民族地区三基建设：目标、基础与保障

“三基”建设是民族地区实现经济发展和社会进步不可或缺的资源，是国家竞争力和持续发展能力的重要组成部分。“三基”建设状况直接决定着社会主义现代化建设的具体进程和实施程度。因此，必须明确目标，强化基础，细化任务，为政府能力提升建设提供切实保障。

（一）能力政府：民族地区基层组织建设的战略目标

建设能力型政府是民族地区基层组织建设的战略目标。进入21世纪，随着经济全球化趋势的增强，政府在社会经济可持续发展中的地位和作用越来越重要，政府能力提升已成为实现经济发展和社会进步的不可或缺的资源，是国家竞争力和国家持续发展能力的重要组成部分。基层组织建设是直接影响区域经济社会发展进步、与区域发展进步有着独特的、直接的、重大的利害关系的变数之一，是区域经济发展、社会稳定的决定性因素。“有效政府”是“经济和社会发展的关键”已成为共识，提升基层组织执政水平，建设能力型政府已成为政府行政改革的行为诉求。

所谓能力型政府，是指在履行政府职能、实现政府目标前提下的以能力为本位的政府。政府在推动经济社会可持续发展、推动社会主义现代化国家建设进程中，应科学规划，有步骤、有计划、有目的地采取有效措施，进一步转变政府职能，推进政府改革，努力塑造一个行为规范、运转协调、公正透明、清正廉洁、能力强劲的能力型政府。这种能力型政府至少应包括以下几个基本特征：一是政府职能定位明确。政府职能定位直接影响到政府作用的发挥。政府如果对自身的职能定位把握不准，其结果往往是政府施政行为的无效或低效。因此，一个能力强劲的政府首先必须明确自己的职责功能，要从根本上改变那种职责不清、人浮于事的现象，要彻底消除政府职能中存在的“越位”、“错位”与“缺位”情况，实现政府与社会、政府与市场、政府与企业之间的职能均衡。二是政府权力运行规范。在政府职能明确的基础上，还要保证政府权力的“公共性”，只有使政府权力围绕着实现政府职能目标运作，才能保障政府权力的有效性，而政府权力运作不规范或无效必然损耗或腐蚀政府能力提升。三是政府能力提升的正当性。政府能力提升必须为社会公众服务，满足社会公众的需要。一个能力强劲的政府必须确保自身所拥有的能力是为社会公众服务，是社会所需要的，否则，它所拥有的能力越强大，其产生的消极影响就越大，对社会经济发展的阻力或破坏也越强。当然，政府能力提升的正当性是与政府职能定位明确以及政府权力运行规范紧密联系在一起的，政府职能定位明确和政府权力规范运行是确保政府能力提升正当性的基本前提。四是政府形象良好。在具备上述特征的基础上，一个能力强劲的政府也是一个形象良好的政府。这是由政府能力提升与政府形象之间的内在联系所决定的，因为政府能力提升与政府形象之间是一个正相关关系。五是能力本位。能力强劲是能力型政府题中应有之义，不仅如此，它还应该体现出以能力为本位的特点，能力型政府是以能力为本位而不是以权力为本位，政府拥有充分的能力行使职能，实现自身职能所规定的各项任务和目标。

（二）人力资源：民族地区基础工作建设的核心

人力资源是第一资源，也是政府能力提升的首要支撑要素。强劲的政府能力提升离不开优质人力资源的支撑，政府能力提升归根结底要靠政府公务人员来体现，人力资源对于一个国家和地区经济社会发展越来越具有决定性意义。各级政府应适应形势变化，将人力资源开发纳入总体发展战略规划，提高政府公共人力资源的能力与素质，进一步激发公务人员的潜力、积极性、创造性，实现由人事管理向现代人力资源管理的转型。

1.进一步做好领导干部选拔任用工作

经济和社会的可持续发展、“四位一体”社会主义现代化国家的建设需要若干的人才，特别是大量高素质的领导干部。领导干部的选拔任用工作，是各级政府必须切实抓好的头等大事。邓小平同志曾经深刻地指出：“解决组织路线问题，最大的问题，也是最难、最迫切的问题，是选好接班人。^[2]”各级政府要充分重视领导干部的选拔任用工作，在“三个代表”重要思想的指导下，坚决贯彻落实《领导干部选拔任用工作条例》，坚持领导干部队伍“革命化、年轻化、专业化、知识化”的原则，消除选人用人上的各种陈旧观念和不正之风，排除一切习惯势力的影响，把大批政治立场坚定、政治态度明确、政治品德高尚、思想作风正派并且具有较高文化水平、富有朝气与年富力强的人才吸引到政府的各个部门和岗位上来。

目前，各级政府应在坚持“公开、公平、公正、择优”原则，增强领导干部选任工作的公开度、透明度，保障公众的知情权、参与权基础上，切实做好以下几个方面工作。一是健全和完善各种制度。制度是为了确定人们的相互关系而人为设定的一些社会性制约，制度是更带有根本性、全局性与长期性的东西。对于领导干部选拔任用工作中的一些好的做法与成功经验，要使之制度化、规范化，从而长期保留下来。当前特别要积极推行任前公示制、考察预告制、试用期制，要建立对领导干部的教育制度，增强领导干部的自制力和拒腐防变能力。二是健全和完善各种运行机制。制度体系要通过运行机制来有机衔接，运行机制的改善是确保制度实施效果的关键因素，单项制度的完善只有通过运行机制的改善才能整合成有活力的、高效的制度体系。当前，各级政府要抓紧建立健全领导干部选拔任用工作的责任追究机制，明确干部推荐、考察、决策各个环节的主体和责任内容，切实解决好用人失误、考察无人负责，无法追究责任的问题。要健全考核评议机制，要充分利用现代科学技术成果和技术方法，制定客观公正、操作性强的考核标准，尽量减少主观因素对考评结果的影响，努力达到考评的标准化、具体化、度量化和客观公正化。

2.健全公务员制度

我国的国家公务员制度是借鉴西方文官制度建立起来的，并非中国社会自然演进的“内生”制度，它在具体实施过程中不同程度地存在着诸如制度不完善、运行机制不健全、国家公务员制度在全国的发展极不平衡等问题。健全和完善公务员制度，关键是要健全运行机制。

第一，要进一步完善竞争激励机制。各级政府要进一步完善考试录用制度，在坚持凡进必考的基础上，扩大公务员选拔录用的视野、改进与完善考试的方式方法，把考察理论知识与考察实际操作以及解决问题的能力结合起来。同时要进一步改进考核制度，通过健全绩效评价指标体系特别是量化指标、不断完善考核方法、改进考核结果反馈系统，使考核结果真正与公务员的奖惩以及职务晋升挂钩。

第二，要进一步完善监督制约机制。一方面要进一步推行政务公开，扩大公众的知情权与参与权，加强新闻舆论与群众监督，在健全与完善人事工作监督员制度基础上，大力加强组织人事系统内的层级监督以及监察、审计部门的专门监督；另一方面要加强党委组织部门、纪检部门、人事部门的监督，健全和完善人大及常委会的权力监督、司法机关的法律监督，建立起全方位、多层次的监督制约体系。

第三，要加快建立信息反馈机制。建立信息反馈机制是公务员制度适应社会发展趋势，与社会主义市场经济体制相适应的需要，是完善公务员科学管理的需要。各级政府通过建立资料室、情报室并配备相应的现代化信息技术设备，同时安排相应的信息技术人员，使其能够专门从事信息收集、整理、分析、综合、传输工作，通过及时、准确的信息反馈为完善公务员制度提供决策依据。

（三）依法行政：民族地区基本能力建设的保障

党的十五大提出了“依法治国”的基本方略。在我国，要实现“依法治国”，首要的是实现依法行政。所谓依法行政，是指行政机关行使管理国家公共事务的权力，必须由体现人民意志的法律授权并依据法律规定。其核心是依法治官、治权，本质是执政为民。只有坚持依法行政，用法律规范行政权力的行使，才能保证政府能力提升的归属和方向。因此，树立法制观念，大力推进依法行政，规范权力运行，是政府能力提升的重要保障。

1.加强行政立法工作

立法是依法行政的基础，只有将需要调整的社会关系或需要规范的社会行为用法律规范加以确定，才能为执法行为提供依据。各级政府特别要立足本地实际，加大政府规章和规范性文件的“立改废”力度，从源头上制定出符合市场经济和社会发展所需求的规章和文件，使行政行为有章可循。具体来说，一是要进一步加快立法步伐，二是要进一步提高行政立法质量。

2.规范行政执法行为

依法行政，执法是关键。如果执法不严，制定出来的法律、法规和文件就得不到全面、正确的贯彻，也就无法达到立法的预期目的和效果。为了促进政府行政执法行为的规范化，需要努力做好以下几方面工作。

第一，要切实做到依法决策。要建立和完善重大决策法律分析和论证制度、决策信息公开制度、违法决策追究制度。确保各级政府及其工作部门、各级领导干部在法定的权限范围内按照法定的程序行使决策权，做出的工作部署、指示、决定、批示和制定的文件等，不与法律、法规、规章及政策相抵触。(www.xing528.com)

第二，要深入开展法律培训工作。一方面要建立和落实领导干部学法制度，另一方面要采取有效措施做好行政执法人员法律培训工作，加强职业道德教育和法律、法规培训，不断提高行政执法人员的政治素质、业务素质和行政执法水平，并把培训与持证上岗执法制度结合起来。

第三，要全面落实行政执法责任制和评议考核制。要健全行政执法责任体系，把各部门承担的行政执法职权和责任落实到岗位和人头，建立权力界定、责任明确、权力和责任相挂钩的量化考评目标，使每个执法人员都知道依法有权做什么、怎么做，不依法做应负什么责任，以规范行政行为，确保依法行政。同时，加强对行政执法责任制实施情况的检查考核，将执法评议考核制纳入对各级行政机关的目标管理考核之中，与公务员岗位目标责任制相结合，与违法执法责任追究制度相结合，认真对各级行政机关落实依法决策制度、规范行政行为、加强执法队伍建设等情况进行检查并做出综合评价，并依据结果严格兑现奖惩制度，使行政执法责任制在规范行政执法、促进依法行政方面起到应有的作用。

3.强化行政执法监督

依法行政，监督是保障。绝对的权力产生绝对的腐败，权力自我膨胀的特性，决定了监督的必要性。

第一，要加强行政执法检查。各级政府要密切关注行政执法过程中遇到的新问题、新情况，并针对社会影响大、群众反映强烈的执法问题，采取明察与暗访相结合的方式，开展经常性的执法检查，重点检查行政执法主体的执法行为是否规范、有无缺位或不作为现象，发现问题及时查处并提出改进执法的建议。因此，一方面要认真受理行政执法投诉举报案件，加强对具体行政行为的个案审查，及时纠正违法行政行为，维护公民、法人和其他组织的合法权益；另一方面要强化对违法行政行为的责任追究，对行政机关不按法定权限和程序执法、执法人员滥用职权或徇私枉法、执法人员玩忽职守或不履行执法责任的，要追究责任人及主管领导的行政或法律责任。同时加大对行政执法行为的规范和指导力度，促进行政执法整体水平的提高。

第二，要依法做好行政复议工作。行政复议是行政机关内部实施层级监督的重要法律制度，对促进依法行政具有重要的意义。各级政府及政府各部门应高度重视行政复议工作，认真贯彻执行《中华人民共和国行政复议法》，依法履行行政复议职责。一是要不断完善行政复议工作制度，规范办案程序。从行政复议的接待、登记到复议案件的立案、审理等各个环节都要有明确具体的规定，保证行政复议工作的效率和规范。二是要不断提高办案质量。切实把握好行政复议案件的事实关、程序关、法律关，对行政机关违法或不当的具体行政行为坚决依法予以撤销、变更，切实保护公民和社会组织的合法权益。三是应注重与当事人沟通，不断提高工作实效。力求通过行政复议有效解决争议，降低纠纷处理的成本，提高各方当事人的法律意识，促进依法行政。同时，加强对行政复议工作的监督与指导，使行政复议在监督和规范行政行为、促进法治型政府建设中发挥更大的作用。

第三，进一步健全行政执法监督制度。加强行政执法监督，保证行政执法行为的合法性、行政权力的公共性，一方面必须健全法规、规章执行情况报告制度，对已出台的法规、规章执行情况进行定期检查，及时解决执法中出现的问题，保障法规、规章的贯彻落实；另一方面要建立和完善行政执法主体资格审查制度和执法证件管理制度，对从事行政执法活动的单位是否具有合法的执法资格进行审查，并以政府的名义予以公告，同时统一本行政区域内的行政执法证件，所有的行政执法人员必须进行培训考试之后持证上岗，为规范执法行为提供基本前提。此外，还应建立健全一般行政处罚决定审核和重大行政处罚决定备案制度、行政执法违法案件举报查处制度、行政执法协调制度等相关制度。

（四）管理精细化：民族地区“三基”建设的突破口

追本溯源，“三基”建设面临的种种困难和瓶颈，源于基层政府衔接配合问题、执行力问题以及激励约束问题。因此，战略设计系统化、执行框架标准化、评估指标数据化、责任落实明确化以及管理技术信息化是化解政府“三基”建设的突破口。

1.战略设计系统化

社会管理精细化是一个系统工程，强调各部门、各环节、各个成员、各个工作单元之间，良好地衔接配合，协同动作，从而提高系统的整体效能，而这恰恰是政府社会管理精细化的难点所在。政府社会管理战略设计系统化应包括横向的战略目标系统化和纵向的业务流程系统化。战略目标是全体成员一切行动的指南。如果组织的战略目标缺乏系统化，目标之间存在冲突，或者目标过于宏观、模糊，就会导致实施过程中精细化管理的原则难以层层落实。政府社会管理目标多元化是无法改变的事实，但在多元化的目标之间如果能建立起系统、协调、相互衔接的机制，并能将目标按照精细化的标准层层落实，那么社会管理精细化的执行力就有望提高。同时，纵向业务流程系统化是系统化战略设计得以实施的必要条件，只有管理业务形成标准、统一、精简、无缝隙的流程，并严格按照流程操作才可能实现精细化管理。无论是战略目标系统化还是业务流程系统化，其关键都在于设计者和领导者拥有全局的战略视野和思维，具有组织战略管理的专业知识。而战略目标与业务流程设计的共同原则在于精简、统一、协调、效能且具有较强的可操作性。

2.执行框架标准化

在现有行政架构的管理幅度和执行链条不变的情况下，切实的、近乎机械的执行标准是弥补政府执行力偏差的重要途径。有标准才能使执行者的工作责任明细化；有标准才能督促命令输出端为尽力达到标准而努力工作；有标准才能进行有效的检查、考核、激励以及责任追究；也只有有了标准才能尽量避免执行力偏差。可以说，没有标准，精细化就无从谈起，标准化是政府社会管理精细化的关键问题。标准化管理要求政府各项工作有标准可依，这些标准包括质与量、时限与速度、对与错的明确规定。首先，应根据精细化的原则，不断提高社会管理的执行标准。第二，应根据精确化的要求，严格社会管理任务的执行标准。尽量减少执行标准中的模糊用词和自由裁量，以量化和精确化为必要的辅助，实现标准的精确计量。第三，应根据规范化的原则，统一和规范社会管理执行标准。包括不同地区间的执行标准统一，不同管理环节间的执行标准统一以及不同级别执行层的标准统一。

3.评估指标数据化

量化，即数据化是细化的深入，是更精确的细化，能够最大限度地缩小执行者执行任务的伸缩空间，使执行者明确什么样的标准才算是精细化的社会管理，而达到或者违背特定标准时，执行者会获得怎样的奖励或惩罚。而定性管理较多，定量管理较少使评估模糊化，进而导致激励和约束效果不佳正是政府社会管理精细化面临执行力偏差的又一根源所在。因此，用统一、明确的数据对政府社会管理精细化的过程、结果进行评估、衡量，是提高政府社会管理精细化执行力的必要环节。这要求各级领导者必须首先树立这样的观点：有明细、量化的评估，才有下属的执行到位。应有专业管理部门和专家对政府社会管理精细化各个方面，以及业务流程各环节的执行情况进行数据化评估，并以此为依据采取相应的赏罚措施。

4.责任管理明确化

标准出来了，必须有机制来保障。只有将管理行为和责任的监督落到实处，并以制度化的形式加以奖惩，才能保障社会管理精细化标准的实现。责任管理明确化应包括：其一，责任主体的明确化，即明确哪个部门是唯一或第一责任部门，哪个具体的人是唯一或第一责任人。其二，责任内容明确化，即明确责任主体要对哪些管理任务承担责任，何种程度的不履行或不正确履行职责要承担责任。其三，责任承担方式明确化，即明确责任主体在责任范围内。应承担责任的种类以及承担责任的方式。其四，责任追究程序明确化，即明确对责任主体进行责任认定和追究时，要遵循的必要程序。

5.管理技术信息化

管理技术信息化是政府社会管理精细化的物质保障。实现管理技术信息化首先要求提高管理人员的专业化水平。政府在公务员录用中，应着力扩大专业技术类公务员在全部公务员录用中的比重，并加强研究，着力量身打造适合专业技术类公务员的管理方式和管理手段。对现有公务员而言，还应通过培训、演练等形式着力提高其专业知识水平，以适应日益提高的专业化管理需求。而在现有公务员专业技术水平难以在短期内满足信息化要求的情况下，可以借助外脑的方式，如充分发挥专家、智囊在管理技术信息化中的作用。同时，管理技术信息化同样是系统的工程，需要设置若干信息系统予以物质支持。主要包括内部管理信息化和外部管理信息化两个部分。例如，社会管理部门执行标准信息系统、业务流程信息系统、评估指标信息系统、责任归属查询信息系统等，属于内部管理信息化。而街区监控信息系统、城市管理电脑仿真系统、规划管理信息系统、地下管网信息管理系统、社会保障参保人员管理信息系统等，属于外部管理信息化。