进一步创新和加强藏区社会管理：建议与措施

加强社会管理和公共服务的重点在于落实科学发展观，建设服务型政府。基于这样的理念，应结合青海民族、宗教、自然等实际，进一步创新和加强社会管理，建议如下：

（一）建立“强政府、大社会”的藏区社会管理新模式

完善社会管理格局，改进社会管理方式，既是加强和创新社会管理的重要内容，又是落实社会管理任务的基本保障。要以建立公民社会为基础，探索“强政府、大社会”的青海藏区社会管理模式。所谓“强政府”，是指党和政府在全社会中处于领导和协调的中心位置，这主要是由于藏区本地的社会组织的培育和发展还有一个较长的过程，社会事业的发展还需要政府公共财政更多的投入，政府必须对社会进行必要的调节和干预；“大社会”的含义则是指政府社会管理的权力来源于人民，公民社会对政府有监督制约作用，同时，社会组织既是社会公共管理的客体，也是社会管理的主体，政府对社会的管理并不是代替社会，而是对社会自身无力解决的利益矛盾和冲突进行仲裁和协调，政府干预的范围不是社会能自行按契约性法规予以管理的领域，而是社会无力自我调节的领域。因此，在藏区推进政府社会管理职能创新的过程，其目标指向就是要形成以党和政府为主导、以社会组织为中介、以社区为基础、公众广泛参与的社会管理的新格局，调动一切有利于社会和谐的积极因素，形成共建和谐社会的生动局面。

（二）加强基层组织建设，建设好协调利益、化解矛盾、排忧解难的城乡基层组织、社会管理和公共服务系统

1.全面开展城市社区建设

加强社区管理工作，准确把握街办职能定位，落实好《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，要明确街办主要任务是抓好社区管理，制定加强社区建设的发展规划，强化社区管理和公共服务，扶持社区服务实体，壮大社区公共服务志愿者队伍，广泛动员社区单位、居民群众积极参与。从组织管理上，形成以街办为龙头的具有政府职能的行政体系；以群众志愿者队伍组成的志愿者服务体系；以居委会为依托，居民互助为基础的社区服务工作管理体系。从社区管理开始转变观念，把直接面对居民百姓的服务做好。

2.要积极推进农牧区村委会建设

强化农牧区社会管理，要认真落实《中华人民共和国村民委员会组织法》，完善村民自治制度。要支持村委会协助政府做好社会管理和公共服务，健全农牧区的基层社会管理体制，妥善处理人民内部矛盾，把矛盾和纠纷化解在基层，把可能发生的群体事件解决在基层。

3.加强和创新生态移民社区管理组织网络建设

结合新时期户籍制度改革，打破城乡分割户口管理政策，妥善处理生态移民的户籍和原草场归属问题，允许生态移民及三江源牧民人口在三江源区域内自由迁移和流动，尽快解决生态移民社会管理和服务的行政归属，改变多头管理以及“飞地移民”难以管理的现实困境，使其在新社区有归属感和认同感，逐步带入安置的社会。要科学合理地安排迁出地和迁入地人口在分配过程中发生土地归属问题，尤其要充分考虑生态移民对迁入地土地资源的利用和收益，避免迁入人口与原有居民之间产生纠纷或土地矛盾，维护迁入地社会稳定；生态移民新社区的基层管理组织网络建设，主要遵从属地原则在迁入地解决（这也便于移民子女受教育、医疗保险等实际需要），其机构、人员编制和运行经费由国家财政统一解决，避免移民新社区出现“管理真空”；要结合移民工作和新社区建设的实践，认真研究生态移民的社会管理架构，进一步明确生态移民社区的核心管理模式、性质，进一步明确迁入地原有草场的归属及处置方式，稳定移民人心。

（三）加强和完善藏区社会管理的体制机制

1.完善风险评估机制

坚持以建立风险评估机制为抓手，积极探索维护藏区社会稳定的新途径。在进行重大事项社会稳定风险评估试点的基础上，认真总结经验，以县为单位全面开展社会稳定风险评估，健全机构，明确责任，完善机制，研究建立重大工程、重大项目、重大政策和重大问题的社会影响评估机制；建立重大社会管理体制改革方案论证、听证制度，将社会稳定风险评估作为各类项目审批必要条件，在做重大决策前，广泛征求群众和专家意见，不利于社会和谐稳定的决策坚决不做，增强改革方案举措的科学性和可行性，增强改革决策的透明度和公众参与度，及时充分了解社会发展的可能趋势和影响效应，及时进行预警并提出对策建议，牢牢掌握工作主动权，尽可能地把预测防范和调处化解工作做在事前，变被动预防为主动预防，变事后处置为事前预防，变被动调处为主动化解。切实把社会矛盾对社会稳定的冲击降低到最低程度。

2.加强省际交界地区社会管理工作机制

重点做好三个方面工作：（1）建立协作联动机制。交界地区要每年轮流召开一次交界地区民族宗教工作联席会议，主要研究解决和安排部署民族宗教领域需协调解决的重大事项；会议由轮值的统战部门牵头负责，毗邻省、州、县统战、民宗、公安等各相关部门参加。在治理共性问题上，对反自焚专项斗争、重点寺院整治、边界纠纷协调加强政策联动，在重大行动上步调一致。（2）建立防范处置突发事件协作机制。要实行涉藏涉稳重要事项报告制度，确保第一时间下情上报，形成各部门之间有机衔接、上下联动、执行有力的运行机制，切实提高工作效率。交界地区发生不稳定或突发事件，发生地要及时将相关情况通报邻省相关部门和交界省、州、县，密切协作配合、共同依法稳妥处置，严防事态蔓延扩大；相邻地区发生不稳定事件时，毗邻省区要严防本地其他人员跨地区声援或参与，并积极开展疏导劝解工作。（3）建立信息会商研判机制。建立省、州、县信息员队伍，健全情报信息工作网络，做到情报信息互享互通，特别是发生涉藏涉稳案件时，发生地要第一时间将相关信息通报给周边州县，密切掌握本地有关重点寺院、重点部位和重点人员的动向，严防别有用心之人借机滋事或引发连锁反应。要定期召开情报信息分析研判会议，情报信息要有分析、有研判、有办理和反馈意见。

3.完善社会管理法规政策体系，着力强化社会管理的法治基础

加快建设完善社会管理法规政策体系，强化社会管理的法治基础，规范社会管理执法工作。充分发挥人大和政府的主导作用，依托有关职能部门，制定完善各类社会管理法规政策，重点加强和完善社会保障、社会组织和社区建设管理三方面的法规体系。创新地方性社会保障法规条例，加快包括社会救助、社会保险、社会福利、社会优抚和国民保健等在内的法规制度建设。

4.完善社会建设和管理的长效保障机制

调整优化财政支出结构，加大公共财政对于社会发展等民生领域的投入支持力度，形成社会建设和管理的长效保障机制。深化财政支出管理体制改革，加强财政监督机制，强化实施财政资金使用的专项评估制度，提高财政资金使用效率。加强协调工作，将事关长远、事关重大的政法基层基础建设、技防措施投入和影响政法机构建设运转的体制性、机制性等重大事项列入全省发展规划之中，加强综合治理、维稳机构和队伍建设。完善收入再分配制度，加大对青海藏区和低收入人群的转移支付力度，完善转移支付相关制度，促进青海藏区和低收入人群有相应的公共服务，促进社会公平正义。深化省管县财政体制改革，完善各级政府事权财权划分，合理界定各自责任边界，增强基层政府提供公共服务的能力。

（四）加强对特殊人群和重点领域的管理

1.要加强对流动人口的服务管理

要本着公平对待、服务至上的原则，结合城镇化建设，积极稳妥地推进户籍管理制度改革，放宽中小城市落户条件，从就业、就医、住房、教育等基本民生入手解决人口的无序流动问题，让流动人口真正融入当地生活。变流动为稳定，从而实现社会服务管理的全覆盖。

2.要加强对特殊人群的帮教管理

特殊人群的帮教管理是预防各种违法犯罪和极端事件的关键。要充分发挥基层组织和社会组织的积极作用，对刑释解教人员要加强衔接，解决他们的生活、就业难题，帮助他们融入社会；对社会闲散青少年要以教育为主，帮助他们解决就学、就业问题；对吸毒人员等高危人群，要有相应的管理和应急措施。总之，对特殊人群的帮教管理，要有措施、有方法、有体系，不能放任失控。

3.要加强对社会治安重点地区的整治改造

要和城市规划、地区改造相结合，在硬件上完善基础设施、改善生活环境，在软件上健全基层组织、延伸公共服务。

4.要强化对互联网的建设与管理

要把网络舆情作为听民声、察民意的重要渠道，高度重视和评估舆情影响，主动回应社会关切，正确引导网上舆论，维护网上秩序，营造有利于社会稳定的舆论环境。严厉打击网上违法行为以及利用网络实施诈骗、盗窃和黄赌毒等犯罪活动，防止网上非法活动演变为现实社会危害。采取严密防范措施，坚决打击境外敌对势力和达赖集团对藏区意识形态领域的反渗透破坏活动。

（五）进一步加强社会组织管理，着力提高对社会组织的常态监管能力

近年来，藏区陆续出现了一些打着文化和宗教旗号的组织、协会，有的实质上与达赖集团遥相呼应。对经民政部门审核、登记、批准的合法组织，要强化管理，发挥其作用，保障其权益；对未经民政部门审核、登记、批准，打着各类“幌子”，政治意图明显，可能危及社会稳定的政治类、宗教类社会组织，应摸清其底数、纳入视线，充分利用各种执政资源，坚决限制其发展空间；对一些形形色色的境外非政府组织，既保护其正当活动，又依法规范其行为，坚决抵制和防范其对我进行渗透破坏活动；对已触犯法律、危害社会的非法组织，依据国务院《社会团体登记管理条例》和民政部《取缔非民间组织暂行办法》及相关法律法规之规定，在深入调查收集掌握证据的同时，坚决依法予以公开取缔。

（六）加强人才培养，全面推进社会工作者队伍建设(www.xing528.com)

以从事专业社会服务和社会管理的社会工作机构为载体，积极吸纳相关社会专业工作人才，切实加强社区管理、社会福利、社会救助、青少年教育等领域的人才配备。加快制定出台相关政策优惠措施。通过提供社会（公益性）工作岗位、试点示范、税收优惠等方式，鼓励民办非企业单位发展和安排就业。建立完善社工专业人员认证制度，建立相应的激励和淘汰机制。以骨干人才为主，积极建设一支志愿者队伍，以推进社会工作者标准化、专业化和职业化为方向，以确定职业规范和从业标准、加强专业培训、制定社会工作者培养规划、培育社会组织开发社会工作岗位、整合社会工作者队伍为手段，全面推进社会工作者队伍建设。

（七）加强网格化管理基础工作，推动社区管理精细化发展

1.不断深化对构建网格化社会服务管理体系重要性的认识

进一步加快社会服务管理网格化建设，是创新社会管理、推进社会建设的一项基础性工作，有利于提升城乡精细化管理，有利于工作责任制落实，有利于提高工作效率，是新形势下加强社会服务管理的重要途径。各级党委、政府和职能部门必须站在转职能、促和谐、保民生、保稳定的高度，将其纳入重要议事和工作日程，成立专门组织机构，制定科学周密计划，使其不断完善、创新并向纵深发展，不断提高社会服务管理科学化水平。

2.必须积极动员社会公众广泛参与网格化社会服务管理体系构建

构建网格化社会服务管理体系是一项系统工程，科技含量高，牵扯面多，涉及范围广，整合难度大，仅靠政府一家之力是根本不行的，需要社会各界广泛参与和大力支持。要充分发挥党委、政府、各类经济社会组织和社会成员的作用，逐步建立科研机构、企业、社会组织和社会公众等多元主体广泛参与的网格化社会服务管理模式。企业和社会组织既要承担责任范围内的服务管理，又要参与社会服务管理的市场竞争和运作。要不断强化社会公众参与意识，引导公众投身于网格化社会服务管理体系构建工作之中，形成协同参与的整体合力。

3.必须着力健全构建网格化社会服务管理政策法规体系

社会建设和服务管理法制化是各国社会发展的成功经验，而当今我国社会建设和服务管理中一些问题大多是由于政策法规不健全或未有效执行造成的。因此，一方面建立健全网格化社会服务管理的政策法规，组织公安、城管、消防、信息及民政等各方管理、技术人才参与方案筹划、措施制定和法规出台，聘请高校、科研院所专家学者参与各有关部门工作规则和制度制定，为依法实施奠定法制基础；另一方面，加大执法工作力度，完善监督体系，确保网格化社会服务管理体系建设高起点、高标准、高水平、高质量和高效能。

4.必须加快推进网格化社会服务管理体系技术手段创新

网格化社会服务管理是社会服务管理的改革和创新，既需要现代信息技术做支撑又需要框架设计符合其内在规律，还需要现代信息化手段与传统有效手段有机结合。发达国家和先进城市的实践表明，先进手段特别是高新科技手段是降低服务管理成本、提高服务管理效能的决定性因素。因此，围绕运用和创新技术手段，一方面抓好信息共享，强化信息互联互通，广泛运用高新技术手段，打破“信息孤岛”、“各自为战”的怪圈；另一方面完善统筹协调机制，加强部门、单位之间工作统筹，打破部门、单位之间界限，在网格上实现各单位、各部门整体协同联动。

（八）从战略高度认识和抓好民族团结先进示范区建设工作

民族团结进步示范区建设是一项事关全局的战略性工作。在藏区深入开展民族创建活动，对巩固社会主义民族关系，增强民族凝聚力，实现长治久安具有重要意义。因此，要认真规划，进一步加强和完善。在现阶段要重视以下三方面工作：

1.坚持思想教育引导，不断夯实共同思想政治教育基础

针对不同民族、不同宗教思想观念和价值取向多元化趋势，始终把科学理论武装贯穿于创建工作全过程，通过思想教育引导统一思想认识，增强各族各界群众对祖国、中华民族、中华文化、中国特色社会主义道路的认同。要整合宣讲力量，在继续发挥好专门宣讲队伍作用的同时，组织基层老党员、老干部，发挥他们与群众熟、语言通、情感近以及群众工作经验丰富的优势，广泛开展宣讲活动，切实解决“讲什么、怎么讲、谁来讲”的问题，有效避免单纯由机关干部宣讲时产生的“讲不清、道不明、听不进”现象。在宣讲内容中，加强党的惠民政策、本地变化、法律常识、典型案例的宣传，着重宣讲当地的事、身边的事、直接受益的事，使群众从听得到、听得懂到需要听、主动听、能体会、能感受。突出宣讲重点，引导广大群众和民族宗教界人士认清达赖集团分裂势力真面目，切实增强反分裂、反渗透、反“自焚”意识，做到在思想上分清是非、政治上划清界限、宗教上看清本质、法律上守住底线，讲清、讲明、讲透“团结稳定是福，分裂动乱是祸”的道理，始终把意识形态领域的主阵地牢牢掌握在党和政府手中。要创新宣讲方式，用群众喜闻乐见的方式和群众熟悉的生动语言，把集中宣讲转变为走访、谈心、拉家常，经常性地登门入户，结合办实事等形式，将宣传教育引导日常化、个性化。

2.必须坚持依法治藏理念，着力提升社会治理能力

创新社会治理理念和改进社会治理方式是推动新时期民族团结进步事业前进的重要保证，也是贯彻落实依法治藏方针的重要举措。在创建工作中，要通过完善地方法规、推进依法行政、促进司法公正、加强普法教育、依法维护稳定等工作，进一步推进社会治理法治化。切实抓好以农牧民群众、宗教教职人员、青少年为重点的各类普法对象学法、守法、用法工作。高扬法律旗帜，维护法律尊严。在全省宗教活动场所大力开展法制宣传教育活动，突出底线思维，突出主动进攻，坚决打击非法干涉基层行政、干预社会事务的部落、宗族、宗教势力，用法治理念、法治思维解决问题，依法维护国家秩序、公共秩序，切实做到无法外公民，筑牢藏区长治久安的法律屏障。在此基础上，转变传统的“管制”、“命令”思维，坚持服务与管理并重，寓管理于服务之中，多设路标、少设路障，注重平等对话、沟通协商、道德约束、自律互律，强化基层社会服务管理、社会治安综合治理、基层维稳组织建设等工作，构建和完善现代化社会治理体系。将创建民族团结进步先进区暨平安青海建设延伸到政治、经济、文化、社会和生态建设各个层面，实现社会治理全覆盖；提振“敢啃硬骨头”精神，对社会治安重点地区、难点区域、关键部位和突出问题，采取省、市（州）负责县，市（州）、县负责乡的办法，开展专项整治行动，出铁拳、出组合拳，综合施策、标本兼治。

3.充分发挥群众主体作用，实现群众参与和群众共享有机结合

组织群众、发动群众、依靠群众、相信群众、团结群众是党的事业取得成功的法宝。创建工作作为推动全省科学发展和长治久安的重要举措，是一项群众性和实践性很强的工作。人民群众是创建先进区的真正主体和力量源泉，在创建工作中既要充分发挥各级党委组织领导作用，又要注重发挥村级组织的骨干作用和人民群众的基础和主体作用。充分尊重群众的首创精神，及时发现、挖掘创建工作中各族群众凭借自己的胆识和智慧创造出的成功案例和新鲜经验，并在全省范围内进行宣传、推广和普及，从而在全社会形成创建工作人人参与、创建成果人人共享的生动局面。在创建实践中，要加强区域发展分类指导，促进全省、藏区和人口较少民族以及城乡统筹发展，坚持“小财政解决大民生”，优先安排事关民族地区长远发展与群众生产生活密切相关的重大项目，让改革红利和发展成果更好更多地惠及各族群众，解决群众最关心、最紧迫、最现实的困难和问题，进一步激发群众拥护创建、支持创建、参与创建的强大正能量。

（执笔人：杨虎得，青海民族大学政治学院，教授）

【注释】

[1]《中国共产党第十八次全国代表大会文件汇编》，人民出版社第32页。

[2]主要指青海海南藏教自治州、海北藏教自治州、黄南藏教自治州、果洛藏教自治州和海西蒙古族藏教自治州六个区域。

[3]杨虎得主编：《青海藏区社会稳定研究》，云南教育出版社2010年版，第7页。

[4]为了比较的方便及数据的准确性，均以第五、第六次全国人口普查时的统计数据为据。

[5]据同仁县隆务镇政府提供的数据。

[6]青海省委政研室调研资料。

[7]在州县调研时有关职能部门提供的数据。

[8]在州县调研时有关职能部门提供的数据。

[9]在州县调研时有关职能部门提供的数据。