村民自治：现状、问题与调研需求

就目前村民自治的结构而言，基本由正式组织和非正式组织两种类型构成。正式组织主要指依法成立并履行一定政治功能的组织，它有明确的组织程序、目标和规则。^[2]属于这类组织的有村党支部、村委会、村妇联、村民兵组织、村共青团等。非正式组织主要指法律上没有规定亦无明文禁止，但在实际中得到民众认可和支持拥护的组织。^[3]这类组织如在丹麻镇各村基本都有由村民自发成立的各种民间曲（文）艺爱好者协会、经济合作社，在江河镇虽然这样的民间组织不多，但各村成立的生态畜牧业专业合作社应该属于此类。关于合作社，我们将它作为非正式组织是基于这样的一个考虑：虽然中央1号文件鼓励农村（牧区）社会成立各种合作社，以便有效推动农村（牧区）经济社会更好更快地发展，对社会主义新农村（牧区）建设做出相应的贡献，但截至目前，尚未有相应的法规出台，这在实践中为这类组织的职能发挥自有其不利之处，因为这有可能会导致这类组织在遇到重大利益纠纷时会陷入无法可依的境地。两类组织在村民自治的实践中基本能做到密切配合，妥善解决村上事务，大多数村民对它们的工作是认可和支持的。作为正式组织的“村两委”（在丹麻镇和江河镇基本一致，两委之外的其他正式组织均由两委成员兼任）通常由5至7人组成，其中村党支部书记兼村委会主任这种模式在江河镇较为普遍，而在丹麻镇，书记兼主任比例相对较低，支部委员兼村委会副主任、村会计，女性出任妇女主任（除此之外几乎无女性担任村两委职务），基本成为村两委任职的固定模式。村两委之间的交叉任职在目前看来不失为一个较佳的选择，这可以有效化解因党支部与村委会之间没有明确法律分权所致的诸多弊端。在涉及村民文化娱乐方面，非正式组织的作用显得较为突出，在江河镇，群众的文化娱乐活动具有更为浓厚的传统性，其组织基本遵循着传统的习俗，但村两委的鼎力支持是活动得以顺利展开的重要保证：一方面村两委的支持使得活动具有了合法性（群众称之为“体面”）；另一方面，又能保证活动在实现娱乐群众的同时，有效约束某些负能量的发散。在丹麻镇，诸如花儿擂台赛、千人安昭舞等大型文化娱乐活动中，民间组织对村两委乃至镇政府所起的协助作用已成了使活动得以圆满完成不可或缺的因素。无论正式组织还是非正式组织，其正常运转都离不开村民的充分参与和支持，村民的参与体现的正是村治所追求的“由农民依法办理自己的事情，发展农村基层民主，维护村民的合法权益，促进社会主义新农村建设”的目标所在。^[4]一般来说，村级组织除上述两类之外，还应包括非法组织，亦即法律明文禁止的组织，在农村社会主要指一些宗派组织和非法宗教组织。我们在调研中，就这个问题征求受访者的意见，由于各种原因，基本都被回绝了，但从他们欲言又止的神色来推断，有类似组织存在的可能。至于这类组织在村民自治的现实运行中产生着怎样的影响和发挥着何种职能，是一个值得关注的问题。鉴于我们在调查中基本没有涉此问题，因此不好妄下判断。这在一定意义上也可说是我们的调研工作的一个缺憾。如何有效开展对此问题的系统调研，在我们看来，是全方位了解、分析村民自治现状的组成内容之一。

值得重视的是，家庭在村民自治中扮演着越来越重要的角色。在传统中国乡村社会，家庭“一直不仅被看成道德秩序的基础，还被看成是政治秩序的基本单位”。^[5]当前，随着社会转型的加快和深入，家庭结构发生了巨大的变化。在江河镇510余户家庭中核心家庭占了绝大多数，丹麻镇核心家庭的比例接近7成，其余3成多的家庭亦以主干家庭居多，家庭规模的这种小化趋势，适应了农牧区生产生活方式转变的要求，同时，这种趋势也显示出家庭内部结构的变化，突出地表现在：一是家庭权力由长辈独断的专权型向成员平等协商的民主型转变。在江河镇，从受访者的描述和回答来看，将近60%的受访者表示，在家庭事务方面以协商为主，谁有理就采纳谁的意见，不存在固定的谁说了算的问题，并且有时候连孩子说的正确的意见也会采纳。在丹麻镇，这个比例更高，粗略估算不会低于70%。虽然有些受访者表达了不同的说法，但从他们表达时闪烁其词的表情来看，顾面子的意味颇为浓重，估计事实或许跟他们的表述恰好相反。二是妇女在家庭中的地位的显著提高和对家政管理权的平等分享。我们就“家庭内部尤其是夫妻之间发生纠纷如何处理”这个问题同受访者交流时，无论在江河镇还是丹麻镇，超过七成的受访者表示，夫妻之间不应是主从而应是平等的关系，在日常生活中产生纠纷在所难免，因此，要就事论事，按理处理纠纷，原则上不希望外人参与家庭纠纷，包括村委会，当然那些超出家庭范围的除外。值得注意的是，女性在家庭生活中地位的提高在公共层面的村级各类组织中并未得到应有的体现。三是“户主”由长辈制向多元化的转变。在调研中，我们在征得主人同意后，翻看了他们的户口本，许多在户口本上写作“户主”的，并不意味着在家就一言九鼎，家庭内的民主氛围逐渐消解着传统长辈专断制的遗风。在这方面，我们几乎没有意识到民族、地域的差异性。众所周知，家庭是构成社会的最基本单位，家庭规模和结构的变化，显露出社会的发展变迁，因而其对村民自治的健康有序发展所具有的影响理应引起重视。

如果说上述描述属于对村民自治在制度设计和支撑它的社会基础方面静态分析的话，下面我们结合调研了解到的情况，对村民自治的现实运行做一动态描述。

显而易见，村委会的选举是村民自治的核心和关键。就我们的调查来看，江河镇大多数受访者认为，村委会的选举是上面安排的事，跟自己没多大关系，选举就是个形式。至于上面是怎样确定候选人和安排选举程序，他们不太关心，认为只要自己的正当权益（如补助金的发放、定居安居项目的实施等）能得到保证就行。非常有意思的是，几乎所有的受访者都认为，上面确定的候选人是信得过的，因此选举在他们看来就是例行公事。在丹麻镇，我们就“在村委会选举中，了解候选人的确定和选举程序吗，以及怎样看待自己手中的选票，如何投票”等同受访者交流时，近半数的受访者表示，对候选人产生不太清楚，对选举程序亦表示不是很了解，但表示对自己的选票非常看重，认为选票不仅是对自己权利的认可和尊重，而且还跟自己的利益密切相关，因此要慎重对待。至于怎样投票，超过六成的受访者认为，投票时更多注重的是候选人的人品和能力，至于与自己的关系并不当作主要的考量因素。几乎所有的受访者表示在选举中应坚持投票自愿和票力相等原则，并且有超过一半的受访者表示家庭成员可以投票给不同的候选人。对“如何看待候选人以较低的得票率当选”这个问题在江河镇来说基本就是个伪问题，因为在该镇我们所了解到的几个村的选举来说，压根就没有产生过所谓的以勉强多数当选的事情。在丹麻镇，大多数受访者表示没有认真思考过这个问题，他们倾向于认可谁得票最多谁就当选的简单多数（相对多数）规则。当我们以《村委会组织法》相关规定为据，告知他们选举有基本的当选门槛时，大多数受访者说，这个还真不了解。个别受访者坦言，虽然对我们所说的这些法律规定不太清楚，但私下确实想过，那些仅比落选者多一两票而当选的人，履行职责肯定会有些麻烦。就这个问题我们同村两委成员交流时，他们的说法印证了“麻烦说”在实际中的存在。当然，在农村（牧区）基层社会的选举除了村委会选举外，还有诸如乡镇人大代表选举、各类先进评选等。我们就“对村委会选举之外的其他选举的参与持何态度”问题向受访者提问时，江河镇近6成的受访者表示会关心选什么（乡镇人大代表、各类先进如“五好媳妇”“致富能手”等），很看重自己的参与，认为不让参与是看不起人。丹麻镇的情况略有差别，近半数受访者表示，只有对那些有实际意义（物质利益）的感兴趣，对那些“只让面子有光”的事不太在意，参不参与无关紧要。存在共同点的是两镇的受访者表示，参与这些是自己拥有的当然权利，也是了解村庄各种信息的重要渠道。

在村民自治的实践中，怎样形成党支部与村委会之间明确的分工协作机制是一个非常重要的问题，与此同时，如何形成村与乡镇有效对接的工作机制也是值得关注的。从文本来说，作为农村（牧区）基层社会的正式组织，党支部和村委会具有不同的性质和工作机制，党支部作为“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用，领导和支持村民委员会行使职权；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利”；^[6]村委会是“村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织……村民委员会向村民会议、村民代表会议负责并报告工作”。^[7]这就是说，党支部具有对村委会的领导权，村委会要在党支部的领导和支持下开展村民自治活动，实现村民自治。换言之，村委会应执行双重负责制，一方面要向村民负责，另一方面也要向党支部负责。在调研中，我们就“你认为党支部和村委会之间是什么关系”向受访者提问时，在江河镇，多数受访者表示，自己搞不清这两者之间具体的区别在哪，甚至有人认为两者之间的区别没有实际意义，反正都是领导乡亲们的，都跟乡亲们的切身利益有关系。在丹麻镇，多数受访者表示，两者是有区别的，他们比较一致的看法是，如果没区别，就没必要搞成两块。至于两者的具体区别，他们认为，党支部领导着村委会，因为在村里大小事情基本上是书记说了算。有时上面来人，一般也是先找书记，只有在书记不在村时，才会找村长（村委会主任）。有个别受访者提到，本村书记和村委会主任之间关系紧张，面和心不和。当我们问“你认为是什么原因导致这种情况”时，受访者一再叮嘱我们要保密，说除了两人性格方面的因素之外，跟一些上面下达的项目分配有关系，都想着为自己的人捞好处，不在乎群众的意见。“对这种现象群众就没有办法了吗？”受访者说，能有什么办法，谁当书记你说了不算，还得看上面的。甚至还有的人说：村长是个样子货，听书记的能弄点汤喝，反之，就得靠边。虽然在所有受访者中，持此观点的并不占多数，但这种现象的存在确实值得注意。就这类现象我们在江河镇调研时，几乎没有受访者提及，当然这跟我们在江河镇所做的个别访谈较少有关系，但不排除不同的两委运作机制在其中所起的作用是差异形成的一个重要原因。“参加过村里开的村民会议或其他会议吗？”在江河镇，过半数受访者说参加过，并且表示会上除了向村民们讲解党和国家的政策精神外，还会通报一些上面安排下来的项目情况以及村里的一些事情在会上都会得到反映和解决。至于会议是由谁来组织的，几乎所有的受访者都表示不清楚是党支部还是村委会，反而嫌我们的问题是多此一举。在丹麻镇，受访者们对这个问题的回答就显得复杂得多了。所有受访者表示，每年村里都会召开村民大会，自己是否参加就得看情况了。对村民大会的内容，有受访者表示只是搞形式玩虚的，同村民有实质性利益关系的，他们（村干部）不会当着大家说的；部分受访者说听说过开会，由于忙于其他事情没去参加，对大会的内容也就说不上什么；还有部分受访者表示，参加过村民大会，还提过意见，但干部们没回应；另有部分受访者表示开会是必要的，但会议的形式和内容都应改进，要反映群众的心声。几乎跟江河镇相同的是，受访者们对村民大会是由村党支部还是村委会召集这个问题认为没必要认真区分，认为只要能办有利于群众的实事就行。(www.xing528.com)

近几年，党和政府为了推动新农村建设的顺利推进，对农牧区基层社会启动了一系列政策优惠和项目支持。这些政策和项目的执行和实施在很大程度上要依靠乡镇政府（广义上而言，即包括党委和政府）。理论上，乡镇与村之间是一种指导被与指导关系，并非严格意义上的上下隶属式的行政关系。在调研中，我们在江河镇发现，多数受访者分不清村党支部与村委会的关系。之所以这样，更多的原因就在于，乡镇在同村庄进行工作衔接时，通过与党支部之间的上下级关系更容易使各项工作的贯彻落实变得高效些。这种工作方式，在事实上弱化了村委会在实现村民自治实践中的功能。在丹麻镇，情况并无本质的区别，只是由于“双肩挑”模式相对所占比例较低，在形式上，乡镇面向村庄的工作有一定的分工。但在具体运作中，为了迎合乡镇，基本是一种准行政化行为机制。在与丹麻镇某村村干部座谈时，干部们反映，近年来，党和政府对农村的政策是越来越好了，扶助力度是越来越大了，支持项目是越来越多了。他们几乎每个月都在开会研究怎么落实镇上下达的诸如危房改造、村容整治、农技推广、农业布局调整以及村各项常规工作。当我们提出，扶农惠农项目是否在全镇各村之间实现了均等化实施时，有干部说，这个目前还未做到，相对而言，镇政府周边村与交通条件便利村要好些，其他村一般，当然村上出了大干部的例外。问是什么原因造成的，回答是这是镇上的事情，他们无从所知。有个村干部说，如果同镇上领导关系搞好了，也会多拿到一两个指标。我们就这个情况私下与带我们下村调研的镇干部交流时，他以开玩笑的口吻说，很多项目都是“反正都要给，给谁不是给”。在一定意义上，村委会“内卷化”为乡镇政府的准行政下属，与村庄在新农村建设中对乡镇在国家帮扶和资源调配方面的依靠是分不开的。在关于村干部报酬问题的调查中，我们了解到，目前的村庄财务制度也是导致自治偏轨的原因之一。这个问题在江河镇和丹麻镇几乎没有区别，要说区别，那就是在文本意义上，江河镇各村村干部的报酬要高些（主要体现在维稳奖金上）。目前，在我省农村牧区基本都实行村财乡（镇）管制度，村干部报酬亦由镇财政发放，报酬主要由基本报酬加各种奖金构成，总额标准原则上以当地人均收入的1.7倍为准。当然，村干部的实际收入不止限于报酬，因为理论上村干部是非脱产的，因而其收入理应包括他的生产性收入。但在调研中大多村干部表示，从收入上说确实不想干，报酬低不说，现在人太复杂，事情多，这个村干部干得太劳累了，还有时候是两边（乡镇与村民）都不讨好，尽落埋怨。之所以还干，是因为年龄有点大，出去打工，身体即便还行，但毕竟当了这么长时间干部，面子拉不下来了。这样说的时候，他们的表情比所说的内容还丰富。这里面所反映的问题，确实值得我们思考，要想在真正意义上推动村民自治的健康有序发展和完善，除了制度的健全，人的培养同样重要甚至是更重要。近年来各地选派大学生到基层做村官，无疑是一个很有意义的创举。我们就大学生村官，向受访者征求他们的看法时，在江河镇，由于特殊的环境原因，县上分派下来的大学生村官都留在镇上了，因此不要说那些村民受访者，就连村干部受访者们都表示，真要有大学生驻村那太好了。令人印象深刻的是，一位身患慢性疾病的受访者说，要是身边有个识字的大学生，就不会买错药就不会花冤枉钱了。在我们调研过丹麻镇的几个村中，有3个村各有1名大学生村官，遗憾的是，几次去村上，都因故未能与他们见上一面。村干部（该村村官来自内地）受访者们表示，大学生来村以后，确实对村有好处，与他们深入交谈后，才知道他说的所谓的好，原来仅止于一些具体工作的操作层面（如打字、上网查信息、向镇上交学习心得等等）。在涉及实质性的村上事情时，村干部们通常的做法是让其回避的，理由简单到只有一句话“年轻人不懂”。村民受访者们则表示怀疑大学生村官为村上服务的真实性，认为那不过是就业的一种暂时的过渡形式，不会真心为村民做事的。这样看来，村干部们对大学生村官的这种“使用”，是有相当的群众基础的。虽然这跟启动大学生村官计划的初衷是相左的。对我们来说，重要的问题是农村需要人，这不仅是真正实现村民自治的要求，也是新农村建设的必然要求。

在我们的调研中，引起我们极大兴趣又值得认真思考的一个问题便是村子里各种纠纷的解决。我们认为，能不能使纠纷在村子内部得到有效解决，是衡量村民自治水平的一个重要参考指标。在江河镇，受访者们绘声绘色地向我们描述了曾经发生在村上的各种纠纷，并且为纠纷最后以令各方满意的结果得到化解而感到欣喜。他们的做法是，推举那些年长的有威望的老人成立纠纷协调小组，小组负责人一般由卸任的老村干部担任，镇司法所负责业务指导，镇财政发放工作补助。协调组的老人们告诉我们，现在村里的纠纷越来越少了，像一些如草场纠纷等传统纠纷这几年基本没有了，这一方面同畜牧经济方式的转变有关，另一方面也与年轻人转向其他经济领域（如开矿、商业、外出打工等）有关。现在的纠纷以家庭类、财务类的居多，在协调这些纠纷时，老人们在维护村庄和谐的前提下，对当事各方晓之以理，陈述利害，一般都会得到圆满的解决。有时协调会难免出现对某方不利的情况，但由于老人们的用心是出于公平善良，乡亲们也都能体谅，所以调解基本都能成功。在丹麻镇，我们了解到在镇上建立了司法调处中心，各村成立了相应的调解组织。在原则上，调解组织注重对人民调解员选用和培训工作，镇上提出从提高人民调解员的调解能力入手，完善人民调解员队伍的知识结构、年龄结构、职业结构，将有知识、有经验、有热情的同志充实到调解员的队伍中来，鼓励相关法律职业者参与到调解工作中，提高人民调解的水平和实效。加大对人民调解员的培训，提高他们的业务素质，强化和完善培训制度，真正使培训学习和人民调解的实践操作结合起来，使人民调解员真正能够发挥“第一道防线”的作用。建立健全村级调委会的规章制度，进一步完善和强化调委会的档案登记和回访工作，真正使调委会充分发挥其职能作用。在实际中，调委会的作用发挥与其预期差距不小。有受访者向我们表示，有个调委会当然总比没有好，但不能过高估计对它在纠纷调解方面的作用，因为现在发生在村庄的纠纷不比前几年，许多纠纷涉及重大的经济利益，关系错综复杂，不要说村里调解，镇上、县上有时也未必能解决。在同镇上一位干部聊天时，他从自己工作的实践角度说，防范和化解社会矛盾纠纷，做到将矛盾化解在基层，确保小纠纷不出村，大纠纷不出镇，避免民转刑案件或群体性事件发生，单纯依靠调委会是不够的。现在的利益结构不像以前，各种利益关系盘根错节，有些甚至涉及政府部门。因此，真要协调有效，不仅要加大完善调解工作长效机制的力度，规范调解工作程序；更要对广大群众加强普法宣传教育，增强群众的法治观念。这两方面结合好了，协调工作才能实现双赢。

经济基础决定上层建筑。发展村级集体经济对完善村民自治无疑具有重大的影响。就此问题，我们在调研中发现，无论在作为农业区的丹麻镇还是作为牧业区的江河镇，村级集体经济都较为薄弱，两镇都无真正意义上产权完全归属于村的村办企业。这种状况值得关注，从根本上说，应该想法突破。由于集体经济基础薄弱，村民自治组织难以为村民提供良好的社会服务，村委会办理公共事务和公益事业只能依靠村民出资出力，因此造成了村民参与自治的积极性不高，村民自治运作效果不理想。鉴于此，大力发展农村集体经济，增强农村基层的物质基础，为村民自治的实现提供切实的物质保证就事关紧要了。