加拿大老年收入保障制度的核心组成部分：OAS

经过百余年的发展，加拿大的老年社会保障体系已较为完善，主要包括完备的老年法规制度体系、多支柱的养老金保障体系、规范的老年长期护理服务体系、广覆盖的家庭护理和社区支持体系、全方位的社会和市场参与体系等内容。

6.4.1.1　老年法规制度体系

加拿大的老年法规制度由联邦、省和市3级老年法案、保险、计划等组成，其法规制度设立与执行由政府的司法事务、卫生保健、社会发展、耆年事务、税务管理等部门负责。

其中，第一层是联邦或省政府的法案、规章。《加拿大政府养老金法案》《加拿大卫生法案》《加拿大卫生专款计划》《慈善组织会计法案》等构成了加拿大老年法规制度的基本框架。

第二层是省和市政府的法案和计划。加拿大的省和市政府设有各具特色的老年法规制度，如安大略省的老年法规制度有《养老院及老人院法案》《护理院法案》《安大略省医疗保险计划》《安省残障人士法案》及多伦多政府的耆老战略等，奠定了该省老年服务的基本格局。

第三层是政府部门的规划和标准。加拿大联邦政府的社会发展部、卫生部及省级政府的耆老事务厅、卫生厅等部门依据政府颁布的法案制定老年服务行动计划和标准，以促进相关法案的实施。其中影响较为广泛的有《加强医疗保健十年计划》《家庭护理：国家行动计划》《地方卫生系统一体化法案》《安大略省长期护理协会建议的行动计划》等。

6.4.1.2　养老金保障体系

加拿大的养老金保障体系由三大支柱组成：第一支柱为普享型公共养老金和相关津贴；第二支柱为收入关联型公共养老金；第三支柱为私人养老金，包括职业养老金和个人养老金。

第一支柱：普享型公共养老金和相关津贴

加拿大养老金的第一支柱包括三部分：一是老年收入保障方案（OAS），二是收入保障补贴方案，三是配偶津贴和遗属津贴。约98％的加拿大老年人口被第一支柱养老金所覆盖。

受英国《济贫法》“补缺”主导理念的影响，加拿大于1927年建立了首个收入调查式的公共养老金计划（Old Age Pension，OAP），该计划属于非缴费选择型最低养老金。第二次世界大战以后，世界范围的社会保障理念由济贫主导转变为“全面的社会保障”。《贝弗里奇报告》提出了“社会保障全面计划”，主张国家实施包括社会保险、社会援助等在内的全面社会福利政策。随着社会保障理念的转变，加拿大公共养老金制度融合了“补缺”和“普享”的福利理念。1951年，加拿大议会通过了《老年收入保障法案》（Old Age Security Act），并于次年开始实施“普享”的老年保障金计划（OAS），以替代OAP。根据OAS计划，年满70岁的加拿大居民每月可领取40美元的普享养老金。为弥补OAS的不足，加拿大通过了《老年救助法案》（Old Age Assistance Act），对65～69岁的低收入老年人提供收入调查式的老年津贴。1970年，OAS的领取年龄降至65岁，老年救助制度的历史使命就此结束。

作为加拿大老年收入保障制度的核心组成部分，OAS主要有两大特点。第一，以普享为主要原则，设定基于收入的递减机制。OAS面向全体国民设立，体现了普享原则。自1989年开始，政府开始实施一种基于收入的累进制递减机制，对高收入者间接减少OAS的发放。对于年收入超过最高限额（2017年的最高限额为121 279加元）的国民，其所得的OAS要退还一部分，退还数额为实际收入超过最高限额的15％。对于收入特别高的国民，其OAS有可能要全部退还（这种先发后退回的设计后来改为在发放时直接扣除）。但由于退回OAS的收入门槛很高，大部分人都可以领取全额OAS，OAS仍然具有很强的普享特征。第二，OAS以联邦一般税收为筹资来源，基于居住年限和年龄向国民发放。获得OAS的最低条件为18岁以后在加拿大居住满10年，居住每满一年可领取OAS全额的2.5％，居住满40年可获得全额OAS。OAS的标准领取年龄是65周岁，65岁以后每推迟领取一年，养老金可增加7.2％，最迟领取年龄是70岁。为保证养老金领取者的生活水平不因物价上涨而下降，OAS与物价关联，每个季度根据CPI变动进行一次调整。2017年第3季度，个人每月最高可领取的OAS为583.74加元。

受自由主义福利思想的影响，OAS计划提供的养老金水平非常低。为了防止老年贫困，加拿大政府于1961年出台了收入保障补贴计划（Guaranteed Income Supplement，GIS）。GIS是向领取OAS的低收入老年人额外发放的具有救助性质的养老金，发放数额取决于其家庭（婚姻）状况和收入水平，并与物价挂钩，不能推迟领取。GIS的最初目标是在收入关联的公共养老金（Canada Pension Plan，CPP）制度成熟前弥补OAS的不足，以确保所有加拿大老年人都能通过OAS和GIS获得最低收入保障。GIS虽然原本被设计为一项临时制度，但一直延续至今，对缓解加拿大老年贫困发挥了重要作用。根据改革的最新进展，自2023年4月起，可领取OAS和GIS的最低年龄将在6年间从65岁提高到67岁。2017年4-6月，单身者可领取的GIS最高可达864美元。除OAS和GIS以外，加拿大政府还向60～64岁的低收入者提供基于“补缺”理念的配偶津贴和遗属津贴。其中，配偶津贴的发放以配偶达到65岁为基本条件，遗属津贴的发放以配偶去世且本人没有新配偶为基本条件。2017年第3季度，加拿大配偶津贴和遗属津贴的最高发放额分别为1 109美元和1 321美元。

第二支柱：收入关联型公共养老金

由于自愿性私人养老金的覆盖面有限，OAS计划提供的养老金水平又比较低，加拿大于1961年引入了一项收入关联的公共养老金计划（CPP），该计划面向年满18周岁的雇员和自雇者，具有强制性，目标替代率（即劳动者退休时的养老金领取水平与退休前工资收入水平之间的比率）上限是个人调整后月工资的25％。设置相对较低的目标替代率与加拿大自由主义福利体制的特征相吻合，即主张公共养老金的发展不能挤占私人养老金的发展空间。

CPP主要包括6方面的内容：（1）保障内容。除提供养老金以外，CPP还提供残疾收入保障、死亡津贴和遗属保障。（2）缴费率。2017年，CPP的缴费率为9.9％，由雇员和雇主分担，自雇者需承担全部缴费。（3）缴费基数。CPP的缴费基数下限为固定值，1998年至2017年始终保持在3 500美元的水平。2017年的缴费基数上限为55 300美元，与社会平均工资比较接近。（4）缴费年限。领取全额CPP养老金的缴费年限为39年，最低缴费年限为1年。（5）领取养老金的年龄。领取CPP养老金的标准年龄为65岁，最早可以从60岁开始领取，若提前领取则养老金数额将被扣除一定的比例。加拿大鼓励推迟领取养老金，每延迟一年领取，养老金将增加8.4％，最迟领取养老金的年龄不得超过70岁。（6）养老金的调整。CPP将根据物价指数进行年度调整。2017年3月后新退休人员平均每月的收入关联养老金为644加元。

1997年，加拿大政府对CPP进行了重大改革，在现收现付制的基本框架下加入了预先积累因素，逐步小幅提高费率，以维持制度的财务可持续性。提高的费率中超过现收现付制所需而形成的结余部分成为公共养老储备基金，由专门成立的加拿大养老金计划投资管理局按照信托原则独立运作，由专业人士进行市场化多元投资。投资遵循长期收益最大化、规避过度损失风险的原则，业绩优良。截至2017年6月30日，加拿大CPP基金资产总计3 265亿加元，近10年的累积净收入为1 511亿美元，年均回报率为6.9％。此次改革具有前瞻性，妥善解决了代际公平和制度可持续之间的冲突。

概括而言，CPP以缴费为前提，具有强制性，覆盖就业群体，养老金与收入关联，遵循精算平衡原则，主要制度目标是实现低水平的收入替代和缓解贫困，而不是收入再分配。

第三支柱：私人养老金

加拿大养老金的第三支柱由自愿性私人养老金构成，其中最主要的两项是职业养老金（Pooled Registered Pension Plan，PRPP）和个人养老金。2015年，基金积累型私人养老金的规模达到了加拿大GDP的157％，在OECD国家中仅次于丹麦、荷兰和冰岛。(www.xing528.com)

职业养老金由雇主选择保险公司投保，政府予以税收优惠。为了防止雇主和雇员利用保险进行逃税，加拿大联邦税务局规定雇主和雇员缴费之和不得超过雇员工资的18％，且每年规定一个最高限额。职业养老金的类型多种多样，就供款主体而言，有的完全由雇主缴费（约12％），有的由雇主和雇员双方缴费（约88％）；就待遇确定而言，包括待遇确定型（DB）、缴费确定型（DC）和混合模式。在DB模式下，养老金数额根据以收入记录和参保年限为基础的公式计算而得（有的根据退休前数年的平均收入为基础计算，有的根据全部职业生涯的平均收入为基础计算）。该模式由雇主管理，雇员参与投资决策，以鼓励雇员稳定就业以实现未来养老金收益最大化，雇主承担所有缴费的投资风险以保证雇员退休金的未来价值。在DC模式下，投资风险落到雇员身上，由雇员决定缴费数量以及投资选择。1998-2015年，职业养老金的参保人数有所增加，但覆盖率略有下降，在全体雇员中的覆盖率从40.6％下降到37.8％，其中男性雇员的覆盖率下降了5.7％，而女性雇员的覆盖率基本与往年持平。职业养老金的覆盖率与学历、任职年限、员工人数、就业部门等因素相关。一般而言，高学历者覆盖率更高，在受雇单一雇主的任职年限越长覆盖率越高，年龄越大覆盖率越高，员工人数越多的单位覆盖率越高。就行业而言，公共管理部门、健康服务和社会援助部门、金融保险和地产部门的覆盖率较高，而建筑业、信息和文化服务业、批发零售业和餐饮住宿服务业的覆盖率较低。2016年，职业养老金的参保人数为626.2万人，其中52％的参保者在公共部门就业，48％的参保者在私人部门就业；67％的参保者参加了DB计划，18％的参保者参加了DC计划。2015年，个人储蓄养老计划缴费人数为599万人，平均每人缴费额为6 542加元。

个人储蓄养老计划主要覆盖中高收入人群，个人缴费可以在年收入的18％范围内免税。该计划诞生于1957年，最初是给自雇者提供的有税收优惠的个人储蓄渠道，与职业养老金并行，但实际上包括已经参加了职业养老金的所有雇员都可以参加该计划。20世纪90年代，个人储蓄养老计划的参保人数增加了三分之一，其原因在于政府鼓励参保的税收优惠超过了OAS的一般性支出。为了扩大私人养老金的覆盖面，加拿大2012年引入了新的雇主养老金计划PRPP，旨在为退休者提供一个低成本、可转移、有可及性的储蓄工具。此方案由联邦政府提出，需地方政府通过后才能实施。该计划属于缴费确定型计划，以自动注册方式加入，雇员和自雇者有权利选择退出。其目标人群是有至少两年连续就业记录的全职和兼职雇员，费用由雇主和雇员双方承担。为鼓励持续参保，该计划允许一些人在特殊情况下（如残疾、移民等）提前领取养老金。[11]

6.4.1.3　老年长期护理服务体系

长期护理指为因患慢性疾病和残疾而不能自理的病人提供的医疗和非医疗服务。加拿大的老年长期护理服务体系具有以下特点：

一是护理对象明确。例如，在安大略省，需要长期护理服务的老人由社区护理服务中心评估确定，入住长期护理院的老人一般有重度肢体或认知能力问题，家人或护理人员在家里或退休公寓里提供的护理无法满足其需求。据统计，2010年入住长期护理机构的患者有63％患有阿兹海默症，2016年入住长期护理机构的患者有90％的认知受损，其中三分之一的患者认知障碍程度较深。

二是护理服务到位。加拿大的长期护理服务分为24小时监督护理服务、专业健康服务、个人护理服务3种类型，为老人提供全面的住宿、餐饮、洗衣和管家等服务。长期护理机构分为护理院、个人护理机构、持续护理机构等。从事长期护理服务的人员以各类护工为主，并包括注册护士、有处方权的护士和治疗师等专业医护人员。2012年，加拿大1 360家护理机构雇用了12.6万名护工，其提供的健康服务占总工时的73％。

三是机构管理规范。加拿大省级卫生和长期护理厅负责长期护理机构的认定和管理工作，每年对长期护理机构进行不定期检查，督促护理机构落实《长期护理法案》提出的相关要求，以提升护理机构的管理服务水平。2016年，安大略省卫生和长期护理厅对过去5年的护理机构检查情况进行了统计并予以公示，结果显示长期护理患者对服务的满意率较高。截至2015年底，安大略省有注册审批合格的长期护理院627所，有76 982张床位为长期护理患者提供护理和住宿服务，另有708张床位为患者提供短期护理服务，有362张床位为患者提供7天24小时喘息服务。但加拿大的长期护理院床位存在供需失衡问题。截至2015年12月，安大略省长期护理患者等待人数为26 495人，入住护理院平均等待时间为103天。40％的护理院规模较小，43％的护理院位于居家护理或退休公寓有限的农村社区，其中有约300个较老的护理院需要重新建设。

6.4.1.4　家庭护理和社区支持体系

进入21世纪以来，加拿大经济发展减缓，卫生保健费用大幅攀升，导致其社会福利制度面临严峻挑战。加拿大对其医疗、保健模式进行改革，倡导家庭护理服务，以减少老人入住医院和长期护理机构的时间，提出了养老服务“去机构化”的发展方向。加拿大的家庭护理和社区支持体系具有以下特点：

一是家庭护理目标清晰。《加拿大卫生法案》规定家庭护理是扩展医疗服务类别的一个要素，其目标是通过家庭和社区服务帮助老人在家里而非医院或长期护理机构中接受护理，并独立在社区中生活。

二是家庭护理职责清晰。家庭护理是指对留在家中的特殊老人或阿兹海默症症、慢性病、术后恢复或残疾人提供护理服务。家庭护理服务项目主要包括：个人护理，如帮助洗澡、洗头或穿衣等；家政服务，如保洁、家务、烹饪送餐及洗衣等；保健服务，即由专业康复师或保健助手上门提供护理服务。

三是家庭护理供给侧清晰。加拿大的家庭护理服务由当地卫生一体化网络负责组织制定计划和开展护理服务。例如，安大略省成立了14个社区护理接入中心，负责评估和接受家庭护理服务申请，确定护理类型和选派护理服务组织。凡符合安大略省家庭护理资格标准者，都可以向卫生和长期护理部提出家庭护理申请，社区护理接入中心将对申请者进行评估，以确定提供家庭护理服务种类和小时数。家庭护理成本低是护理服务“去机构化”的主要动力，统计显示，医院床位、长期护理院床位和家庭护理一天的成本分别是824加元、126加元和42加元，家庭护理费用仅为住院费用的5.1％。

四是家庭护理与家庭保健的界定清晰。家庭护理与家庭保健都属于家庭服务范畴，都是政府购买服务，二者的差别主要在于服务内容。家庭护理主要包括帮助活动、上下床、进出沐浴，洗漱、洗澡或穿衣，帮助外出办事或做家务，陪伴服务，提醒用药和帮助做饭等内容；家庭保健主要包括康复护理、家庭物理治疗、疼痛管理、伤口护理、处方管理等内容。此外，提供这两类服务的机构性质不同，提供家庭护理服务的机构没有专业要求，而提供家庭保健服务的机构应当具备卫生机构、医院等医疗资质，由执业护士、治疗师或家庭健康助手提供服务。

五是志愿服务与社区支持协同关系清晰。志愿服务是加拿大文化的重要组成部分，志愿服务人员的教育程度较高。2013年，参与志愿服务的15岁以上加拿大人口约为1 270万，在该人群的占比达到44％。志愿服务领域主要包括慈善和非营利机构、医疗卫生机构、辅助服务和陪伴等。此外，社区支持主要包括帮助老年人参与就业，提倡老人终身学习，让老人的知识和能力服务于社会；鼓励各类社会组织开展社区服务，为老人提供社交、健身和健康指导，提供交通服务等；开展更多的社会福利服务，如心理咨询、老年文化艺术、瑜伽课程、预防跌倒等活动。

6.4.1.5　社会和市场参与体系

慈善捐赠和善款募集是加拿大老年福利资金筹集的重要渠道，对养老服务业的发展具有巨大的促进作用。例如，成立于1918年的多伦多贝克莱斯特养老院有20％的资产源于社会组织和慈善机构的捐赠。据统计，加拿大2001年、2014年、2016年的慈善捐赠额分别为140亿加元、240亿加元、272亿加元。

此外，加拿大充分运用市场机制，为老年人提供多样化的服务。例如，创办于1961年的Revere公司在加拿大和美国的部分地区管理着约500家社区，有近4 500名员工通过Revere的退休社区、长期护理院和护理康复中心为超过50 000人提供家庭健康服务。Revere公司于2002年在渥太华投资建设布鲁耶老人村，提供护理院床位706张、独立单间227个，有服务专职团队1 402人、义工840人、医生82人。老人村服务大厅设置了社会捐赠物品专区，物品销售所得归老年社区所有。[12]

位于维多利亚岛的麋鹿湖养老院

位于维多利亚岛的麋鹿湖养老院（续）