提升农村人口素质和改革户籍制度，促进吉林省人口流动和城市化进程

人口流动能够实现劳动力资源在空间范围的合理配置，促进人口流动迁移对提高城市化效率有重要意义。吉林省是我国重要的农业大省，农业人口占总人口的比重一直较高。农业人口能否实现平稳、快速的转移，对促进吉林省人口流动迁移和提高城市化效率有重要影响。吉林省农业人口从农村转移到城市，不仅可以直接促进吉林省城市化水平的提高，还可以促进传统农业生产方式向现代化生产方式的转变。农业人口转移一方面改变农业劳动力过剩的情况，促进农业劳动生产率的提高；另一方面改变人多地少的现状，为农业规模经营提供了条件。劳动生产率的提高和农业实现规模经营在促进农民增收、缩小城乡差距及扩大内需的同时，还会直接提高吉林省城市化的效率。

长期以来，诸多因素影响着吉林省农业人口向城市转移的过程。吉林省农业人口转移受到落后思想观念的制约。吉林省农民的主要收入都来源于农业生产，而吉林省相对优越的自然条件使吉林省农民在长期的生产生活中基本不用为生计发愁，小富即安的小农思想根深蒂固，广大农民普遍存在安于现状、贪图安逸的心理，缺乏进取心和冒险精神。改革开放以来，虽然这些陈旧的观念受到市场经济的冲击而得到一些改变，但是由于农村生活保障制度不健全，农业生产始终是吉林省农民的立命之本，广大农民安于现状的情况依然没有得到根本改变。吉林省农村人口转移还受到劳动者自身素质不高的制约。受限于地方财力，吉林省农村基础教育的投入严重不足，加之农民对基础教育的重视程度不够，造成吉林省农村劳动力的素质较低。从受教育程度看，文盲半文盲、小学文化、初中文化水平的农村人口占很大比重。同时受过专业技能培训的农村劳动力也很少，单一的劳动技能限制了吉林省外出务工人员的职业选择，大多数只能从事低端服务业、劳动强度和危险性很大的建筑业和制造业等，低层次的就业竞争压力不利于农业劳动力的进一步转移。同时城乡二元结构、特别是现行户籍管理制度也是阻碍吉林省农村人口转移的重要原因。新中国成立后我国在计划经济体制下长期实行户籍管理制度限制农村人口流动，造成严重的城乡分割现象。虽然吉林省近些年已经采取有力措施积极引导农村劳动力转移，但由于自身计划经济色彩较重，经济体制改革迟缓，并没有从根本上改变城乡二元结构，户籍管理制度仍然严重影响农村人口的流动。各种制约因素的共同作用使吉林省农村剩余劳动力转移的进程十分缓慢，限制了吉林省城市化水平和效率的提高。

结合影响人口流动迁移各因素的分析，应该从以下几个方面采取措施，加快人口流动迁移。

第一，要改革现行户籍管理制度。近些年来，吉林省虽然采取一些措施改革现行户籍管理制度，但未从根本上改变二元户籍制度，限制农业人口流入大城市的制度障碍仍然存在。实现城乡之间人口的自由流动，应该是吉林省户籍制度改革的终极目标。就目前情况来看，户籍仍然是我国在人口管理和治安管理等方面的一种有效信息载体，目前尚无更合理、更成熟的替代选择，因此全面取消户籍制度是不现实的。同时户籍制度的复杂性也使得户籍制度改革不可能一蹴而就，全面取消农业户口和非农业户口，直接从二元户籍制度转变为一元户籍制度。必须遵循客观规律和现实情况，循序渐进、有条不紊地推进，防止户籍改革出现大的问题。目前，从吉林省的实际情况出发，户籍制度改革的重点应当是放宽落户条件，让有意愿有能力的农业转移人口在城镇落户定居，实现农民工的市民化。可以把在城镇居住超过一定年限、具有稳定劳动关系的农业转移人口及其家庭成员逐步转为城镇居民。同时采取梯度推进的方式，依次放宽小城镇、中小城市、大城市和特大城市的人口迁移政策，重点引导农业转移人口及其家庭成员向中小城市和小城镇就近、就地落户定居。逐步完善户口登记制度，建立以居住地为准的户口登记制度，大力推行居住证制度，减少农民流入城市的阻力，为农民逐步变为市民提供必要的缓冲空间。改革现行的户籍管理制度，一定要以完善的户籍法律体系为基础。只有把户籍管理纳入法制化的轨道上来，才能最终完成吉林省户籍管理制度的改革。只有进一步改革户籍制度，才能为吉林省农业人口的转移提供切实的制度保障，促进农民逐步转变为市民。(www.xing528.com)

第二，要推进土地制度改革。我国农村实行土地集体所有制，土地制度是农村的基础制度，关系到所有农民的切身利益。在我国农村社会保障制度不健全的情况下，土地就成为农民个人生活的基本保障。因此农村土地制度改革会对吉林省的农业人口转移和城市化进程产生极大影响。农村土地制度改革的核心在于土地确权，实现土地所有权和土地使用权的分离。在吉林省的广大农村，农民生活压力不大，又害怕失去土地使用权而丧失基本生活保障，因此农业人口转移过程相对迟缓。合理引导农业人口转移，要建立和完善农村土地流转制度，在依法、自愿和有偿的原则下实现土地使用权的自由流转。在广大农村，由于土地所有权、使用权和收益权关系混乱，权利主体不明晰，造成土地流转困难重重，应该建立集体土地产权登记制度，使土地产权归属明晰化、法律化。同时还要建立农村土地价格评估体系，完善土地有偿流转的经济基础，为土地有偿流转提供制度保证。这不仅可以避免在农村土地征用过程中出现因补偿标准混乱导致补偿款过低、损害农民权益的情况，还可以为农民之间、农民与企业之间的土地使用权转让提供便利。对于已经向城市转移的农民，可以尝试对其土地收益权进行一次性买断，既可以为迁出农民的城市生活提供一定的资金、保证迁出农民的合法权益，又可以避免延期土地承包权所产生的矛盾。切实做好农村土地制度改革，解决农民的生计问题，才能更好地促进农业人口的转移。

第三，要全面推进城乡公共服务均等化。长期以来，我国财政政策重视经济建设而轻视公共服务，财政支出中对公共服务的投入比重偏低，而且在二元经济结构下，有限的公共服务支出更多地向城市倾斜，造成我国城乡公共服务存在明显的差距。近些年来虽然通过不断的努力遏制了城乡公共服务差距越来越大的缺陷，但是城乡公共服务不平衡的情况依然十分明显。作为财政收入水平较低的地区，吉林省城乡公共服务非均等化的情况更加严重。由于公共服务的严重不足，给吉林省农业人口转移造成极大困难，严重影响了吉林省城市化的进程。应该进一步推进吉林省城乡公共服务均等化的进程，为农业人口转移提供强大支撑。城乡公共服务均等化的前提是建立统一的城乡公共服务体制，特别是在教育、公共医疗、社会保障三个方面要尽快实现城乡统一，这不仅是实现社会公平的必然要求，也是吉林省城市化获得更好发展的必然选择。有力的财政保障是实现城乡公共服务均等化的前提，各级政府要进一步采取措施通过财政收入的再分配和财政转移支付等手段，加大对农村财政的投入力度，保证基层政府有能力为农村提供基本公共服务。要改变由政府包办的公共服务供给模式，实现公共服务供给由政府主导、市场调节和社会力量广泛参与的局面，提高公共服务的质量和效率。同时还要建立行之有效的监督和约束机制，实行相应的绩效考核机制和问责制度，更好地促进城乡公共服务均等化的实现。只有不断地缩小城乡公共服务差距，使外出农民享受和城镇居民同等质量的公共服务，才能真正解决农民的后顾之忧，使农业人口向城市转移更加顺畅。

第四，要建立和完善城乡就业制度和职业技能培训制度。由于长期受传统体制的影响，吉林省城乡之间仍存在就业壁垒，导致农民在城市就业上受到各种有形和无形障碍的影响，自身权益不能得到有效的保障。吉林省由于国企包袱较重，在国企改革时造成大量工人下岗，城镇居民失业率较高，某些城市出于社会稳定和地方保护的考虑，在法律和政策制定上优先考虑城镇居民就业，限制农民进入某些产业，存在严重的就业歧视，农民并没有获得和城镇居民一样的就业权利，多数只能从事一些技术含量低的行业。城镇居民也在心理上对农民进城务工存在抵触情绪，认为这是在和城镇居民争夺资源。因此在完善农民就业制度上，吉林省应该保障农民自由择业的权利，畅通农民进入各个产业的渠道。在行业选择和企业选择上要给予农民和城镇居民一样的待遇，还要从观念上改变对农民工的歧视态度。同时要加强对农民的职业技能培训，提高农民工的择业能力。各级政府要充分认识农民工职业培训的重要意义，加大职业培训投入。要结合实际需要，有针对性的实施职业技能培训，尽快建立以市场需求为导向、产学结合的农民工培训体系，通过职业技能培训促进农民文化素质和技能水平的提高。通过建立完善的就业制度和职业培训制度，使农民工实现在城市稳定就业，加快农民工市民化的过程。