基于三基建设的民族地区政府能力提升之路

“三基”建设是青海经济社会稳定和发展的关键性变量，从青海省“三基”建设的现实难题来分析，课题组认为可从政府的价值理念、能力建设、社会支持等维度来探索“三基”建设的实现路径。

（一）基于基层组织建设的政府能力提升路径

1.树立正确的行政价值观是民族地区政府治理能力现代化之前提

公共性是政府治理能力现代化的根本要求，但民族地区受传统效率优先的行政思维影响颇深，官僚思想根深蒂固，政府行政价值取向一定程度上被扭曲，因此要实现民族地区政府治理能力现代化的前提是树立正确的行政价值观。首先，树立正确的效率观，摒弃以牺牲公众利益以实现效率的传统行政价值观。在追求效率目标的过程中，强化行政行为的有效性和科学性，排除非理性因素的制约，以科学的方式、理性的态度加以管理。形塑现代性思维和理念以提高行政效率，充分挖掘组织和个人的潜力，树立法治观念，重塑政府形象。其次，强化组织协作意识，增强政府处置各种突发性事件的应急反应能力。政府要处理好组织、部门和个人之间的关系，拆除组织间、部门间的“柏林墙”，加强多方协调与合作。在跨领域、跨部门的管理活动中要充分发挥行政人员和组织部门的主观能动性，强化正义感和整体观念，加强沟通协调，以实现高效行政。最后，强化社会服务意识。公共行政的公共性根源于社会要求，它的责任和义务就在于服务于社会。因此要转变权威行政理念，培育行政人员服务观，通过“道德内化”“品行修炼”等精神性力量化解社会矛盾，解决在民族地区治理中的价值冲突和利益冲突；加强自我道德修养，强化职业道德，建设服务型政府，凸显政府公共性，共创“干群一家亲”的局面。

2.提升制度转化能力是基层政府治理能力现代化之关键

第一，提升制度创新能力。完善民族地区的制度，明确职责和任务，各部门紧密配合，不断总结贯彻治理经验和做法，实现社会管理制度的创新。加强监督，发挥人大监督、政府内部监督、群众监督、社会监督和舆论监督的作用，提升基层政府行政决策制度的创新能力。培育民主行政的氛围，普及民主理念，大力发展民主公民社会。加强法治政府建设，树立依法行政观念，提升依法治理能力，努力打造法治制度民族化，促进法治制度的发展。

第二，提高财政资源吸纳与整合能力。地方财政是政府治理能力现代化的物质基础，若缺乏强有力的财政支持，地方政府现代化就会成为无源之水。因此，地方政府要结合本地经济发展实际情况，合理确定征收比例和加大征收力度，预防偷税漏税，保证增加税收收入而不影响地区经济发展的活力，不能因增加税收而造成经济下滑。重点发展能够带来较为丰厚的税源的地方主导产业，重点支持和优先发展第二、第三产业，开发本地资源优势，着力培育特色产业。放手发展非公有制经济以促进地方经济发展，以保证地方税收收入的稳定性和增长后劲，这也将有利于提升地方政府财政吸纳能力。

第三，强化人力资源开发能力。社会现代化实质是人的现代化，因此政府能力提升现代化实际是政府人员能力的现代化，人是政府能力提升现代化的动力，也是其关键。所以，基层政府应充分利用国家民族政策的有利条件强化人力资源开发能力，通过机构改革等有效措施实现人员的精简与转换。领导者要重视和理解下属的期望，充分挖掘个人和组织的创造力。合理整合利用自身优势，增强地方吸引力，实现人才回流，做到“引进来、留得住”。

3.获得全面支持是政府治理能力现代化之重点。

努力争取上级政府的支持。地方政府的发展离不开上级政府组织的支持，上级政府的支持是地方政府能力提升建设的外在驱动力。因此地方政府治理能力现代化的实现应加强整合运用上级政府的政策、财力、物力、科技等方面的支持能力。充分利用好各项优惠政策，积极争取上级政府的注意力资源。继续在发挥经济发展优势上挖掘潜力，发挥区位优势、资源优势，通过招商引资，做大做强民族骨干企业，争取获得上级政府支持。从行使好自治基础权力，强化与上级部门的沟通协作，建立和完善政府层级间的沟通协调机制，确保利益诉求渠道畅通，提升政府效率，努力实现公共利益最大化。

整合政府组织内部凝聚力。基层组织是提升政府治理能力的载体，是地方政府治理能力现代化的重要依托。因此，积极培育具有民族和地方特色的优秀行政组织文化，克服保守主义和文化虚无主义的错误认识。加强组织内部的沟通协调，建立合理的激励机制，增强组织活力，激发成员创新能力。明确责任，合理分工，加强组织间的分工协作。领导者应充分了解下属的期望和需求，牢牢树立“以人为本”的执政理念，成员之间应充分尊重和关心，创造组织成员满意的人文环境，增强成员的归属感和组织的凝聚力，以组织支持最大化加速政府治理能力的现代化。

积极赢取公众支持，增强政府活力。政府治理能力现代化终归是满足公众的日新月异的价值诉求，而要实现这一主旨，公众的支持必不可少。政府应改变陈旧官僚思想，塑造公共服务精神，培育公共行政文化，实现思想深层结构的转型；变“以官为本”为“以民为本”，强化民本思想，建立健全信息表达机制，关注不同民族群体的实际需求，想民之所想，改善干群关系，增强公众心理满足感；提升自身公关能力、沟通协调能力，提升政府信誉度和美誉度，增强公信力；建立和完善社会风险预警机制，提升自身洞察力和危机处理能力，建设平安社会，提升公民安全感以获取公众的最大信任和支持，进而推动政府治理能力的现代化。

4.完备法律体系，强化依法执行

在法治国家中，依法执行既是对基层政府的最基本要求，是基层政府在执行过程中应该具备的基本执行素质，也是不断提升其执行力水平的重要保障。因为，依法执行意味着基层政府在执行过程中必须有法有据，法无明确规定和授权时，不能随意行使公共权力，这在执行过程中就对基层政府执行行为形成刚性约束，从而能够有效防止基层政府在执行中滥用公共权力行为的发生；与此同时，依法执行还意味着基层政府在执行过程中要对权力行使的后果负责任，当出现消极后果时必须要承担起相应的法律责任，从而能够促使基层政府在执行过程中形成负责任的执行态度。因此，依法执行对于基层政府执行力的提升尤为重要。而要使基层政府能够坚持依法执行，其前提和基础就是要具备完善的关于规范执行行为的相关法律法规，形成较为健全的立法体系，实现有法可依。就当前来看，我国行政法律法规的基本框架已经基本形成，但是体系仍不完备，对一些执行行为还不能形成有效的约束和制约。因而，当前我国行政立法任务仍十分艰巨。一方面，要尽快制定并出台统一的行政程序法。行政程序是政府及其行政人员在实施行政行为时要遵循的方式、方法、步骤、流程及其采取这些方式、方法、步骤、流程的时限和顺序，它具有很强的过程性，贯穿于实施行政行为的始终，是政府及其行政人员在使用行政权力时必须要遵守的行为规则。从这个角度来看，行政程序能够保障政府及其行政人员按照既定的程序和规则办事，对行政权力的使用具有良好的约束和规范作用。因此，对行政程序立法，实现行政程序的法定化，使行政主体必须按照法定的程序实施行政行为，对于政府行政活动的顺利开展无疑具有十分重要的作用。然而，在重实体、轻程序的传统立法观念作用下，我国以往的行政法创制活动，重视对行政机关拥有的行政职权及其权限、行政机关和相对人权利和意味的实体性规定，而忽视对行政权力和履行义务的方式、方法、步骤等程序方面的规定。这使得至今我国还没有一部统一而规范的行政程序法。对于基层政府执行而言，由于缺少法制化、规范化的程序约束，成为导致基层政府及其行政人员实施执行行为时出现损害农村群众公共利益现象的一个重要原因。因此，当前我国必须要尽快制定并出台统一的行政程序法，使基层政府及其行政人员在执行过程中能够有法可依、依法执行，尽量减少违法执行行为的发生。另一方面，要使行政法律体系逐渐明晰化。当前，我国行政法律法规体系内部的关系还没有理顺，依然比较混乱，各种法律法规与宪法之间、行政法规与行政法律之间、地方性行政法规与行政法律法规之间、行政法规之间以及规范性法律文件之间的冲突普遍存在，对于行政行为的规范措施上有些条款之间相互矛盾、相互冲突、相互抵制的情况频繁出现。这不仅损害了行政法律法规的严谨性和统一性，而且也影响了法律法规实际效果的发挥，难以对行政行为进行合理的约束和制约。因此，不断加强对行政法律法规内部关系的梳理，实现法律、法规和规范性法律文件内在规定上的一致性，也是当前我国行政立法的紧迫任务之一。

5.健全监督机制，实现透明执行

历史经验表明，权力不受制约和监督，必然导致滥用和腐败。健全监督机制，使基层政府执行始终接受外在主体的广泛监督，压缩基层政府在执行过程中暗箱操作的范围和空间，使整个执行过程更多地保持公开化、透明化及可监测化，是减少执行权滥用的重要途径。就当前来看，要形成健全而有效的监督机制，还需要从以下两个方面着手进行努力：

第一，要形成强有力的监督主体。监督主体监督乏力是导致基层政府执行力问题的重要原因。要实现有效监督，必须要形成强有力的监督主体。一是要不断完善人大制度，强化人大的监督力度。要改变现有人大代表的人员结构，规定现职基层政府领导干部不得兼任人大代表，增强人大监督的独立性；要实现人大代表的专职化，使其能够有更多的时间和精力对基层政府进行监督，实现监督的常态化；要不断完善人大代表选举制度，在考察、酝酿人大代表和常委会组成人员候选人时，要突出素质和能力的要求，进而提高人大代表整体素质和能力，增强其监督能力。二是要不断改变纪检监察部门对基层政府的依附关系。为了保障纪检监察部门对基层政府监督的独立性和权威性，应把当前纪检监察部门接受同级党政领导为主，上级纪检监察部门领导为辅，改为以接受上级纪检监察部门领导为主，同级党政领导为辅，由上级部门负责和主管其人事编制、工资福利和办公经费主要支出等，从而减少对同级党政领导部门的依附性，当条件成熟的时候，可以考虑对这些部门进行垂直领导和管理；或是可以实行纪检监察部门领导干部上级部门委派制度，加大对基层政府的监督力度。与此同时，要建立对纪检监察部门严格的考核制度、回避制度和错案责任追究制度，确保对基层政府的有效监督。三是要加强农民群众的监督。农民群众是监督基层政府最重要的社会力量，而要保障农民群众监督作用的发挥，就需要为农民群众创建良好的监督平台和渠道。为此，就要不断完善基层政府信息公开，要以法律法规形式确认基层政府信息公开义务、信息公开类型和信息公开范围等内容，要求基层政府尽可能多的向农村群众释放相关执行信息。基层政府要通过电子政务、宣传和社会听证、媒体报道等多种形式将执行信息如实向农民群众公布，从而使整个执行情况置于农民群众的监督之下。另外，还要建立和完善投诉举报制度，要按照“投诉有门、办理有效、结果透明、督察到位”的要求，不断完善投诉受理部门的工作章程及各项制度安排，明确农民群众投诉的受理程序和受理范围，认真对待农民群众的投诉和举报，对农民群众反映比较普遍和强烈的问题，要下大力气通过自办或督办来解决，提高投诉举报的质量，从而提高农民群众监督基层政府的信心和积极性。四是要充分发挥新闻媒介的监督作用。要保障新闻媒体报道的相对独立性和自由，加大新闻媒体对基层政府执行信息的报道和公布力度，尤其是要对基层政府违法行为和侵犯公共利益的行为进行曝光，从而更好地发挥新闻媒体的监督作用。

第二，要加强对基层政府执行的过程监督。过程监督，也可称之为事中监督。要保障基层政府执行过程的合理性，使执行主体的行政权力不被滥用，同时能够及时发现问题并改正，将问题发生控制在尽可能小的范围内，必须要加强对基层政府执行的过程监督。对此，必须要实行不定期检查，上级政府或督察小组要根据执行预期目标和阶段性目标的达成状况、财政资金使用情况、农民群众举报投诉情况、执行主体遵纪守法情况等，对基层政府的执行进度进行综合评估和考察，当存在问题时要立即整改并追究相关责任人的责任；要实行执行进度定期汇报，要求基层政府定期将相关执行情况向基层政府有关领导部门、领导人员或上级政府相关领导部门和人员进行汇报，使其能够持续动态地掌握整个执行情况；要建立执行档案，使相关领导部门和人员及时将各种执行细节纳入管理，基层政府必够随时了解相关执行情况，做到执行情况随时可查。

6.健全激励机制，促进潜能发挥

要促进基层政府行政人员自身潜能的发挥，必须要不断建立和健全激励机制。在激励机制设计和实施过程中，必须要遵从两个基本原则，一是要以能力和贡献作为进行激励的主要依据和标准，这不仅能够促使基层政府行政人员在执行过程中最大限度地发挥自身的能力水平，而且也能够保障激励的公平性和公正性，减少人情因素和关系因素的干扰，从而使基层政府行政人员真正能够将时间和精力放在提升自身的各项能力上。二是要针对基层政府行政人员不同的需求类型和需求层次的特点，根据基层政府自身的实际情况，设计不同的激励途径和措施，对基层政府行政人员进行有针对性的、多元化的激励。对此，当前在对基层政府进行激励时，必须要建立起物质激励、精神激励和职业发展激励相结合的激励体系，并在各种激励中突出“按能绩分配”的核心思想和要求。

而要达到这个目标，就必须对我国基层政府现有的激励机制进行适当的改造和革新。就物质激励而言，当前我国基层政府内部的平均主义还比较严重，对于相同职务和职级的行政人员几乎采取同样的工资和福利待遇。这就使得一些踏实肯干、能力贡献突出的行政人员与整天碌碌无为、无所事事的行政人员所享有的物质待遇几乎是等同的、无差别的。可以说，这样的激励机制是难以真正促使行政人员全心投入工作并充分发挥自身能力的。因此，当前基层政府必须要建立更富有弹性的工资福利待遇体系，打破平均主义，使行政人员的各项工资福利待遇都根据他们的能力、业绩和贡献的高低而定。高能力、高业绩者拿高工资福利，低能力、低业绩者拿低工资福利，使物质激励真正达到“奖能乏庸”的目的，从而激发他们提高自身能力的热情。就精神激励而言，当前我国基层政府不乏各种精神激励措施和方式，如颁发个人荣誉称号、颁发奖状和通报表扬等，这在一定程度上满足了行政人员精神层面的追求。但是，当前随着行政人员综合素质的不断提高以及精神追求的不断增加，这些传统的精神激励措施的效用正在不断递减。由此，基层政府必须要通过不断创新采用新激励措施，以更好地发挥精神激励的功能。就当前来看，必须要不断强化行政人员的参与激励，使一些能力突出的行政人员能够平等的参与基层组织执行方案的确立过程、执行问题解决的协商过程，以此使他们获得更多的成就感、被尊重感、归属感和荣誉感，进而使其更好地在执行过程中发挥自身的积极性和各种潜能。就职业发展激励而言，当前我国基层政府职务晋升机会异常有限，而且受制于体制因素的影响要一味增加职数也是不可能、不现实的。然而，行政人员对于相关职务的竞争在基层政府中又是相当激烈的。对此，要合理发挥职业发展的激励功能，就更要在职务竞争中突出能力要求，使行政人员的职务晋升与其能力、贡献挂钩，使真正有能力的行政人员获取相关的职位。另外，对于那些已经拥有相关的职务，但是在其位却不谋其政、能力平庸、业绩不突出的领导干部，也应该及时调整其工作职位，这不仅能够为有能力者提供更多的职务晋升机会，而且也能够形成逆向激励，使这些领导干部形成危机感和紧张感，促使其在职位上认真努力的工作，更大限度地提升和发挥自身的能力。总的来看，要真正发挥职业发展对能力提升和发挥的激励功能，就需要形成能者上、庸者下的激励格局。

（二）基于基础工作的政府能力提升路径

1.完善政策信息搜寻系统

政府在输入环节所应具备的基本能力包括两个方面：一是准确界定政策问题的能力。社会变迁时期的复杂性和不确定性使得原本作为执行机构的政府成为政策界定的主要主体，即使对于国家权力机关已经界定的政策问题，依然需要政府将之具体化以使政策具有明确性和可操作性。二是集聚为解决政策问题所需的各种资源的能力。为解决社会问题政府还必须集聚充分的社会资源以保障政策的顺畅执行，这些社会资源包括物质、财产、人员、信息、相关组织的支持等。例如，中国青少年发展基金会、中国扶贫基金会等社会组织在政府的“希望工程”、“扶贫工程”等社会公益政策的制定和执行中就发挥了积极作用。而问题界定的前提是有效而准确地把握相关信息，集聚社会资源也必须掌握各种资源的完备信息。因此，在这一环节中，政府能力提升非常依赖于完备的政策信息搜寻系统。

复杂而不确定的社会环境对政府的政策信息搜寻系统有更高的要求。政府需要成立并加强信息搜寻机构，配备专业化很强的高素质工作人员，并予以强大的物资保障，以此把握政府决策所需要的完备信息，保证信息搜寻机构持续而高效地运行，从而使政府对环境超系统做出全面、及时、准确的反应。对此，政府应在扩大搜寻主体、减少信息感知的分散化、降低信息干扰三方面做出努力。

第一，调动社会力量，扩大政策信息搜寻主体。社会变迁时期复杂而不确定的社会环境要求中国政策问题的搜寻主体不能仅仅来源于政府内部的决策者和工作人员，因为问题的搜寻依赖于专业性很强的技术和能力。为此，政府要从制度上建立各种社会利益的表达渠道，并从法律上保障相关利益群体的表达权利，以保证各领域的政策问题全面、及时、有效地传输到政府。

第二，减少信息感知的分散化，降低信息传递中的“噪音”。安东尼·唐斯指出：“由于组织没有人格特征，只有个体成员才能开展发现或搜寻信息的工作。因此，组织的感知与搜寻具有内在的分散性。也就是说，分散的个体因其个人素质、教育背景、社会地位等差异，对同一信息的感知程度和传递途径也不尽相同，因此政府获取的信息难免不断变形而失真。这便要求政府做出相应规定，明确信息传递的程序，减少因个人偏好和专业成见造成的问题张弛和问题遗漏。”

第三，降低政府官员的利己动机对信息搜寻的干扰。政府决策者和工作人员的利己动机会影响其在信息搜寻系统中的搜寻和传递。安东尼·唐斯指出，政府官员的认知模式“会把不利于自身的信息部分地筛选出来，而且夸大那些有利于自身利益的信息。……在制定可供选择的行动方案时，每个官员都倾向于把不适当的优先权赋予有利于他的利益的方案，以及最容易达成共识的方案”^[3]。对此，政府应加强对其官员的法律约束，使政府官员为其主观造成的信息搜寻失误付出必要的法律代价；赋予信息搜寻官员以相对独立的地位，使其只对政策信息搜寻负责，不对政策问题执行负责；加强政府官员的道德素质建设，以增强其在信息搜寻过程中的道德自律。

2.完善民主决策制度

政府在转换环节应具备的基本能力是，把各种信息和资源转化为能够确实改善现状的政策方案。决策后的政策方案必须具备合理性和公共性。为适应环境超系统的变化，提高政府决策能力，应在此环节建立以下制度：

第一，建立决策参与制度。包括两个方面：一是建立公众参与决策制度，并实施政府公开和社会公示制度，以保障公众的知情权。如为了贯彻中共中央关于加快房地产税立法并适时推进改革的决定，政府正积极探索房产税改革这一公共政策的制定实施。在此过程中，政府要充分听取民众意见，保证民众的决策参与权，以确保政策科学制定并顺利实施。二是建立专家参与决策制度，以使政策方案更为科学。具体包括：政府做出重大行政决策前，应组织专家论证，未经专家论证的决策方案不得提交审议；分专业设立专家库，信息共享，设定有效期；保障专家依法、独立地开展论证工作，任何组织和个人不得干涉专家论证意见；给予专家充分的研究、论证时间；有效监督专家参与决策职责，专家如无正当理由影响决策工作或在参与决策过程中弄虚作假，可以提前解除聘任或追究相应责任，并向社会公示。建立此制度的必要性源于政策目标和政策手段之间因果关系的模糊性，通过建立此制度可以提高政策的科学性、合理性。

第二，建立规范化的决策程序。政府在转换环节尤其要防止决策主体和工作人员由于利己动机随意对决策程序变动、省略、简化等现象的发生。

第三，建立决策责任追究制度。这要求决策者对其决策的后果承担行政处罚或法律追究等责任，只有政府实行多方位的决策监督，才能保障决策的正确性、有效性。

3.理顺条条关系，实现权责统一

要实现基层政府的权责统一，必须要从理顺条条关系上做文章，使上级政府与基层政府之间的权责关系能够不断趋于合理化，进而保障基层政府自身权力与责任的合理配置。课题组认为，这主要应从以下三个方面着手：(www.xing528.com)

第一，要科学而明确地划分上级政府与基层政府各自的权责。改革开放以来，我国对于中央政府、上级地方政府与基层政府之间的权责关系不断进行着调整，但并非都是与当时经济、社会和政治发展要求相适应的，也并非都有助于各级政府自身职能的行使，有时只是上级政府与基层政府利益调整的结果。而造成这一问题的深层次原因，就是我国长期以来对于各级政府的权责缺乏科学而明确的设计和划分，对于哪些权力和事务应由上级政府来行使和管理，而哪些权力和事务应由基层政府来行使和管理都没有科学的界定，这使得上级政府与基层政府之间的权责范围和权责边界一直模糊不清，导致了上级政府往往按照自身的意愿与基层政府划分权责归属。因此，必须要科学划分上级政府与基层政府各自的权责，不断明晰它们之间的权责范围和权责边界，进而使它们能够在各自的权责范围内行使职权，而不受其他政府的干扰。就当前来看，在上级政府与基层政府之间权责的划分过程中，要取得良好的效果，在权力划分上就必须在保持中央和上级政府政令统一和必要集权的基础上，从有利于保障基层政府应对社会发展新局面和自身职能有效发挥的角度，给予基层政府更多的管理本辖区各项事务的权力，而上级政府在分权的同时也要加强对基层政府的监管权力，使基层政府的权力不被滥用。与此同时，在事权划分上必须根据事务所涉及的范围和性质进行合理安排和统筹，明确划分基层政府自身应管理的事务范围，使其主要负责本区域内部的各项事务，而对于那些在基层政府辖区内的需要与上级政府共管的事务也要明确彼此的权责范围，使权力和责任能够互相匹配。只有这样，才能保障基层政府的权责统一和对等。

第二，要调整和完善垂直部门与基层政府之间的关系。在基层政府中大量垂直部门的存在以及对其的管理方式是导致基层政府权力不完整的重要原因，而且也导致了基层政府在执行过程中的协调乏力。因而，要保障基层政府自身权力的完整性和有效性，就要对垂直部门的管理进行相应的改革。从具体的操作层面来看，当前应尽量将垂直部门控制和压缩在最小的范围内，涉及国计民生和国家整体稳定的国税、安全和统计等部门可以进行条条直接管理，而其他关系基层经济社会发展的部门则可以完全放权给基层政府。与此同时，对于那些仍需要实施垂直管理的部门也要不断完善其管理，与基层政府之间要按照明确分工，落实责任，加强沟通，相互支持，建立起有效的工作配合和衔接机制，进而增强基层政府在执行中的统一协调能力。

第三，要实现上级政府与基层政府之间权责关系的法律化。没有相关法律的保障，即使设计再完善的权责关系，在实践过程中也会由于人为因素而扭曲变形。因此，当对上级政府与基层政府之间的权责关系进行调适和完善之后，应以立法的形式对它们之间的权责关系进行确认，对它们之间的权责范围和权责边界进行规范。尤其在上级政府与基层政府关于事权和人事权限的划分上，应该以列举的方式加以具体规定，以防止由于规定模糊而对法律的任意解释，而当上级政府与基层政府就权责关系发生争执的时候，也能够拥有法律的明确依据。另外，随着未来经济、社会和政治等方面发展的需要，上级政府与基层政府之间的权责关系无疑也会进行重新调整，这就需要制定相应的程序法，从而能够依照法律程序对它们之间的权责关系进行变更，这有助于保障它们之间权责关系调整的严肃性，减少任意性和盲目性。

4.持续机构改革，实现组织“瘦身”

基层政府职能转变滞后、机构臃肿、冗员过多也是影响基层政府及其行政人员自身执行力发挥的突出问题。对于基层政府而言，这不仅增加了执行成本，而且还导致了基层政府执行效力的整体内耗。就当前来看，基层政府只有不断深化机构改革，实现基层政府职能的有效转变，并通过机构和人员精简实现基层政府成功“瘦身”，才是消解这些执行问题的重要途径，才能够激发出基层政府执行的活力，从而提高基层政府执行力水平。总的来看，当前基层政府在机构改革中主要应从以下三个方面着手：

第一，要不断转变基层政府职能。基层政府职能转变是整个机构改革的重点和核心，决定着机构改革的成败。在新农村建设中，虽然基层政府发挥着主导作用，在推动农村各项事业发展过程中发挥着不可替代的作用，但是当前基层政府不应再延续“全能政府”的职能形式，对整个农村经济社会进行全面的干涉和控制，而是应该充分尊重新农村建设中市场经济发展规律和社会发展规律的要求，让市场力量和社会力量成为新农村建设的“主力军”。对此，基层政府要坚决实行政企分开、政社分开，将政府不该管、管不好的事情交给市场和社会去完成，不断缩小自身的职能范围，将自身的职能主要限定在提供公共物品和公共服务上；与此同时，基层政府职能也要从侧重于直接的和微观的管理转变到间接和宏观管理上来，不断优化自身的职能，使其能够有利于市场经济和社会的更好发展。可以说，基层政府职能的这种转变不仅有利于基层政府更好地进行社会主义新农村建设，而且也有利于基层政府自身机构改革的进行。通过基层政府职能的缩小和优化，基层政府也就不再需要如此繁多的职能部门和人员，一些职能部门和行政人员在基层政府中也就失去了原有的价值和作用，这就为削减相关机构和人员提供了合理的依据。有了这样的依据，基层政府就可以摆脱盲目从形式上和数量上控制职能部门和人员的做法，从而真正跳出“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈。

第二，要实现机构编制的法治化。当前我国还没有形成关于机构编制的专项法律法规，只是在行政组织法中对机构编制管理作过一些原则性和抽象性的规定，笼统地规定了各级政府组织机构编制的基本原则。由于缺乏相应的法律法规与之配套，这些原则在具体实践中就出现了操作上的困难，难以对基层政府机构编制行为起到有效的规范和约束作用，导致了机构编制上的随意性，也为用人的不正之风和腐败行为的滋生提供了一定的土壤，从而难以真正有效治理基层政府机构林立和冗员的现象。因此，当务之急就是要加快机构编制的专门立法，对于政府机构的职能配置、机构规格、领导职数限额和行政人员编制标准等做出详细、明确的规定，将抽象的原则变成具有可操作性和约束性的法律条款。这样，在基层政府机构编制上就能有法可依，就能够在最大限度上消除机构编制中的恣意妄为、随心所欲的“人治”现象，进而就能够控制机构的过度膨胀和人员过度增长。同时，基层政府领导干部在进行机构编制中若出现违反相应法律法规的行为时，也有了法律依据可以对其进行相应的责任追究。

第三，要不断拓展人员分流的途径。人员分流是实现基层政府机构和人员精简的重要保障。只有实现人员的有效分流，才能真正达到机构和人员精简的目标。从历次机构改革的经验来看，人员难以分流往往是导致机构和人员精简不断陷入“精简—膨胀”恶性循环的重要原因之一。由于基层政府处于整个政府权力体系的末端，这使得基层政府往往难以在政府体制内实现人员分流的目的；同时，由于基层政府更多地面对的是广大的农村地区，农村就业渠道也相对有限，这就使得基层政府分流渠道更为狭窄。因而，人员分流往往被基层政府称之为机构改革的难中之难。但是，在基层政府机构改革中，人员分流又是一个不得不面对的棘手问题。对此，基层政府只有在不断创新和拓展人员分流途径和渠道上下功夫才成。根据基层政府的实际情况，当前可选的途径主要有以下三种：一是实行离职补偿制度。对被精简分流的人员根据相关行政规章制度、基层政府自身财政状况和本人的工龄、贡献等情况，给他们发放一定数额的经济补偿金；或是鼓励相对富裕的人员进行自我创业，并在政策上给予他们适当的倾斜，如在贷款方面给予相应扶持并在税收方面给予一定的优惠等；或是推荐他们到私有企业中进行就业，并给予接收这些人员的企业一定的政策优惠措施，激发企业安排这些人员就业的积极性。二是以开展支农社会化服务安置分流人员。随着当前市场经济的发展，我国农民群众在农业生产过程中对市场信息、商品流通等社会服务的需求越来越强烈。然而，目前我国农业社会化服务体系仍很薄弱，远未能满足农民群众的这些要求。对此，分流人员可以利用自身的优势开展支农社会化服务，向农民群众提供运输、信息、技术、政策等方面的支持。可以说，这不仅能够推动农村的发展，而且也能够使分流人员找到自身新的职业立足点和发展点。三是健全社会保障制度。要不断完善基层的各种社会保障制度，特别是要不断健全社会养老制度、医疗制度和最低生活保障制度，进而减轻分流人员的后顾之忧。

5.优化部门关系，增进组织合作

当前我省基层政府块块关系也存在着诸多缺陷，表现最为突出的就是各部门之间职能交叉、相互掣肘、各自为政、协调困难，这影响了新农村建设中基层政府各部门之间合作的开展，难以在执行过程中形成良好的合力，进而制约了基层政府执行力水平的提高。因此，我们必须要不断完善基层政府各部门之间的关系，为推动基层政府各部门之间的合作打下良好的组织基础。总的来看，这主要应从以下三个方面着手：第一，要明确划分基层政府各部门的职能。基层政府必须要明确划分各部门之间的职能，尽量使一项事务只交由一个部门来负责，以使各部门之间形成清晰的职能边界。而对于那些确实需要多个部门共同承担的事务，也需要明确这些部门的主办与协办、牵头与配合的关系，同时也要对它们各自的职能权限、责任归属做具体规定。只有这样，基层政府才能够有效消除各部门之间职能交叉、相互掣肘的状况，同时为各部门合作的开展打下良好的基础。第二，要积极推进大部制改革。在政府的部门设置中，将那些职能相近、业务范围雷同的事项，进行梳理后相对集中，由一个部门统一进行管理。对于基层政府而言，通过大部制改革不仅能够减少机构和部门的数量，而且通过机构和部门的整合也能够将原有部门与部门之间的关系变为部门内部之间的关系，这自然也就减少了部门职能交叉和重叠的现象，同时也免去了许多原来存在于部门间的需要协调的问题。因此，不断推进大部制改革也应该成为基层政府进行机构改革和改善部门关系的一种有益尝试。对此，基层政府可以按照大部制“宽职能、少机构”的改革思路，通过职能重新整合，拓宽职能范围，逐渐向大经济、大农业、大文化和大环保等大职能的方向转变，并在此基础上设置相关的机构和部门。第三，要建立良好的协作机制。在对部门职能合理设置的基础上，要推动各部门之间的合作，使它们联合起来展开执行活动，还必须要在部门间建立起良好的协作机制。对此，应从以下三个方面进行努力：一是要明确基层政府最高行政领导或部门领导的协作职能，使其承担起推动部门协作的主要责任。如果在执行过程中出现部门间该协作而不协作或协作不力的现象时，要对最高行政领导或部门领导进行相应的责任追究。二是要制定部门间协调办法或规定，对协调原则、协调内容、协调方式、协调步骤和程序、协调责任义务关系等方面做出具体规定，以保持部门间协调行为的规范化和有序化。三是要通过协商方式开展部门间协作，让需要参与协作的每个部门都能够充分表达各自的意见和建议，求同存异、达成共识，从而在自愿的基础上保障部门协作的顺利开展。

6.完善财政体制，丰富财力资源

要扩充和丰富基层政府的财力资源，使其能够正常而有效的开展新农村建设的各项执行活动，就必须对我国现行的财政体制进行相应的改革和完善。

第一，要适当调整税种划分和税收分成比例。要根据财权和事权对等的原则，充分考虑基层政府开展执行活动和履行自身职能的实际需要，对税种划分和税收分成比例进行相应的调整，使基层政府能够拥有自身的主体税种，同时使共享税分成比例适当向基层政府倾斜，以扭转当前财政收入过度向上集中的趋势，从而使基层政府也能够拥有相对稳定和合理的税收规模，为基层政府开展相应的执行活动提供保障。

第二，要不断完善财政转移支付制度。一是要提高中央政府直接对基层政府的转移支付水平，扩大规模和总量，提高政策性资金用于基层的比例。中央政府要本着公开、透明、公平、效率和法治的原则，根据全国各地基层政府财政收入能力和支出需求，结合当地经济发展水平、社会发展需要等因素，进一步核算各地区的财政缺口，最终确定对不同基层政府的财政转移支付数量。二是要完善省以下财政转移支付制度。省级政府要依据横向平衡和公共服务均等化原则，不断扩大对经济发展相对落后地区基层政府的财政转移支付力度，逐步缩小所辖区域内基层政府间的财力差距，使经济落后地区的基层政府也能够拥有相应的财力资源以满足本地区发展的相关需要。三是要建立和完善对财政转移支付资金的监督机制。对财政转移支付资金的转移方式、分配方式、使用效果进行全面监督和考察，对违反财政转移支付资金使用安排的地方政府或基层政府相关人员进行相应的处罚，对存在贪污腐败的相关人员要追究其法律责任，进而提高转移支付资金的使用效率。

第三，要适当加大基层政府税收的灵活性。在全国统一税制的大背景下，目前我省基层政府没有权力根据本地区的实际情况选择税收种类、税率等，也就无法通过调整相应的税种、税率增加自身的财源，这必然会影响基层政府财政收入和财政资源的支配能力。课题组认为，在健全财政监督机制下，可以适当提高基层政府在税种和税率上的灵活性，使基层政府自我解决财政资源不足的问题。对此，中央政府可以统一制定出基层的税收种类、税基、税率以及税基和税率的变动范围，允许基层政府在税基和税率变动范围内灵活选择和确定加征率；或是允许地方政府根据本地区的特殊情况和财源优势加开新的税种，但是必须首先报送中央政府或上级地方政府并得到上级政府的认可。

（三）基于基本能力的政府能力提升路径

执行主体是执行中的核心要素，实现基层政府执行力提升的关键就在于要培育出优秀的执行主体，实现执行主体自身力量的成长和壮大。就当前来看，这不仅需要提高基层政府行政人员自身的素质和能力水平，而且还需要使他们形成良好的执行心态并树立起责任意识。可以说，执行心态和责任意识是影响基层政府执行力强弱以及决定基层政府执行力方向的重要因素，良好的执行心态能够更大限度地提升基层政府执行力水平，而责任意识则能够保证基层政府执行力的提升是以服务农村群众的利益为取向的。

1.加强素质培养，拓展执行能力

人的能力一般具有习得性的特征，也就是说，能力可以在原有的基础上经过学习和培养，并在实践活动中吸取他人的智慧和经验而形成和发展起来，即是通过学习而获得的。因而，要不断提高基层政府及其行政人员的能力素质，就需要不断让其进行学习。对此，我们必须要将基层政府组织打造成学习型组织。可以说，这是提高基层政府及其行政人员能力素质的最根本途径。关于学习型组织，美国管理学家彼得·圣吉在《第五项修炼——学习型组织的艺术与实务》一书中将其描述成这样一个组织：大家得以不断突破自己的能力上限，创造真心向往的结果，培养全新、前瞻而开阔的思考方式，全力实现共同的抱负以及不断一起学习如何共同学习。美国学者沃特金斯和马席克也对其进行了相应的描述，指出学习型组织就是通过不断学习来改革组织本身的组织。学习在个人、团体、组织或组织共同体中产生。学习是持续的，并可以战略性地加以运用的过程，而且可以统一到工作中或者与工作同时进行。学习不仅导致知识、信念、行动的变化，还增强了组织的变革能力和成长能力的。总的来看，学习型组织强调将学习贯穿于组织发展的始终，注重组织成员个人学习和组织集体学习相结合，目标在于实现组织成员的自我超越和组织整体绩效的提高，即学习型组织具有“持续学习”、“终身学习”、“全员学习”、“边工作边学习”的特征。对于基层政府而言，通过学习型组织的打造和建设，基层政府行政人员往往能够与时俱进地掌握新的知识、技术、手段和方法，从而能够使其不断具备应对社会环境和执行任务变化所需的各种能力和素质。

要将基层政府打造成学习型组织，主要应从两个方面着手：第一，要努力营造良好的学习氛围。在基层政府中，由于行政人员个体心智因素的不同，这使得不同个体在实现自我超越意识、学习动力和学习压力等方面都存在着较大的差异。其中，一些行政人员本身就不喜欢学习，甚至有些还有抵触的心理。不仅如此，由于基层政府组织本身缺乏像企业组织一样良好的优胜劣汰机制，竞争压力不足，这使得学习的外在压力也不充分，进而就更加剧了一些行政人员在学习上的惰性。因而，基层政府必须要努力营造出一个良好的学习氛围，使学习成为每个行政人员的自觉选择。对此，基层政府要鼓励和支持喜欢学习和创新的行政人员的存在，对于他们的良好表现给予适当的奖励，形成一种追求和崇尚知识的良好组织风气；要不断挖掘和引进爱好学习和创新的行政人员，让其产生“鲶鱼效应”^[4]，从而激发出组织整体的学习活力和热情；对于那些不能与时俱进学习，不能利用新的理念和技术有效解决新问题的行政人员，也要对其进行适当的警告、公示和惩罚，进而增强行政人员学习的紧迫感和压力。第二，要不断完善教育培训体系。对于打造学习型组织而言，基层政府不仅要营造出良好的学习氛围，更要不断为行政人员创新良好的学习机会，这就需要建立起完善的教育培训体系。为此必须做到：一是要提高对行政人员培训重要性的认识，将行政人员作为最重要的组织资源，加大对行政人员教育培训的投资力度，加大对教育培训的经费支出比例。二是要根据基层政府开展执行工作的需要，结合当前行政人员自身的能力素质状况和知识储备情况，系统、全面、合理地设置教育培训内容，制定出长期、中期、短期学习相互衔接、相互促进的教育培训计划。相应的，也要根据本组织的整体计划，为每个部门、每个行政人员制定出符合他们自身需要的可行的教育培训计划。三是在开展教育培训时，要注重采用和实施多元化的教育培训方式。当前我国对公务员的教育培训类型主要由初任培训、晋升培训、专业培训以及知识更新培训等构成。因此，基层政府应采用日常培训、短期培训、脱产学习和学习交流等途径和方式，对行政人员切实有效地开展这四项教育培训活动，进而使其能力素质能够胜任职位和执行的需要。与此同时，为了满足多元化的教育培训要求，也要创造性地开展其他有益的教育培训活动，如开展专题研讨会、学习沙龙、执行经验报告会等。在执行实践过程中，有关领导干部也要多给下级行政人员自我锻炼的机会，对下级行政人员进行业务指导，当出现错误时要耐心指正，使行政人员能够在实践活动中得到成长。四是要建立学习效果的考评机制。在阶段性的教育培训之后，也要对行政人员的学习效果进行考核和评估，使基层政府对行政人员当前的知识水平和能力水平做到“心中有数”，从而能够为下一阶段的教育培训计划的制定提供依据。

2.重塑健康心态，增进执行动力

就执行主体而言，执行心态是关系基层政府执行力强弱的重要因素，执行心态的健康与否直接影响着执行主体在执行过程中的精神面貌和执行行为的好坏，影响着他们在执行过程中动力的大小。在执行实践过程中，执行主体自身执行力不足往往能够在心态层面上找到原因，也能够从心态层面上找到解决问题的对策。当前，我省一些基层政府忽视行政人员心态因素对于执行的影响，或是难以找到纠正执行主体不利心态的有效措施和方法，往往是导致这些基层政府执行力水平难以提升的重要原因。总的来看，要塑造执行主体健康的执行心态，可以从以下三个方面进行努力：

第一，要建立共同愿景。所谓共同愿景，就是指组织中人员所共同认同和持有的相关意向或是所描绘的在未来要实现的图景。彼得·圣吉曾指出：共同愿景是组织中人们所共同持有的意向或景象，是人们心中一股令人深受感召的力量。在基层政府执行过程中，共同愿景能够提供给所有行政人员一个共同的奋斗目标和努力方向，这往往能够唤起行政人员的希望和活力，使他们在执行过程中不再无所事事、碌碌无为和漫无目的。与此同时，共同愿景不是“镜花水月”，而是通过努力在未来能够达成的目标和实现的图景，这往往能够增强执行人员的信心和勇气，即使在执行过程中遇到困难和挫折，也不会消极和气馁，而是会不断发挥自身的能动性和创造性尽力去克服。由此可见，共同愿景是塑造执行主体良好执行心态的重要保障。为此，基层政府在执行过程中也需要根据未来的奋斗目标建立起共同愿景。而要真正能够建立起具有激励性和强大驱动力的共同愿景，必须要注意两点：一是在建立共同愿景过程中要注重个人愿景。共同愿景不是基层政府领导个人意志的表达，不是由他们制定出来、自上而下强制灌输的执行目标，而是所有行政人员在个人愿景的基础上经过交流协商后、求同存异的集体性产物。在建立共同愿景的过程中，只有尊重并体现行政人员的个人愿景，使个人愿景和组织共同愿景结合起来，才能够更容易得到行政人员的自觉接受和认同，进而使他们全身心地投入执行活动中。二是在建立共同愿景的过程中要注重目标的可实现性。共同愿景不应该设定得过高或过大，而是通过行政人员的积极努力在未来一个阶段能够得以实现的。事实上，如果组织将共同愿景设定得过于宏大，往往会让行政人员觉得高不可攀，给他们造成严重的心理负担，从而也不能够发挥应有的激励作用，反而会使行政人员变得更加消极。因此，基层政府必须要根据自身的现状并结合执行活动的目标要求，建立起切实可行的，能够让行政人员有自信能够达到的共同愿景。

第二，要建立积极向上的执行文化。执行文化是指执行主体在长期的执行实践过程中不断塑造和培养出来的、为执行主体所不断认可和接受、内化在执行主体心理层面和相应行为中的各种信仰、价值和规范的总和。在执行过程中，执行文化是一种无形的力量，渗透在执行的各项活动之中，对执行主体的心智模式和行为方式发挥着潜移默化的改造作用。因而，在基层政府中，要塑造执行主体健康的执行心态，消除执行主体在执行过程中态度消极、激情不足和信念缺失的问题，就必须要建立起积极向上的执行文化。对此，这应从以下两个方面着手：一是破除执行文化中的消极成分。随着执行实践的不断开展和丰富，基层政府逐渐形成了自身特有的执行文化，执行主体往往就是在这种文化氛围下进行相关执行活动的。总体来看，这些执行文化中既包含着许多积极的成分，如爱岗敬业、追求卓越、开放意识、创新精神、正义感等，但是也包含着大量消极的成分，如官僚主义、权力至上、不思进取、不求有功但求无过等。可以说，这些消极成分往往是导致执行主体在执行过程中缺乏信念、勇气和决心的重要原因。所以，在建立积极向上的执行文化时，首先就必须要摒弃和铲除执行文化中的消极成分。对此，基层政府必须对现有执行文化进行细致的分析和筛选，将那些消极成分从执行文化中剔除出来，进而使执行文化能够保持其整体的合理性。二是要不断创新执行文化。执行文化具有相对稳定性，但却不是一成不变的。根据基层政府执行环境的新变化和新要求，在保留原有执行文化合理性成分的基础上，还需要通过创新和变革为其增加新的内容，不断充实和丰富执行文化。只有这样，才能够使基层政府执行文化不断激发出新的活力，能够更好地对执行主体发挥激励和导向作用，使其保持健康向上的执行心态。就当前来看，法治精神、服务意识和效率意识等都应是当前基层政府在建立积极向上的执行力文化中需要不断补充的重要内容。

第三，要对执行主体施加适当的压力。压力就是动力，没有压力就没有动力。对于基层政府而言，在执行过程中向执行主体施加一定的压力往往能够增加他们的紧迫感和危机感，进而使其能够端正自身的执行心态，更加积极而努力地开展各项执行活动。因而，适当的压力往往也有助于克服执行主体自身不良的执行心态。对此，基层政府可以实施目标管理，对执行主体制定相应的绩效目标，并定期检查目标完成情况。当执行主体未能顺利完成既定的执行目标或者在执行活动中造成消极后果时，基层政府必须要对其进行责任追究，采取相应的措施对其进行惩罚；而当执行主体不作为，总是安于现状得过且过时，则要对其进行更为严厉的惩罚。然而，仅有来自于基层政府自身的压力还是不够的，广大群众也要成为执行主体的压力源。基层政府在执行过程中要广泛接受群众的监督和评价，当出现群众的不满和投诉时，基层政府在核实的基础上应要求相关执行主体向群众进行道歉和检讨。有了这样的压力，往往能够对执行主体形成一定的威慑力量和刺激作用，从而就能够使其不再消极应对各种执行任务。

3.树立责任意识，端正利益取向

责任是政府组织的灵魂和生命，也是对政府组织的最根本要求。没有责任的政府组织及其行政人员，其手中的公共权力就难以发挥出积极的正效应，就会被错误的乱用，就会出现各种不负责任的行为。就当前来看，基层政府行政人员在新农村建设过程中所表现出的各种执行偏差其实多少都与他们自身的责任性不足有着密切的联系；执行主体在执行过程中自利倾向的存在，也在一定程度上是由他们的责任心不够造成的。因而，要保障执行工作的顺利开展，就需要使行政人员不断树立起责任意识。为此，基层政府首先必须要加强对行政人员的责任意识教育。我国政府的责任内容、责任理念和责任要求相当丰富，表现在多个方面，如热爱祖国、热爱人民、恪尽职守、求真务实、顾全大局、无私奉献等。不仅如此，针对具体的岗位设置，还有着更为细致的岗位责任要求。可以说，对于这些责任形式和责任类型的了解和把握是使行政人员树立起责任意识的前提和基础。因而，基层政府就需要通过相应的教育手段和途径把这些责任意识不断灌输给行政人员。在教育的过程中，要达到良好的教育效果，也要注重教育方法和手段的合理性和多元化，一是要注重引导和启发行政人员对于相关责任的自觉认同，要考虑行政人员能够接受的形式和程度，切忌采用过于强制性、粗暴式和教条化的教育手段和方法；二是在进行责任教育的过程中，要注重发挥领导干部以身作则的率先示范作用以及履责楷模的榜样作用，通过这些负责任的良好形象来感染和教育其他的行政人员；三是要注重引导行政人员对失责行为的内在反省和自察，使其能够自我反思出问题的根源所在。然而，对于行政人员责任意识的树立而言，仅单纯强调行政人员责任意识教育还是远远不够的，这只是促使行政人员树立责任意识的一个必要条件，而不是充分条件。要使行政人员能够真正树立起责任意识，还需要在政府执行体制和相应的执行机制上下功夫，即要实现基层政府权责明确并完善对行政人员的执行问责机制建设。

（执笔人：陈文烈，青海民族大学政治学院，教授）

【注释】

[1]转引自王福生：《政策学研究》，四川人民出版社1991年版，第167页。

[2]《邓小平文选》第二卷，人民出版社1994年版，第192页。

[3]安东尼·唐斯：《官僚制内幕》，中国人民大学出版社2006年版，第35页。

[4]挪威人喜欢吃沙丁鱼，尤其是活鱼。渔民为了将沙丁鱼活着带回渔港，在装满沙丁鱼的鱼槽里放进以沙丁鱼为主要食鱼的鲶鱼。沙丁鱼见鲶鱼十分紧张，四处躲避，加速游动，从而保持了旺盛的生命力。