外商投资事中事后监管风险控制及国家安全审查制度的完善

外商投资管理体制改革带来的上述风险类别，应当通过加强事中事后监管进行控制。但是福建自贸试验区事中事后监管体系还存在多方面的问题，必须通过加快构建事中事后监管体系，加强市场监管、有效管控风险。

1.国家安全审查制度不完善的风险控制

目前，国家安全审查可能存在的风险主要是制度设计不完善造成的风险。第一，具体把握审查范围的难度。《自由贸易试验区外商投资国家安全审查试行办法》没有明确“国家安全”的概念，只列举了安全审查范围。较之《国务院办公厅关于建立外国投资者并购境内企业安全审查制度的通知》，审查范围有所扩大，增加了重要文化、重要信息技术产品和服务的内容。虽然上述列举并非穷尽式列举，但是可能由于实施细则尚未形成，以及缺乏实际操作经验，导致安全审查出现漏洞。此外，对于外国投资者取得所投资企业的实际控制权的认定不太清晰。虽然法律的确较难给出明确、量化的判断标准，往往需要在个案中结合多种因素综合判定；但是由于实际控制权对于判断外国投资者身份的关键影响，以及进而引起的准入禁止或限制问题，立法还是应当尝试给出更为清晰的界定。第二，国内司法审查豁免的缺失。出于对国家利益和国家安全审查机构自由裁量权的保护，各国基本都在国内法中明文规定了对国家安全审查的司法豁免，即国家安全审查不可诉。但是《自由贸易试验区外商投资国家安全审查试行办法》和《国务院办公厅关于建立外国投资者并购境内企业安全审查制度的通知》都没有规定司法审查豁免。这就为外国投资者提供了通过国内程序加以救济的途径，特别是如果审查决定大量被诉的话，将大大减损国家安全审查的有效性。

要降低国家安全审查的风险，必须完善国家安全审查的相关制度。福建自贸试验区可以在积累了一定实践经验的基础上，建议国家尽快出台《自由贸易试验区外商投资国家安全审查试行办法》的实施细则，进一步明确审查范围和审查内容，例如通常需要考虑哪些因素或者典型案例等，做到既保障国家安全、国家安全保障能力免受外资威胁，又不滥用国家安全审查程序不至于使审查制度成为投资壁垒。同时，加紧研究外资实际控制权、国家安全审查司法审查豁免等条款，若确有需要修改、制定相关法律法规的，应当提供可操作的政策建议。

2.信息共享制度不健全的风险控制

信息共享制度是事中事后监管的基础。只有建立完善的信息共享制度，才能及时发现并有效防范外资进入后资金流向、项目等擅自变更、地方政府违规放宽外资准入等带来的风险。在福建自贸试验区，不同政府机构之间已经开始就建立信息共享制度开展合作，如实行“三照合一”登记制度。“三照合一”登记制度将企业原需办理的工商营业执照、组织机构代码证和税务登记证合为一体，上面载有企业注册号、组织机构代码证号和税务登记证号三个号码，申请人持该照即能替代现有的三证对外开展经营活动。实行“三照合一”登记制度，在一定程度上打破了各监管部门普遍存在的各自为战的局面，实现工商、税务、质监部门的信息共享，在加强税收征管、实施信用惩戒、严格市场退出等方面，强化部门联动。

目前，信息共享制度的建立刚刚起步，制度不健全将给外资监管带来一定的风险，主要包括：①信息共享覆盖范围有限。“三照合一”仅实现了工商、税务、质监部门的信息共享，没有覆盖到银监、出入境检验检疫、海关、海事等部门，信息壁垒尚未完全打通，更没有建立起一个跨部门、开放型的信息共享制度体系和共享平台。信息不共享不仅可能增加社会成本，降低行政效能，还可能出现监管漏洞，导致监管风险难以降低。②信息共享法律制度缺位。信息共享法律制度缺位，导致共享意识的缺乏以及共享权责的缺失，必然影响共享信息的主动性、积极性和能动性，进而限制整个信息共享制度的推进。

针对信息共享制度的完善，建议可以在平潭片区先行先试。因为平潭片区外商投资管理体制改革推进较快，并且全岛封关运作，管委会实行扁平化管理，风险管控相对容易。建议首先制定信息共享相关规定，在统一信息源代码的基础上，打通各部门间的信息壁垒，建立跨部门的信息共享平台和共享制度。对于信息源代码整合，建议先会同相关部门制定整合方案，方案形成以后在平潭片区新增企业试行企业信息源代码唯一制度。对于存量企业，可以仿效税务总局的赋码制度，协调和共享其他部门的信息资源，首先是解决需要企业什么信息资源，将所有部门目前需要收集的信息整理出来，研究哪些需要，哪些不需要；其次解决信息技术问题，因为各政府部门的信息系统构架不同，可以发挥优势形成新的信息系统；最后是信息在政府部门之间的共享和信息传输以后的信息处理。

3.企业信息公示不充分的风险控制

2014年，《企业信息公示暂行条例》颁布，对工商行政管理部门和其他政府部门应当公示的企业信息，以及企业应当公示的信息做了明确规定。政府部门公示的信息主要包括企业注册登记、备案信息，动产抵押登记信息，股权出质登记信息，行政处罚信息，行政许可准予、变更、延续信息等。企业公示的信息主要包括企业年度报告的静态信息以及出资信息，股权变更信息，行政许可准予、变更、延续信息，知识产权出质登记信息，受到行政处罚的信息等即时信息。在福建自贸试验区的实践中，企业不履行公示义务、不按时公示信息、隐瞒实际情况、提供虚假信息的现象普遍存在，却难以得到有效规范。此外，目前要求公示的信息属于一般信息，并没有包含与企业社会责任有关的信息，不足以满足全面、有效监管企业的要求，可能引发社会与公共安全风险。(www.xing528.com)

信息公示的目的是让社会监督和政府监管企业，同时也是体现社会诚信的一个重要方面，因此信息披露主要是体现企业的社会责任。企业的社会责任主要包括两大类：第一类是产品或服务的社会责任；第二类是企业营运的社会责任，包括劳工标准、环境保护等方面。在信息披露制度方面，发达国家往往要求企业公布社会责任报告，当然不同国家要求披露的信息有所不同。法国包括雇员人数、工资和有关成本、健康和安全保护、其他工作条件、职工培训、行业关系、雇员及其家庭的生活条件等信息；英国包括消费者信息、雇员信息、环境信息、能源信息、社区信息、慈善和政治捐赠等信息；德国包括雇员信息、自然环境、社会环境、职业健康与安全、研究与开发等信息；美国包括产品或服务、人力资源、自然资源环境和社区参与等信息。

对于企业信息公示，建议在平潭片区先行先试，要求企业公示社会责任信息。一是要设计好需要企业披露什么信息，这要求多个政府部门反复协商和推敲，根据不同政府部门监管和宏观经济统计的需要设计，但核心是反映企业履行社会责任的情况。二是要设计好信息披露系统和构架，如何在现有的信息系统和构架上进行调整和完善。三是要设计好企业信息披露的法律责任，在信息披露上“一处违规”，同样“处处受限”。

4.监管措施手段不完善的风险控制

福建自贸试验区正在加快探索推进自贸试验区事中事后监管工作，研究制定了《促进中国（福建）自由贸易试验区市场公平竞争工作暂行办法》，着力探索建立市场竞争秩序监测体系，对市场运行状况进行监测。

但是，福建自贸试验区监管措施手段不完善带来的监管风险仍然很大，在限制外资股比行业出现的外资争夺控制权、境内资金非法转移或者外流、外资非法撤资或责任人逃离等方面都会引发风险。面对成千上万的市场主体，监管部门对每个企业和每个产品进行检查是不现实的。福建自贸试验区市场监管实施的是以随机抽查为重点，专项任务检查、举报移送案件核查并用的监管方式。存在的问题有：①抽查制度的覆盖范围较小。国家工商行政管理总局《企业公示信息抽查暂行办法》明确要求，省级以上工商部门按照公平规范的要求，根据企业注册号等随机摇号，抽取辖区内不少于3%的企业，确定检查名单。那么福建自贸试验区内不少于3%的企业将受到企业公示信息抽查。由于每年被随机抽查到的企业仅仅是很小一部分，许多企业存在侥幸心理，违法违规行为频发。②举报制度的作用比较有限。目前的举报以企业外部举报为主。但是企业内部人员才最了解企业日常运作，最容易发现企业的违法违规行为。但是由于内部举报制度远未完善，导致企业内部人员往往隐而不报。③社会力量参与度不高。《中国（福建）自由贸易试验区总体方案》并未提出要健全社会力量参与市场监督制度。应当说，社会力量参与市场监督是事中事后监管未来的发展方向。随着外商投资管理体制改革的逐步深化，事中事后监管的任务将越来越重，而政府资源和力量毕竟是有限的，因此必须要引入社会力量参与市场监督。但是目前在福建自贸试验区社会力量参与度不高，发挥的作用不明显。总的来说，监管措施和手段不完善使得监管部门很难有效监管企业的日常运营以及投资的实际流向，传统的监管方式显然难以满足事中事后监管要求提高的需要。

关于对企业的抽查制度，一是要加强对企业披露信息的检查，特别是涉及公共利益信息披露的真实性；二是要完善现场飞行检查制度；三是要完善奖惩制度。关于对产品的抽查制度，要完善产品抽查的程序、第三方检验制度，以及抽查以后的媒体公示和奖惩制度。

同时，建议借鉴美国等发达国家有关企业内部举报的完善制度，如美国1989年的《吹哨人保护法案》专门规定了政府的权力、对披露人的保护制度、确定罪行和奖惩制度等，以及充分举报制度在事中事后监管中的重要作用。

表6-4所示为福建自贸试验区投资与产业风险防控清单与监管内容，以供参考。

表6-4 福建自贸试验区投资与产业风险防控清单与监管内容