青海城乡基层党建打破界限，推行跨地域联合党组织

经过不懈探索和实践，同德县和同仁县基层党组织建设取得了长足的发展，积累了不少成功的经验，强基固本工程取得显著成效。但是，在调查中我们也感到有一些问题仍困扰着基层党组织的建设，需要深入的探讨和思考。在此，仅就几个带有普遍性的问题，谈谈我们的看法。

（一）优化、创新农牧区基层党组织设置和运行机制

党的十七大报告中提出：“党的组织形式与工作方式，是根据党所处的内外环境和党的政治任务来决定的，必须具有一定限度的灵活性。”进入新世纪以来，随着青海农牧区城乡一体化建设步伐的加快，随着农村经济结构战略性调整的不断深化，新经济成分大量涌现，党员流动日趋频繁。从发展趋势来看，以往按地域、单位为主设置基层党组织的传统模式已难以适应新的发展要求。因此，以科学发展观为指导，坚持把统筹城乡发展作为一切工作主线，按照“有利于经济发展、有利于优化资源配置、有利于党组织政治优势发挥”的原则，结合青海农牧区实际，创新组织设置和运行机制，势在必行。

具体思路是：（1）理顺农民工党建工作领导体制。从调查来看，同仁县隆务镇等，近年来虽然对外出务工的农民党员建立了一些信息卡，但从整体来看，现阶段对外出务工的农牧民党员的教育及管理基本上是一个盲区。有必要按照《党章》和《关于加强和改进流动党员管理工作的意见》精神，建立由党委政府统一领导，由输出地和输入地党组织共同负责，相关部门密切配合，农村、企业、社区（输入地）共同参与的领导体制。具体任务是，输出地在农民工外出一定时间内，将农民工的相关信息告知输入地（或用工企业）党组织，输入地（或用工企业）要建立人员信息库，定期反馈党员的工作、生活、就业、去向等情况。（2）尝试建立城乡联合党组织。从现阶段基层党组织建设状况看，青海城乡之间在基层党组织的设置、自身建设、作用发挥上，界限分明。一方面，地处城区的基层党组织享有多种公共资源和社会资源，尤其是拥有丰富的党建资源。党员干部文化水平普遍较高，思维活跃、视野开阔，党组织领导发展的能力比较强，经济实力也雄厚。另一方面，不少农村牧区基层党组织，由于长期处在相对单一封闭的环境中，各种公共资源和社会资源供给不足，特别是党建资源匮乏，党员干部文化水平偏低，思想观念相对保守落后，领导发展的能力较弱，有的甚至处于软弱、瘫痪状态。这种城乡基层党建二元结构局面的长期存在，既不利于新农村建设的推进，也不符合城乡一体化发展的要求。因此，按照“组织联建、经济联合、社会联谊、以城带乡、共同发展”的工作思路，综合考虑城区联建双方产业上的相近性、优势上的互补性、资源上的共享性和功能上的带动性等因素，采取组织“定对”、自由“结对”等办法，可尝试推行村居联建、村企联建、部门（单位）村庄联建，跨地域、跨行业、跨组织建立联合党组织。在具体操作上，一般以1个城区党支部与2～4个落后薄弱村党支部组成联合党总支为宜，城区党支部书记任联合党总支书记，被联合村支部书记任副书记，原支部班子其他成员任委员。联合党组织实行属地管理，受所联合村的上级党（工）委直接领导。联建各方在党的组织上是一个整体，但在经济发展、社会建设上有分有合。联合党组织的主要职责是指导、协调、联合各方开展党建工作；指导所联合涣散村建立健全村民自治、群团、合作经济、民间协会等组织，并开展工作；帮助所联合村搞好新农村规划、建设；统筹联合各方实现优势互补，加快经济发展。城乡党组织的联建，有利于城市优势资源与农村生产要素的有机结合，形成城乡党的基层组织互帮互助的长效机制，为加快城乡统筹发展注入生机和活力。（3）尝试建立社区联合党组织。根据调查，随着发展方式的“转型”，近年来，农村基层党组织建设暴露出诸多问题：村里许多年轻人进城务工，村党支部缺乏必要的人力资源和新生力量，部分村党组织处于瘫痪和半瘫痪状态，要么是选不出人来，要么是没人愿出来为大家干事，党组织形不成战斗力。一方面是农民对于社会发展特别是公共服务的渴求，另一方面是供给渠道的狭窄与乏力。因此，需要重新构建能使基层党组织发挥作用的平台，以破解农村公共服务难、支部作用发挥难的问题。具体操作上可考虑，以3公里为半径、4～5个村为单位，组成农村社区。在社区里组建社区党总支（党委），主要由社区服务中心党支部和所辐射的村党支部及区域内其他党组织联合组成。党总支书记由乡镇（街道、开发区）党政领导班子成员担任，副书记、委员设若干职，由社区服务中心主任或中心村党支部书记及其他党组织主要负责人担任。社区联合党总支不是介入乡镇（街道）党（工）委和村党组织之间的一个新的管理层次，而是在乡镇（街道）党（工）委直接领导下，主要负责指导协调社区内各党组织开展党建工作，同时利用组织优势，吸引聚集社会公共服务资源向社区服务中心聚集，主要为村民提供医疗卫生、社区警务、土地流转办理、劳动保障、文化体育、计划生育等“一揽子”服务。这种农村“区域化”党建工作模式，有利于最大限度地整合区域内各种资源和力量，有效促进城乡基本公共服务均等化，推动农村经济、政治、文化、组织、居住形态等协调发展，巩固党在农村的执政基础。（4）尝试建立产业联合党组织。农业产业化是发展现代农业的重要内容和基本途径，是实现城乡一体化发展的重要经济纽带。农业产业化的不断升级给基层党组织建设带来一些新问题，如随着大批党员在产业间频繁流动，单凭村级组织已难以对党员实施有效管理，因此，建立产业党组织，并以产业链为纽带建立产业联合党组织，就成为实践发展的必然要求。同仁县近年来积极探索“支部+协会”、“支部+合作社”的党建工作模式，以解决协会、合作社党建工作“断线”和“悬空”的问题，并取得积极成效。随着改革的深入，各级党组织可积极探索，逐步打破城乡行政区划界限，以产业关系为纽带，在龙头企业、生产基地、行业协会、经济合作组织、专业市场等关键环节和产业链上设置党组织，实现产业党组织建设与产业发展的有机融合，产业链延伸到哪里，党组织就扩展到哪里，党的工作就开展到哪里，党的影响就辐射到哪里。这种组织设置形式有利于基层党组织围绕产业化经营开展活动、发挥作用。

（二）正确认识和处理民族地区党员信教问题

共产党员不能信仰宗教，这是中国共产党的一贯原则。然而，近年来，随着社会上信仰宗教的人不断增多和对宗教认识的日益多样，一个值得注意的现象是，共产党员参与宗教活动、与宗教界人士建立密切私人关系的现象逐渐增多，有的党员实际上成为宗教信徒。一些干部因此在大是大非面前，立场不坚定。从我们这次调查的地区来看，这种现象尤为突出。有很多干部、党员对共产党员为什么不能信仰宗教，思想上没有正确认识，行动中不能自觉坚持，不利于基层党组织的建设和党组织战斗力的发挥。

共产党员之所以不能信仰宗教，这是由党的马克思主义辩证唯物主义世界观决定的，是由党的性质和组织原则决定的。具体来讲：第一，如果允许党员信教，那么就是允许党内唯心主义与唯物主义两种世界观并存，有神论与无神论并存，这势必造成马克思主义指导地位的动摇和丧失，在思想上、理论上造成党的分裂。第二，如果允许党员信教，就等于允许一些党员既接受党组织的领导，又可以皈依于不同宗教人士的门下，接受各类宗教组织领导，五大宗教及其他宗教在党内各成体系，这势必在组织上造成党的分裂。第三，如果党员信教，则势必成为某一种宗教势力的代言人，一些地方将出现宗教徒管党的宗教工作的现象，利用政府资源助长宗教热，也不可能平等地对待其他宗教，党的宗教工作将从根本上动摇。总之，如果允许党员信教，将使我们党从思想上、组织上自我解除武装，从一个马克思主义政党蜕变为一个非马克思主义政党，也就根本谈不上继续领导中国特色社会主义伟大事业。

共产党员不能信仰宗教，不能参加宗教活动。但是“为了不脱离群众，尊重和随顺本民族的风俗习惯”，可以“参加一些传统的婚丧仪式和群众性节日活动”，对此“不应视为信仰宗教或参加宗教活动”（中央组织部1991年4号文件《关于妥善解决共产党员信仰宗教问题的通知》）。那么，哪些活动是宗教活动，哪些活动是非宗教活动呢？我们认为，就伊斯兰教和藏传佛教而言，在清真寺里举行的每天五次的礼拜，即“邦达”（晨礼）、“撇什尼”（晡礼）、“底各热”（响礼）、“沙目”（昏礼）、“虎夫旦”（宵礼）；在佛教寺院举办的各种法事活动；在宗教场所进行的拜佛、诵经、烧香等活动；在清真寺里举行的每周一次的“主麻”（聚礼）；按照伊斯兰教教义规定缴纳的各种“课税”；按照伊斯兰教教义规定赴麦加朝觐等，都属宗教活动。而回族男女头上戴白帽，部分妇女戴盖头；吃清真食品，禁食自死动物、血、非反刍类动物等及禁止饮酒；婚姻活动中请喇嘛念经，请阿訇念“尼卡哈”（证婚词）；丧葬活动中举行佛事、“者那则”（殡礼仪式）；过开斋节（伊历10月1日）、古尔邦节（伊历12月10日）、圣纪节（伊历3月12日），封斋等；回族见面互致“色俩目”；为纪念亡人或其他需要在寺、庙或群众自己家里进行的各种祈祷活动；信教人员在家里悬挂有关宗教故事的图画，阿拉伯风格的书画、阿文字画，等等，有的虽然与宗教有很大的联系，但基本属风俗习惯。

在实践中，对参加宗教活动和随顺民族风俗习惯活动的共产党员，要严格区别，妥善处理。基本原则是：（1）对于少数民族党员参加民族风俗习惯的行为，不应视为信仰宗教或参加宗教活动，而应按照“在思想上同宗教信仰划清界限，在生活中适当尊重和随顺民族习惯”的精神，予以充分尊重。（2）对于迫于社会、家庭的压力，偶尔参加寺院礼拜、佛事活动、家庭交纳课税、参加一年一度的封斋等，应视为一般性宗教活动，对此要从有利于贯彻落实党的各项方针政策、有利于加强民族团结、有利于联系群众的观点出发，慎重对待。并要进行耐心细致的思想教育，帮助他们在思想和行动上摆脱宗教的束缚。（3）对坚持每天礼拜、参加和组织宗教活动、支持收缴各种课税、加重群众经济负担等，应视为热衷于参与宗教活动，在教育活动中，应进行批评教育，经批评教育有转变决心和实际表现，本人要求留在党内的，可作限期改正处理；经过批评教育不改的，应劝其退党。（4）已成为宗教职业者，或者自愿参加朝觐、各种佛事活动，应属笃信宗教的行为，经教育不改的，应劝其退党，劝而不退的予以除名。（5）属于下列行为之一者，应开除其党籍。第一，利用宗教反对四项基本原则，反对党的路线、方针、政策的；第二，参与煽动宗教狂热和制造宗教教派矛盾，破坏民族团结和社会稳定的；第三，默许、支持、纵容外来宗教势力的渗透、传播、发展的；第四，参与非法宗教活动或利用宗教参与组织发动群众上访闹事，干预国家行政、司法、教育、婚姻和计划生育等政策的执行的；第五，参加邪教组织或沉迷于封建迷信活动的。

党员特别是少数民族聚居区的党员是党和政府联系少数民族群众的桥梁和贯彻党的路线方针政策的保证，是组织少数民族群众从事建设事业的骨干，是带领少数民族群众发展经济、脱贫致富的带头人，他们的特点和特殊作用是其他干部无法替代的，而这些作用的发挥与随顺民族风俗习惯，参与部分宗教活动是分不开的。因此，少数民族聚居地区党员，特别是少数民族党员，只要能在思想上同宗教信仰划清界限，能充分发挥先锋模范作用，在此前提下，就应该尊重少数民族党员参加民族风俗习惯性质和一些带有宗教色彩的传统婚丧仪式、群众性节日活动，有关方面应科学判断，妥善处理。

（三）发展壮大农村集体经济

农村集体经济是农村党组织建设的重要物质基础。胡锦涛同志曾指出：“壮大集体经济实力，是增强农村基层党组织服务功能，提高党组织凝聚力和战斗力，促进农村经济全面发展和实现共同富裕的重要物质基础，也是农民群众的迫切要求。”从我国东部发达地区的经验看，凡是先进的党组织，很重要的一条就是在全面发展农村经济的同时，从实际出发带领群众发展壮大集体经济，依靠集体经济帮助群众办实事，从而得到广大群众的拥护；相反，一些集体经济薄弱的村党组织不但无力为群众办实事，而且还向群众摊派集资，必然影响党组织的凝聚力。(www.xing528.com)

从调查来看，青海省农牧区农村集体经济十分薄弱，有些地方甚至无集体经济可言。自2000年以来，尽管在国家富民惠农项目等的支持下，有些地方开始调整产业结构，发展特色经济，兴办了一些集体性质的经济实体，如同仁县保安镇的苗木合作社、旅游合作社，同德县尕把松多镇完科村砖瓦厂、火角村砂石厂等，集体经济有所发展。但从总体上来看，基础十分单薄，规模十分有限，从某种意义上讲，这也是这些地区党组织在群众中凝聚力不足和号召力不强的重要原因。因此，必须创新理念，采取有力措施，发展壮大集体经济。

青海农牧区地处高寒，交通不便，信息闭塞，发展壮大集体经济需要克服的困难很多。必须以科学发展观为指导，统筹兼顾，因地制宜，多方协调。一要立足自身优势，充分利用荒山、荒地、池塘等各种资源，依靠能人、依靠科技、依靠管理，兴办企业。二要加大帮扶引导的力度，对集体经济相对薄弱的村给予政策扶持，促使村级集体经济步入良性循环的轨道。政府要转变角色，发挥辅助引导作用，加强政策扶持，解决村集体经济无启动资金、无周转资金等困难；市、县区涉农部门要优化技术服务，深入开展科技扶贫活动，定期送科技下乡，提供无偿服务，引导农村运用科技发展经济，增加技术含量，增强发展能力；涉农企业要搞好经营性服务，帮助完善村级生产设施，选好发展思路，增强其自身的造血功能。三要建立健全财务管理制度。村里所有的收入要进账，数额较大的开支要集体讨论决定，严把财务开支，定期公布财务账目，保证开支合理。

（四）重视农村党员的主体意识教育和关爱激励机制建设

做好思想教育工作，使党员真正做到在思想上入党，时刻牢记党的宗旨，是保持党的先进性的根本保证。但是，自家庭承包责任制实行以来，随着生产方式和分配方式的变化，农村党员干部的主体意识弱化，荣誉感下降，价值观念日趋务实化、功利化。在调查中据有关部门反映，现在，不少村党支部在组织“三会一课”民主评议等活动时，不仅要用好烟招待到场党员，还得按误工补贴付给他们报酬，每次少则10元，多则二三十元，如果不给报酬或报酬太低，这些活动就很难开展。这种现象一定程度上损害了党员在群众中的形象。另外，由于党内关爱机制不到位，一些党员干部不敢大胆开展工作，生怕得罪人，待以后生病、有困难时无人问候，存在很多后顾之忧。因此，加强基层党组织建设，必须根据农牧区形势的变化，高度重视党员干部主体意识的教育和激励保障制度建设。

党员主体意识教育，要着眼于提高党员的权利意识、责任意识和服务意识。基本思路是：在教育内容上，突出抓好党的基本知识、路线、方针、政策及党纪教育，附之以技术技能培训，职业道德和社会公德教育，突出针对性、可行性；在教育方式上，根据不同类型党员的特点，采取相应的教育方法和活动形式。既要充分利用“三会一课”、党员活动日等教育阵地，也要注重发挥好现代远程教育网络作用，有计划、有针对性地对党员进行教育；在教育时机上，应结合“创先争优”活动，组织广大党员重温入党誓词，开展主题讨论，明确自身的权利和义务，提高践行党员先进性的使命感与责任感。

党员干部关爱激励机制建设要着眼于健全制度，建立机制。基本思路是：（1）党组织要从思想、生产和生活上多层面关心党员。党组织要定期走访慰问党员，定期与党员谈心交心，及时解决党员思想上以及生产生活中遇到的各种问题，力求做到“平时有人访，惑时有人解，难时有人帮，病时有人探，终时有人送”。同时，还应经常开展一些丰富多彩的活动，增强党员队伍的生机与活力。（2）建立党内帮扶机制，关爱困难党员。党组织应建立贫困党员档案，每年对因病、残、灾等原因导致生活困难的党员进行登记造册，采取党组织帮扶、党员领导干部联系户帮扶、党员互助和社会救助等形式，及时解决其生产生活困难，对外出务工党员，则应做好留守老人、儿童的关怀与扶助，解除其后顾之忧。而对那些年龄在60岁以上的困难老党员，定期发放生活补助，重大节日走访慰问，切实让他们感受到组织的温暖，增强荣誉感。（3）建立“农村困难党员关爱资金”账户，省、市、县三级成立“关爱资金”管理办公室，通过党费、财政划拨和社会捐赠等渠道，多方筹集资金，因特殊原因导致长期困难的农村党员实行定补。（4）改进和完善农村基层干部经济生活待遇。一是在保证现任干部工资待遇的前提下，完善报酬支付机制。同仁县从2009年起，开始实行农村干部报酬“以奖代补”试点，村干部报酬由原来的按标准补助改为“基础报酬+个人奖励+集体奖励”的形式，克服了工作“干好干差无所谓，干多干少一个样”的现象，有效增强了村干部的责任感和工作积极性，应是农村基层党建工作的成功尝试。二是对在农村连续担任党支部书记10年以上或累计20年以上、现已正常离任、年满60周岁以上的农村党支部书记，按照每人每年不低于所在县农村人均纯收入的25%进行补贴，统一列入县财政预算，确保正常离任干部老有所养、老有所依。三是建立农村干部养老保险制度，对连续任职8年以上或累计15年以上的农村“两委”干部，采取个人和县财政共同承担的办法办理保险业务。四是开展定期体检和慰问活动。每年组织农村干部体检一次，体检费用由县财政负担。

基层党组织建设是一项系统工程，涉及的问题很多。在调研中我们也感到有很多问题有待进一步探讨，如党组织和村委会的关系问题；村党员干部的监督问题；党员干部的理想信念教育问题；基层党组织建设的科学化问题等。以后，我们将进一步努力，对此做更加深入的调查和研究。

（执笔人：杨虎得，青海民族大学政治学院，教授）

【注释】

[1]在州县调研时，当地职能部门提供的材料。

[2]在州县调研时，当地职能部门提供的材料。