青海藏区社会管理的新趋势与挑战

社会管理和公共服务是政府必须履行的基本职能，在市场经济条件下，一些因市场无法调节而引发的各种利益矛盾和社会冲突，需要政府通过加强社会管理予以矫正；在经济和社会的转型期，为了保持良好的社会秩序，维护社会稳定，从容应对各种突发事件，处理公共危机，要求政府实施有效的社会管理，维护国家和人民群众的利益。青海藏区是新中国建立后直接跨越到社会主义社会的，社会的发展一直呈现追赶型的态势，这种特殊的发展历史使青海藏区的社会矛盾更加突出和复杂。因此，在青海藏区不仅存在着与其他地区相同的影响社会稳定的普遍性问题，而且由于历史、地域、宗教文化以及民族意识等多种因素的共同作用，随着近年来经济社会发展，青海藏区社会矛盾纠纷呈现出多样化、复杂化的特征。一是矛盾类型多样化。除传统的民事纠纷外，还涉及生态移民、农村征地、城市拆迁、企业改制、涉法涉诉、劳动保障、草山地界、民族宗教、资源开发等众多领域。二是涉及主体多元化。矛盾涉及基本主体由工人、农牧民、居民、退休人员向下岗职工、农民工、个体业主、部分军队退役人员扩大；从直接利益者向无直接利益者扩大；从公民之间、法人之间向公民与法人之间、新经济组织与社会团体之间扩大。三是利益冲突激烈化。据统计涉及补偿、赔偿、工资、福利、经济待遇、生活保障等经济利益问题的矛盾纠纷目前已经占到矛盾纠纷总量的80%以上。^[6]矛盾主体一般都有强烈的表达愿望、有明确的利益诉求、有具体的矛盾指向，如果处理不当，很容易使细小问题扩大化、局部问题整体化、单一问题复杂化。四是表现形式群体化。据有关资料显示，群众集体上访增多。一些公共利益群体呈现出“抱团”的特征和组织化倾向。五是引发原因复杂化。既有利益关系的协调问题，也有历史遗留的政策落实问题；既有由于民主不充分、法制不健全引发的矛盾，也有因经济体制不健全、社会管理滞后引发的问题。矛盾原因复杂多样，增添了化解的难度。特别是西方敌对势力和达赖集团利用民族和宗教问题对我国进行“西化”和分裂渗透活动不断加剧，影响藏区社会稳定的矛盾和问题又具有自身的特殊性，使藏区维护社会稳定的形势非常复杂和严峻。尽管青海藏区在加强社会建设、创新社会管理方面取得了明显成效，但在统筹经济社会协调发展，统筹社会事业全面进步，提高人民生活质量的方面，还存在薄弱环节和诸多问题。

（一）城市社区工作存在管理短板

社区是现代城市的微观单位，是执政的基石，联系着城市的各个方面，社区工作处理的好坏直接关系着社区的安定团结，影响整个城市的发展。近年来随着网格化管理的不断完善，城市社区工作更加贴近群众，贴近地区实际。但是，也存在一些短板。

1.城市社区网格化管理中信息化建设等基础工作有待进一步加强

从黄南藏族自治州隆务镇实施网格化管理的实践来看，这一新型管理模式的运行，进一步提升了社区“两委”协调能力，在深化社区居民自治方面取得显著成效。但也存在一些问题，需要进一步完善。

第一，信息采集还不完善。由于同仁县现在未能开通网络信息化平台，社区采集的各类信息不能及时更新和补充，网格化管理需要翔实的人口、住房等信息，仅依靠社区采集还存在一定困难。

第二，群众参与意识有待提高。由于社区居民综合素质参差不齐，部分群众不愿将个人信息提供给社区，在网格服务人员入户走访、采集信息过程中经常会“避而不见”，有些家庭存在长期无人的现象，往往无法采集到第一手资料。

第三，团队服务质量还需提升。每一个小的网格都承担着社区各项工作，包括计生、社保、医保、综治等多项内容，这就要求社区人员具备多方面、多层次的知识。从调研反映的情况来看，网格管理人员熟练掌握各级党委、政府的惠民政策和相关法律法规不够，在党建、纠纷调解、社区经济发展方面缺乏经验，目前还需进一步加强。

第四，工作人员积极性不高。楼长、单元长作为网格内的重要成员，在社区管理过程中发挥着举足轻重的作用，但由于工资待遇低，部分楼长、单元长和社区其他工作人员工作主动性、积极性不够，严重影响社区工作效率。

第五，近几年来社区所承担的行政工作逐渐增多，社区工作人员大部分时间花在应付上级单位所交付的各项行政工作上，导致无法按时完成入户登记等信息采集工作。

第六，由于工作需要，网格工作人员变动较多，导致网格管理服务衔接上存在困难。另外，个别社区内居住人员构成复杂，人口流动频繁，管理难度大，尤其在矛盾纠纷调解、社会管理及维稳动态管理上存在盲点。

2.对社区民族工作重视不够

随着城市化进程的推进，城市民族成分的日渐增多和少数民族人口的不断增加，城市社区中的民族工作问题成为城市社区建设中的重要组成部分。但是，从调查情况来看，各州县很多城市社区对民族工作重视不够。对社区民族工作缺乏正确定位，这主要体现在两个方面：第一，在一些城市，社区民族工作被简化为做一些外来人口统计、计划生育之类的日常工作，缺乏对社区居民和少数民族人口实际需要的充分考虑。具体表现为：其一，社区不能为少数民族人口提供精神支持和情感支持。社区工作注重实际工作而忽略了民族人口的感情需求，在提供心理疏导和增强其对城市生活的心理适应能力、帮助其融入城市生活等方面的工作还不到位。其二，教育与培训工作匮乏。少数民族人口需要社区能提供相应的教育与培训等方面的服务，但社区在对少数民族人口的素质提升需求的满足上缺少必要实际措施。其三，引导工作不到位。少数民族人口要在城市中生存，必须适应城市文明的要求，遵守城市政府制定和颁布的各项政策、法律、规则和条例，这些都需要基层社区做好积极有力的引导工作，使少数民族能很快适应城市文明，融入城市生活。但从实际来看，引导工作明显不到位。第二，在一些地区对社区民族工作概念又过度强化。在城市化进程中，为促进城镇少数民族人口安居乐业，国家推行多项优惠政策，例如政府对少数民族教育的资金支持、少数民族从业者的税收减免、少数民族产业的贸易扶持等。多种优惠政策下的利益支持导致社区工作人员为了获得更多的支持，将社区工作中原本不属于民族范畴的问题与民族工作生搬硬套，使得社区民族工作出现了某种观念的错位，甚至出现小题大做的现象。如居民之间的一些小矛盾和纠纷，本来通过协调就可以解决，但一些人却非要说成是影响民族团结的大问题，将社区社会问题上升为民族问题，这不利于社区工作的正常运行。

3.社区管理体制有待完善(www.xing528.com)

随着城市化进程的快速发展，一些城市社区原有管理体制的弊端日趋明显。传统体制下的城市社区组织管理体制是一种行政一体化的外制型模式，其主要特点是：通过行政命令和行政手段来开展工作，管理主体单一，在社区治理中居民的主体地位得不到体现；社区组织结构不合理，难以满足“大调解”工作需要，人民调解、行政调解、司法调解力量亟待加强。应急预案缺乏针对性和可操作性；社区管理职能定位不明确，社区管理制度不健全，社区工作效率低下。社区管理措施主要是，侧重于防范而非服务。而社区工作是一项群众性工作，需要相互沟通、理解、尊重和扶持，需要为群众提供更多的服务，真正体现以人为本的工作理念，这就迫切需要转变管理体制，完善工作机制。

4.城市移民社区管理面临许多困扰

三江源生态移民是三江源生态保护和建设的重点工程。从2004年起，已经将上万名牧民分期分批迁出保护区核心地带，移居到城镇及其他安置点定居。这项旨在改善三江源自然生态及其居民命运的跨世纪工程，对保护生态、加快游牧民定居、群众脱贫、降低政府管理成本等起到了明显作用。但是，移民到城镇后，在社区管理等方面也带来很多具体问题。

第一，城市移民的身份归属和户籍问题亟待明确。从藏区搬迁到城镇的一些生态移民，在居住形式上属于城镇居民，但尚无城镇户籍、未纳入城镇居民管理范围，被描述为“没有草场的牧民、没有田地的农民、没有户口的居民”，属于无确定身份的牧区特殊人群。如城镇居住人口比例很高的治多县加吉博洛镇，户籍人口3160人，仅为县城实有人口的15.7%；^[7]在三江源地区人口较多的玉树州囊谦县，城镇化水平仅为12.9%，^[8]但实际上县城的城区人口规模达38000人，城镇居住人口达总人口的45.87%。^[9]这些现象说明，大批生态移民、定居游牧和其他牧民搬迁到城镇，并没有成为名正言顺的正式“城镇人口”。这些移民社区的生产生活和管理等，至今仍由移出地乡镇政府负责，户籍关系仍在原籍，各项政策仍然通过迁出地政府在新社区建立的管委会、村委会来实施。一些移民社区还存在多头管理的现象，既有民政部门和退牧办的管理，又有乡政府的管理，且缺乏相互协调，管理效果不佳，难以对移民社区实施强有力的行政管理和社会管理。

第二，“飞地移民”社会管理需加强。生态移民有一种安置方式为跨县安置，有的甚至搬迁到其他州，有人对此形容为“飞地移民”。如来自果洛州玛多县的海南州同德县果洛新村（189户731人）、来自果洛州甘德县的达日县吉迈东路移民社区（68户222人）和玛沁县大武镇格桑滩移民社区、属于玉树州曲麻莱县（240户）和海西州格尔木市唐古拉镇（128户）的格尔木市移民社区等，全省共有6个移民社区属于跨县安置。这些新社区的管委会（或村委会），由迁出地乡镇政府负责委派管理人员、民警和卫生员等，如在同德县的果洛新村临时管委会就有12名玛多籍机关干部，负责移民的社会管理服务、后续产业、卫生、治安等，行政运行成本不低。这些跨州县的移民，由于没有土地保障，发展社区经济实体更难，如同德县果洛新村除了少量的圈养（牛羊和猪，牧民也不擅长）外，因为没有草场，移民后续产业提供的500多只羊反而代养在玛多；全社区只有2户试验性种植、28户沿街铺面出租、开小卖铺等。无地、无业、无社区亲和力、无业余文化，使这里成为当地不安定的来源之一，同德县乡政府和干部群众多有看法。对这些问题，亟待明确政策，加强管理。

（二）对社会管理创新认识不到位

管理创新的基本内涵就是要结合本地区实际，以服务的理念做好管理工作。但是从实践来看，很多基层领导对社会管理工作认识不到位，对社会管理创新工作的内容、目标、要求不了解、不熟悉。一些领导干部把“管理”仅理解为对人民群众的“管控”，忽视人民群众在社会管理中的主体地位和主动性、积极性的发挥；有些地区虽然制定了相关制度，但在工作中仍然采取单一性行政化管理方式，按照以往的方式、方法，换汤不换药，旧瓶装新酒，消极应付上级的检查。重堵轻疏，习惯于把各种危机事件看作坏事，倾向于把问题“捂住”，或以稳定为名压制合法的利益表达，留下了矛盾隐患；有些地区则盲目照抄照搬其他地区的做法，不考虑本地的具体情况，工作没有实效。如设立一站式办事大厅，其目的在于为民提供便利，提高工作效率。但是，在果洛的玛多县，全县人口不足三万，因人口较少，再加上分布区域广，前来办事的牧民一周也遇不上一个，结果造成接待人员的资源闲置。类似的问题在其他地区也或多或少存在。实际上，省政府关于社会管理创新的许多文件规定是根据全省的情况制定的，有的条款并不一定完全适合藏区的实际，需要藏区基层根据自己的实际进行必要的修正。只有这样，才能做好藏区的社会管理工作。

（三）社会管理综合施治中思想教育不够深入

做好社会管理工作，既要抓肚子工程，也要抓脑子工程。所谓脑子工程就是要重视思想教育和引导工作，使广大群众树立正确的世界观、人生观、民族观、国家观。实事求是地讲，长期以来党的各级组织采取民族团结教育等多种方式做了大量的工作，在批判各种错误思想，揭露敌对势力分裂活动方面发挥了重要作用。但是，从实践来看，思想舆论宣传还不够广泛、深入。

1.民族团结创建活动参与面不够广泛

青少年是祖国的未来，民族的希望，是中国特色社会主义事业的建设者和接班人。青少年能否牢固树立民族团结进步意识，对民族团结进步事业具有重要意义。多年来，我省在加强青少年民族团结进步宣传教育，引导青少年积极投身民族团结进步示范区创建过程中多措并举，做了大量工作，取得了一定成效，但还存在着一定的问题。据共青团青海省委、青海省青年联合会2013年对六州及西宁、海东地区青少年参与民族团结进步示范区的一项问卷调查，有50%多的被调查对象对民族团结进步的大概含义了解甚少，近8%的被调查对象不知道民族团结进步的大概含义；在个别访谈中近65%的访谈对象说不上“两个共同”、“三个离不开”，近20%的访谈对象表示没听说过；对民族团结进步示范区创建活动，17.6%的被调查对象表示不知道或不关心；14.3%的被调查对象表示对党的民族宗教政策不了解，还有2.2%的被调查对象表示对党的民族宗教政策不关心。以上数据不难说明，在开展民族团结进步宣传教育活动时，各地或多或少地存在没有很好地把握省委对民族团结进步示范区建设的安排部署，没有很好地突出思想内涵，在理论和实践、历史和现实的结合上做得不够，宣传阐释的角度单一，多停留在理论层面，局限于对政策、法规及文件的解读，没有把民族团结的历史渊源和现实基础讲清楚，没有把党的民族理论和民族政策讲透彻，没有把民族团结进步事业的成就和前景讲充分。在是否愿意并参与进步示范区创建的调查中，有36.5%的被调查对象表示愿意并偶尔参与，25.7%的表示未参与过，1.5%的表示不愿意参加；在是否参加过当地举办的民族团结进步宣传教育活动的调查中，有34.6%的被调查对象表示一年内参加过1～2次，40.5%的被调查对象表示没参加过；67.1%的被调查对象认为我省民族团结进步创建示范区创建的宣传力度不大或者一般。民族团结进步宣传教育是面向各个民族、面向全体人民开展的宣传教育，但各地、各部门的宣传教育活动大多集中在县镇，覆盖群体有限，存在部分人多次多重接收宣传教育，部分人根本没有机会接收宣传教育的现象。特别是在广大农牧区、私企、社区、两新组织等基层单位的覆盖面严重不够，没有很好地形成全民受教育、人人促团结的生动局面。

2.思想教育引导工作没有摆到应有的高度

坚持从政治和全局的高度，切实加强和改进涉藏维稳思想教育引导工作，筑牢维护藏区稳定的思想基础，是牢牢把握藏区维稳斗争主动权，有效抵御分裂渗透、推动藏区长远发展和长治久安的治本之策。总体而言，藏区社会意识形态领域在总体上保持积极向上态势的同时，也存在着一些不良现象和突出问题。主要体现在：少数领导机关和领导干部对涉藏维稳思想教育引导工作重视不足，对思想教育引导工作认识片面，对思想教育引导工作重视不够。一些地方和部门热衷于跑项目、争资金，抓经济这只手比较硬，抓思想教育引导工作这只手比较软，存在着“说起来重要，干起来次要，忙起来不要”的现象，不注重研究和发挥思想教育引导在涉藏维稳中的积极作用。发生维稳事件了，就抓一抓，风平浪静了就不管不问。一些领导干部片面认为涉藏维稳思想教育引导工作是宣传和统战部门的事情，与己无关，做涉藏维稳思想教育引导工作的主动性、自觉性较差；部分干部对涉藏维稳思想教育引导工作消极应付。一些干部囿于本民族意识的影响，热衷于参与宗教活动，对活佛敬若神明，心存敬畏，对活佛的旨意，唯命是从。而对涉藏维稳思想教育引导工作不主动、不作为，消极应付，敷衍了事。在揭批达赖集团反动本质这个大是大非问题面前，政治立场不坚定，态度不坚决。有的对消极言论随声附和，有的对涉藏维稳的政策措施阳奉阴违，有的对新闻单位记者采访自焚事件不支持、不配合。特别是在揭批达赖集团反动本质问题上，普遍存在着一些干部尤其是领导干部害怕得罪宗教人士和信教群众，害怕丢失选票影响自己的前程，害怕家人及本人在生老病死和婚丧嫁娶中没有宗教人员光顾，刻意回避，畏难厌战，存在着不愿讲、不敢讲的现象；有些地方思想教育引导工作存在着形式主义现象。有的地区和单位思想教育引导工作图形式、做样子、走过场，甚至回避尖锐问题和主要矛盾。有的地区和单位思想教育引导工作不深、不细、不实，仅限于大而空和概念性的一般号召，满足于念念文件、开开会、听听广播、看看电视，规定动作多，自选动作少，蜻蜓点水，照本宣科，治标不治本，不注重实际效果，没有真正解决思想认识问题，中央精神和省委要求没有真正落地生根；基层思想教育工作力量比较薄弱。一些州县广播电视台（站）设备陈旧，故障率高，不能保证正常播出。一些地区特别是县级宣传文化部门工作条件较差，经费拮据，编制人员少，一些宣传思想文化工作人员素质不高，难以承担大量的涉藏维稳思想教育引导工作。