增长，而与此同时，政府公共产品供给却没有及时跟上，基本公共产品供需矛盾和问题全面凸显。

（六）公共服务供给机制不完善

长期以来，政府作为公共服务的主要提供者，几乎垄断了公共服务的提供。由于缺少竞争，使得政府提供的公共服务质量差、效率低。同时，与广大人民群众日益复杂化、多样化的社会公共需求相比，政府所提供的公共服务产品总量不足，尤其是在公共卫生、社会保障、公共基础设施、农村义务教育等基本的公共产品供给和公共服务方面严重短缺。