青海藏区探索创新社会管理：构建适应城镇化的新型社区管理体系

进入新世纪，青海藏区经济、社会步入快速发展的新时期，与此同时，各种社会矛盾日趋凸现，特别是在城镇化进程中的社区管理和农牧区村社管理方面出现许多新情况、新问题，对藏区社会和谐稳定形成严峻挑战。面对新的形势和挑战，青海藏区六州认真贯彻落实中央和省委、省政府关于社会管理创新工作的决策部署，积极探索，在破解长期困扰藏区社会管理工作的一些重点、难点问题上积累了不少成功经验。

（一）积极构建城镇社区管理体系

同全国经济发达地区相比，青海藏区城镇化进程相对缓慢，城镇增长的需求不甚明显。但是，近年来，由于生态移民、经商、买房、子女上学、甚至图医疗方便，来城镇定居的牧民越来越多，有的牧区村社几乎每个家庭都在县城有房子和常住人员。这是近年来牧区发展过程中出现的一个新趋势。据有关部门提供的数据，玉树州治多县在2000年城镇人口占全县总人口的比例为19.25%，到2009年年末，10年间全县人口虽然年均增长率为2.33%，但县城实有人口则达到20168人。其中常住人口13808人，流动人口6360人。玉树州杂多县在2009年年末总人口为56045人，其中，虽然牧业人口高达50525人，但县城实际人口则达到29456人。^[4]生态移民以及与此相伴随的零散搬迁人口是城镇人口增加的主要贡献者。这种趋势，虽然是藏区城镇化发展一个不小的助推力，但也为牧区城镇社区的社会管理增加了难度。针对这种变化和趋势，近年来藏区各州县积极探索构建符合藏区城镇化发展的社区管理新体系，取得显著实践效果。

1.实施网格化管理服务体制

隆务镇是黄南藏族自治州州府及同仁县县府所在地，是一个以藏、回、土、保安等民族为主的多民族聚居区。全镇有6个社区、7个行政村。6个社区共有住宅楼288栋，登记常住户8748户，人口25508人。^[5]2011年3月，隆务镇被列为州、县社会管理创新综合试点地区后，镇党委、政府按照“深入抓点、集中促片、以点带面、推动全盘”的总体要求和“条块结合、属地为主”的精神，实施网格化管理。首先，合理划分网格。按照管理单位最小化、服务管理最优化的原则，根据“任务相当、方便管理、界定清晰”的要求，结合各社区管辖范围、居住人口、治安状况、工作难易、任务轻重等实际情况，科学合理划分责任片区，将全镇6个社区划分为45个网格，各社区内网格间相互衔接组成社区综合服务管理网。其次，定人定岗定责。“定人”，即明确一名社区工作人员作为网格责任人，实行责任到人，承担网格管理职责。对网格责任人进行公示，方便服务群众，接受群众监督。同时，引导和吸纳物业管理机构、居民代表、离退休干部、党员、热心社区工作的同志以及社区志愿者等作为义务信息员、监督员，协助做好网格内治安联防、矛盾纠纷排查调处、信息搜集、便民服务代办和督导检查等日常工作。“定岗”，将巡查作为网格责任人的日常工作，坚持每天巡查，实现人到格中去，在网格中察民情、访民意、解民忧、促和谐。网格责任人每周至少一次到达“责任网格”检查指导一次，网格信息员每天到达工作岗位，在不影响专职工作的情况下，至少要到自己所负责的“责任网格”巡查一次。“定责”，即明确网格管理的职责内容，包括环境卫生、民政、计生、就业、社保、创建、综治、党建、文化、民生工程等内容。第三，规范管理内容。社区网格化管理中确保做到“三活”、“四清”、“五必报”。“三活”即社区工作人员对责任网格的工作对象和工作资源准确掌握，成为本网格的“活户籍、活档案、活地图”；“四清”是指每名社区网格员都要对所负责区域的情况掌握清楚，做到家庭情况清、人员类别清、区域设施清和矛盾隐患清；“五必报”，是指能够做到发现安全隐患及不稳定因素必报、僧侣流入必报、外来人员流入必报、房屋出租必报、公共设施损坏必报。第四，创新服务模式。各社区在设立服务平台、加强走访了解群众的基础上，建立了详细的居民台账，做到“一人一档”，发放印有社区负责人照片、联系电话及社区便民服务电话等信息的《社工连心卡》。第五，实施公示制。制定了《乡镇干部周汇报、公示制度》《村级干部管理办法》等干部管理制度，规范镇、村干部工作行为。日常工作实行“例会制”。对党委及政府承诺的为民办实事项目进行年公示，对重点工作完成情况进行月公示，对科室工作完成情况和干部工作情况进行周公示，主动接受广大群众监督。村内事务实行村事村民管、村民定。凡涉及村里重大事项，均按照“一事一议”和“三议一表决”的程序讨论决定。

网格化管理形成了由社区、网格管理员、楼长、单元长组成的三级（综合服务管理站、综合服务管理网格、居民自治小组）联动管理机制，形成“条块结合，以块为主”的工作模式，使管理“横向到边、纵向到底”，社区工作重心进一步下沉，贴近了居民群众，转变了工作作风，密切了党群、干群关系。做到了五个百分之百，即对片区每户居民基本情况做到100%了解、对片区主要依靠对象情况做到100%的掌握、对片区重点弱势群体情况做到100%关注、对片区重点稳控和帮教对象动态做到100%掌控、对政府最新社会保障救助等多项惠民政策做到100%的解读。

2.创新流动人口管理模式

各州坚持以人为本，更新管理理念，改变管理方式，实现由防范型、控制性管理向人性化、服务性管理的转变。寓管理于服务，使社会管理工作更好地体现全心全意为人民服务的根本宗旨，更加贴近群众的期待和要求，真正把管理就是服务的理念更好地体现到社会管理工作中，全面提升服务管理水平。一是加强流动人口服务管理工作。各州重点加强对出租屋、废品收购点、旅店服务管理，采取签订责任书等形式，实现了“以房管人、以证管人、以业管人”的管理模式。同时，依托警务综合平台，做到了底数清、情况明。二是建立健全社区特殊人群服务管理机构。以“抓机构、重帮教、严管控、强防范”为抓手，建立健全特殊人群管理工作台账，对排查出的高危特殊人群单独建立个人档案，切实做到底数清、情况明。整合综治、公安、司法等政法力量，采取“零距离”、“结对子”、“交朋友”、“找出路”等帮教方式，帮助服刑人员改过自新、重新做人，帮助刑释解教人员顺利转化、妥善安置，帮助社区矫正人员解除心结，融入社会，帮助社会闲散人员谋发展，再就业，帮助闲散青少年重返校园。同时，积极开展“廉政文化进社区”等为主题的文化创建活动。三是强化学校周边治安秩序整顿。认真贯彻落实全国综治维稳工作电话会议精神，召开专题会议，就进一步加强学校、幼儿园及周边地区治安秩序整治和安全保卫工作进行了全面安排部署，并分层次签订《目标责任书》，采取“五包”措施，开展全方位的学校、幼儿园安全隐患大排查，切实把辖区内容易肇事的精神病人、长期缠访、闹访、无理访人员、对社会严重不满的人员排查出来，建立分类管理机制，逐一落实工作措施，并实行动态管理。公安机关加强了对学校、幼儿园及周边的治安巡逻，特别是针对学生上学、放学等重点时段和周边治安复杂的重点部位，增加巡逻力量，加大巡逻密度，做到在学生上下学往返路上能看到警车、看到警察，努力提高见警率，增强了当地居民的安全感。

（二）加强省际交界地区社会管理

青海省总面积72.23万平方公里。西与西藏、新疆接壤，东与甘肃、四川相邻。交界地区区位特殊，社会发展滞后，藏传佛教影响深远，人员跨省流动频繁，区域社情复杂，社会管理薄弱，也是达赖集团从事分裂渗透活动的重点区域之一。因此，省委、省政府认真部署，将开展省际交界地区集中整治作为探索藏区治理方式转变的典型工程。2014年，由省委组建专门班子，从省、果洛州及所属县抽调懂双语干部885名，组成7个专项组及9个乡镇、34个村社、23个寺院工作组进村入户入寺，综合施策，在社会治安、基层组织、干部作风、宣传引导、寺院管理等8个方面的重点领域集中攻坚。特别是有效解决了聚众“出兵、退兵”、索赔“血价、命价”，以及宗教人员干预群众生产生活等突出问题。集中整治的成功实践，回答了班玛县综合治理“为什么”、“是什么”、“依靠谁”、“做什么”、“谁来做”、“怎么做”等关键性问题。通过半年多时间的集中整治，班玛县面貌焕然一新，党在藏区的执政基础得到进一步巩固。

（三）坚持多方协调综合施策(www.xing528.com)

青海藏区地域广阔，民族众多，信仰多元，社会发展相对滞后。影响藏区社会和谐稳定的因素不是单一的，在这些因素中既有历史的因素，也有现实的因素。涉及政治、经济、文化等各个方面。因此，藏区和谐社会建设不能“头痛医头，脚痛医脚”，必须立足长远，综合施治。近年来，藏区社会治理正是从这种认识出发，认真总结经验，从应急处置向常态化综合治理转化。在创新、完善寺院、城镇社区管理的同时，多方举措，加强社会面的管控。

1.创新严打整治机制

按照青海省委、省政府的统一部署，各州县根据本地区实际，不断创新严打整治机制。一是公安机关适时开展打击“两抢一盗”、“涉黑涉恶”及各种涉及经济犯罪等严打整治斗争，加大对各类违法犯罪活动的打击力度；检察机关提前介入，主动配合公安机关，突出打击重点，依法快捕快诉快审快判，形成高压态势。黄南藏族自治州近年来适时开展打击黑恶势力、敌对宗派势力、封建部落势力等专项活动，大大提高了人民群众的安全感。果洛州通过各类专项整治活动，不断夯实管理基础，提升管理创新能力，整治了一批治安乱点问题。在严打整治的凌厉攻势下，涉枪犯罪得到有效遏制，命案侦破率得到明显提升，盗抢销汽车犯罪得到有效治理，群众社会安全感增强。二是加强社会治安重点地区排查整治工作。各州县综治部门和公安机关根据青海省综治委和青海省公安厅的安排部署，组织和协调相关单位，结合社会治安重点地区排查整治工作，着力于解决影响社会治安的突出问题，采取三级督办制度，落实责任单位、责任人和解决时限，全面部署，精心实施，有效解决了城镇地区交通秩序混乱、网吧经营不规范、文化市场管理混乱等影响社会的突出问题，进一步净化了治安环境。

2.健全“大排查工作机制”

按照“预防是基础、研判是前提、排查是重点、化解是关键”的工作思路，各州县成立了乡镇（街道）和村（社区）两级矛盾调处中心（站），发挥基层群防群治作用，依靠群众，发动社会力量参与化解，把矛盾化解在基层，把问题解决在当地。黄南藏族自治州同仁县“隆务镇矛盾纠纷分析研判调处中心”，通过整合镇司法、综治、武装等站、所工作力量，实行挂牌办公，“一条龙”运作，中心安排3名专职工作人员，并从各村、社抽调群众威信高、调解能力强的藏、汉、回、撒拉、土等民族构成的调解队伍，完善矛盾排查化解工作四大职能、七项流程及七项新机制。采取集中梳理、情况通报、领导包案、干部定责、限期办结等措施，及时化解各类矛盾和问题。努力做到小事不出村（社），大事不出镇，矛盾不上交。同时，各地构建人民调解、行政调解、司法调解相互衔接配合的“大调解”工作体系。主要围绕医疗纠纷、劳动争议、征地拆迁、食品安全、妇女权益保护等重点领域建立调解机制。州县定期召开矛盾纠纷排查联席会议，及时通报政策信息。社区矛盾纠纷调解委员会信息员、调解员充分发挥职能作用，各类矛盾纠纷得到了有效化解。

3.积极开展民族团结创建活动

按照党中央“依法治藏、长期建藏、争取人心、夯实基础”的工作方针，青海省于2003年开始开展民族团结创建活动。将民族团结教育作为藏区治理工作的重要内容。党的十八大以后，新一届青海省委认真总结2003年以来民族团结进步创建工作，进一步做出创建民族团结进步先进区的战略部署，制定出台《青海省创建民族团结进步先进区实施纲要》，提出了“三年强基础、八年创先进”的目标，明确了10个方面20项重点任务。先后制定出台了非公有制经济领域、窗口服务行业、军（警）民共建行动方案，层层动员，安排部署，采取有效措施推进工作，健全完善协调配合、共创共建、目标考核、经费保障、督促检查、评选表彰等工作机制，保障创建工作稳步推进。各级党委政府和各机关企事业单位结合实际，精心谋划，层层成立创建工作领导小组，组建办事机构，充实工作人员，明确职责任务，全力推动创建工作各项任务落实。全省上下形成了“党委统一领导、党政齐抓共管、创建办组织协调、有关部门各负其责、全社会共同参与”的工作格局，为全面推进民族团结进步创建活动，提升全省民族宗教工作水平奠定了坚实基础。

在创建活动中，各地各部门坚持把选树典型、示范引领作为创建活动的重要内容，以群众满意不满意、信服不信服、认可不认可作为重要标准，注重发现民族团结进步的先进典型，注重从先进事迹中挖掘新精神、提炼新思想，彰显示范效应。2014年下半年，各地对选树的235个民族团结先进典型，利用各类媒体进行了集中宣传报道，进一步激发了各族干部群众创建的热情。在中央民族工作会议暨国务院第六次全国民族团结进步表彰大会上，我省38个单位和个人受到表彰。在全省民族工作会议暨创建民族团结进步先进区表彰大会上，表彰奖励50个先进集体、55名先进个人。为民族团结进步创建活动提供了强大的精神动力。

藏区各州县在创建活动中，突出工作重点，深入持久地开展反分裂、反渗透活动。近年来，境内外敌对势力特别是达赖集团不断变换手法，在运用传统手段的同时，利用手机、微信、网络，加紧进行分裂渗透活动，先后抛出“非暴力不合作”、“高度自治”、“保护环境”、“保护母语”、“保护民族文化”、“达赖回国”等具有欺骗性和蛊惑性的口号，渗透活动向文化、教育领域扩展，藏族青年和学生成为主要对象，助长了一些人员的狭隘民族情绪。达赖集团大肆宣扬“中间道路”，并通过吸引藏区僧俗群众到境外参加“时论金刚法会”等，兜售“藏独”思想，造成寺院僧尼和信教群众的思想混乱，在此基础上不择手段，利用一切机会蛊惑、煽动和策划、组织、实施自焚、非法游行、聚集闹事等不稳定事件，挑拨民族关系，扰乱宗教秩序，破坏社会稳定。同时，境外敌对势力打着“经济援助、办学、慈善事业”等幌子，进行经济、文化、思想方面的渗透。针对反分裂反渗透斗争严峻复杂的形势，藏区各州县在民族团结进步创建活动中，将开展反分裂、反渗透活动作为一项工作重点。对不同人群分层、分类施教。结合群众关注的热点、焦点问题，编发《十个讲清楚》《思想教育引导公民读本》《藏区自焚真相》等通俗易懂、针对性强的宣传材料。抽调干部成立宣讲团进村入寺集中宣讲，对重点帮扶对象进行法制宣传教育和个别谈心，教育引导信教群众和僧尼分清是非、划清界限、认清本质、守住底线；引导爱国宗教界人士正面发声，亮明态度，及时消除“个别地区允许自由供奉达赖像”等网络政治谣言，有效遏制谣言传播；讲清、讲明、讲透“达赖为什么不能回国”“区分政治和宗教两方面的达赖”等以往干部不会讲、不敢讲的敏感问题，解决了党的声音“落地”问题，挤压了反动言论的传播空间，净化了舆论氛围，坚固了思想阵地。