加强三基建设促进民族地区政府能力提升

加强“三基”建设对于提高民族地区政府高效完成相应任务能力，营造高效的行政环境，促进民族地区经济、政治、文化、社会和生态的发展有着重要的推动作用。

（一）“三基”建设是民族地区政府治理能力现代化的关键

“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，是新时期我国全面深化改革的总目标。

地方政府治理能力现代化建设是国家治理体系现代化建设的内在要求，也是实现地方长治久安的前提。但从青海民族地区政府治理能力现实来看，与现代化要求还存在很大差距，地方政府治理能力现代化的转型在行政理念、自身能力、社会支持等方面面临多重难题，主要表现在如下方面：

1.地方政府公权力私有化影响其治理能力的现代化

思想革新是政府治理能力现代化的前提，思想解放是政府治理能力现代化的重要内涵。但青海地理环境相对封闭，少数民族人口众多，多元文化并存，现代文化发展相对滞后，导致人们思想相对保守，权利意识淡薄，这助长了政府部门公权力私有化倾向。一方面，传统封建思想的残余尚未肃清。“官本位”思想依旧盛行，“我的地盘听我的”的行政理念仍居主导，官员拥有无限权威和至高地位；民族地区对上级政府的依赖有增无减，“等、靠、要”思想尚未改变，思想转型与政府治理能力现代化要求差距甚远。另一方面，行政价值取向歪曲牵制了政府治理能力现代化。维护公共利益和保持政府公共性是政府治理能力现代化的根本要求，但由于传统官僚思想在民族地区根深蒂固，“一言堂”的议政形式仍未消除，助长了政府自利性的膨胀。行政过程中行政价值目标被置换，追求部门、官员利益最大化取代了追求公众利益最大化，行政价值取向偏离了公众价值和利益的诉求。民族地区公众民主意识淡薄、社会法制建设滞后、政府治理德治缺失、行政运行欠缺规范等加速了政府部门公权力私有化，影响着政府能力提升的现代化。

2.地方政府自身能力弱化束缚着政府治理能力的现代化

一方面，政府社会服务能力弱化。在民族地区，与政治经济相比，社会文化事业发展滞后是个普遍的现象。主要表现在以下几个方面。（1）教育、文化、交通、通讯等公共产品和公共服务的供给不足和质量水平偏低。（2）农村社会服务体系不完善。诸如住房、道路、水电等各类市政性服务设施还有待进一步更新和完善，社会文化事业发展落后。而社会服务能力是政府治理能力现代化的重要内涵，要实现治理能力现代化就必须提升社会服务能力，否则难以满足治理能力现代化的要求。另一方面，创新能力不足。创新是政府治理能力现代化的动力来源和重要保障。地方政府是社会事务管理的主导者，但在民族地区，政府职能偏重于传统行政管理，许多地方政府特别是民族地区政府仍习惯用传统的老办法和旧思路处理社会事务，仍停留在从工作经验出发开“碰头会”层面上，创新意愿不强。乃至在重大决策中也极少运用现代技术、现代性的决策思维和方法，危机案例库和数据库建设滞后、智囊支持乏力。很多政府行政人员安于现状、不思进取、社会治理方式老化、缺乏创新意识，社会治理依然是“穿新鞋走老路”。由于传统的行政思维与管理模式的束缚，政府人员的创新思想培育不到位，阻碍着政府人员的现代化，而人的现代化又是治理现代化关键之所在。思想不改变，创新就是一句口号；能力不提升，发展便无从谈起。

3.政府支持力不足牵制着政府治理能力的现代化(www.xing528.com)

政府治理能力现代化的实现需要有效的人力、物力、财力等资源的支持，支持不力，政府治理能力现代化就很可能流于形式。地方政府特别是民族地区地方政府的财政来源主要是地方的税收，但民族地区大多数属于边、少、贫地区，地方经济落后，这从根本上制约了政府财政吸纳与转化能力，同时缺乏稳定的财力支持使得政府在社会事务治理中捉襟见肘。但不可否认，国家对民族地区给予了大量的财力、物力支持，政策也给予了倾斜，但支持力度明显不足，能解燃眉之急，但缺乏长效性。支持力不足导致政府治理能力建设疲软，进而影响着政府能力提升建设的现代化转型。此外，民族地区干群关系一直是个焦点，人民对政府信任度不高，政府能力提升就难以获得民众认可。同时民族地区群众整体素质和自我效能感较低，对自身社会价值和实际效用难以合理的评估和认识，对社会公共事务态度冷漠，与政府间形成松散的依赖关系，致使政府治理能力现代化建设的群众基础较为薄弱。另一方面，民族地区政府人员素质参差不齐导致政府能力提升发展人才支持不足。人类社会的现代化当且仅当是整体性的，其动力在人，其目的是人，人是关键。人是政府治理能力建设关键之所在，但民族地区政府人员很多是高学历却自主创新力低，即使是年轻富有朝气的大学生公务员也是如此，难以学以致用，而只是墨守成规。此外，政府内部缺乏交流互转机制，新旧人员之间交流衔接不畅，不利于政府人员的发展。同时民族地区缺乏人才回流机制，自身条件吸引力不足，难以吸引优秀人才回流或走进来，这在很大程度上使政府治理能力现代化建设的人力资源更新缓慢，甚至陷入青黄不接的尴尬局面，致使政府队伍建设滞后，人才支持乏力。

（二）“三基”建设是有效贯彻落实现代化建设方针的重要保障

社会主义现代化建设是党和政府在准确判断区域经济社会发展不足及其成因并在反思以往诸多政策措施缺陷的基础上，以更加崭新的发展思路和更加全面的发展内容为指导，对今后各项事业发展进行合理规划的一项重大的政策部署，这也为青海省未来经济社会发展描绘了一幅美好而绚丽的图景。从当前来看，青海省现代化建设已经进入了全面贯彻落实的新阶段。而怎样有效地将社会主义现代化建设的各项方针政策落到实处，已经成为决定其成败的关键。这是因为，虽然越来越多的事实已经表明，社会主义现代化建设是系统地指导我省各项事业不断向前发展的良策，但是不可否认，在执行中由于种种因素的影响仍有可能会导致政策偏差、执行不力甚至是政策失败。从这个角度来理解，有效执行就显得十分关键。美国政策学者艾利森就曾指出，“在实现政策目标的过程中，方案确定的功能只占10%，而其余的90%取决于有效的执行”。^[1]由于基层政府在现代化建设中的特殊地位且发挥着主导作用，这就使其成为执行这项政策的最重要的主体。由此，有效执行的重任在很大程度上就落在了基层政府身上，而这也就要求基层政府具备强有力的执行力。因为，在将这项政策的执行目标转化为现实内容过程中，存在着诸多的矛盾和问题需要合理有效地解决和处理，而这都必须依赖于基层政府执行力的良好发挥。例如，从政策本身而言，我国社会主义现代化建设是一项庞大而复杂的系统工程，其内容涵盖了经济建设、政治建设、文化建设和社会建设等各个方面。与以往政策措施相比，现代化建设不再延续和采用“各个击破”的发展方式，开始重视区域社会各项事业的综合全面的发展，这体现了历史的进步性，但是也加剧了基层政府执行的难度。这就要求基层政府在执行的过程中能够统筹兼顾、权衡得失，使区域各项事业都能得到良性发展。从执行环境而言，由于我省地区广大、资源短缺，各地实际发展程度的不一致，从而每个基层政府所面临的具体执行情况都存在着差异性。这就要求基层政府能够在深入把握政策本质的前提下，因地制宜、因时制宜，灵活有效地执行各项政策。从执行资源而言，我省地区经济发展总体上还处于比较落后的状态，物质条件比较欠缺，而社会主义现代化建设离不开物质资源的投入，这就要求基层政府凭借自身的权威，能够从多种途径和渠道筹措物质资源并将其进行合理配置和使用，以最大限度地保证建设目标的实现。由此可见，基层政府在执行过程中对于这些矛盾和问题的解决过程，也就是基层政府中不同表现形式的执行力的发挥过程，如协调力、理解力、创新力和权威力等。也就是说，要有效贯彻现代化建设的政策方针，就需要强有力的基层政府执行力。加强“三基”建设，则是提高基层政府执行力的重要保障。

（三）“三基”建设是提高基层政府日常工作效率的有效途径

基层政府在社会主义现代化建设中处于主导地位，因而一个高效的基层政府日常工作格局对于顺利推进社会主义现代化建设就显得尤为重要。其实，在执行社会主义现代化建设的各项内容和目标的过程中，同样也包含着诸多的例行性事务和日常事务，如及时传达上级政府的指示精神、有效回应公众诉求以及提供优质公共服务等，而这些都需要基层政府以及行政人员在日常工作中通过努力去实现。但事实上，由于改革的滞后性，多年来民族地区基层政府组织效率低下的状况还没有得到明显的改善。具体来看，主要表现在以下两个方面：一方面，效率意识欠缺。目前，我省基层政府中有些领导干部“官本位”的意识依然浓厚，加之行政监督机制的不完善，从而公共权力常常成为他们用来谋取私利、寻租和腐败的工具。久而久之，他们就逐渐淡忘了自身本应该承担的责任，失去了提高行政效率的内在动力，导致一些人在工作中办事拖沓、推诿扯皮。另一方面，管理方式陈旧。由于基层政府职能转变不彻底，部分政府机关还习惯于运用行政手段直接管理微观事务，从而造成政府行政越位、错位、缺位的现象十分严重。也就是说，政府干了许多不应由政府干的事情，而有些本应由政府干的事情反而没有干。可以说，这不仅导致有限行政资源无法最大限度地投入正常的行政活动中去，而且过度干预也不利于群众力量有效参与到社会公共事务的管理中来，严重影响了行政效率的提高。所以，这些都与我省社会主义现代化建设的需要不相符合。从这些问题产生的原因进行分析，既有历史遗留因素的干扰，也有当前行政环境变化所形成的现实因素的影响；既有主观上的因素，也有客观上的因素，但不管是哪种因素的影响，都是与“三基”建设有着十分密切的联系。因此，加强“三基”建设是提高基层政府日常工作效率的有效途径。

（四）“三基”建设是增强基层政府公信力的必然要求

公信力缺失是当前民族地区基层政府普遍面临的问题，这意味着社会公众对基层政府治理认同度和满意度不断下降。这不仅影响了民族地区和谐社会的构建，而且也不利于为社会主义现代化建设创造良好的社会环境。究其原因，一个重要的方面就在于基层政府的执政绩效与广大群众的期待之间的差距正在不断拉大。随着改革开放和社会主义市场经济的发展，我省社会发展也呈现出了许多新的特征和问题，因而人民群众对政府的期待不断增加。具体来看，主要表现为以下几点：一是随着现代化的发展，社会公众在物质生活和精神文化等方面的公共需求正在不断扩大，因而人民群众期望政府能够通过公共物品和公共服务的供给不断满足其需要，如在义务教育、社会保障、基础设施等方面都表现出了强烈的渴望。二是随着我省政治民主化的发展，人民群众的主体意识、法治意识、维权意识等都得到了前所未有的提升，这使他们希望对政府的执政过程有更多的了解和参与。因此，这就意味着政府要得到人民群众的认同就必须达到群众对民主化的要求，即政府要建立依法办事、廉洁、高效、透明的政府形象，并逐步扩大公众的知情权、参与权和救济权等。三是随着改革的逐步深入，我省社会利益结构出现了调整，而利益结构的调整显然会使一部分群体受益，而使另一部分群体的利益受到损害，从而导致社会各个领域潜在的及隐性的矛盾和冲突不断扩大，社会失衡现象越发严重。如何化解这些利益之间的矛盾，更好地体现公平性，也是公众对政府的诉求。可见，这些都进一步加大了政府治理的复杂性和难度。虽然当前基层政府已经注意到了这些问题的存在，也意识到它们所产生的消极影响，但在解决这些问题上还显得力不从心。因而，公众产生对政府的不信任和不满就是自然的事情了。综合来看，由于公众这种不信任很大程度上来自于政府执政绩效的不尽如人意。而基层政府要不断提升自身的执政绩效，显然必须要具备强有力的执行力。

综上所述，“三基”建设在民族地区基层政府能力提升中居于十分重要的地位。是实现基层政府治理能力现代化的关键。提升民族地区基层政府能力必须高度重视“三基”建设。