上海自贸试验区制度创新面临的挑战与机遇

上海自贸试验区作为新一轮全国全面深化改革开放的标杆，运行以来取得了重大成绩，达到了预期目的，但发展仍然存在一些难点。

（一）与中美、中欧BIT谈判联动不够

自贸试验区的建区初衷之一是为中美、中欧BIT谈判服务，对一些可能对我国发生重大影响的高标准国际投资贸易规则先行先试，为谈判提供参考。从实际运行看，尽管“准入前国民待遇+负面清单”的管理模式在外商投资管理制度变革上迈出了重要一步，但由于上海目前没有服务国家战略谈判的介入平台，自贸试验区与中美、中欧BIT谈判的联动机制尚未形成，导致对中美、中欧BIT谈判的先试意义不明显，参考作用不大，没有体现国际贸易投资规则“试验田”的地位和作用。从中美BIT谈判进程看，有些开放举措有可能会走到自贸试验区前面。

（二）在形式、内容、准入等方面与国际规则尚不接轨

1.形式上需要进一步与国际规则接轨

第一，从设计模式看，目前美国等发达国家及新兴经济体（如韩国）的负面清单设计方向，基本都是短清单模式，而目前自贸试验区的负面清单虽然比2013年版的已有不小的删减，但仍显冗长。第二，从投资概念的“口径”看，美国BIT范本的投资是“宽口径”，包括直接投资和间接投资；准入前国民待遇涵盖设立、获取、扩大阶段。自贸试验区现行负面清单的投资是“窄口径”，主要针对外资准入前设立阶段和直接投资，不包括获取和扩大阶段，也不包括间接投资。第三，从不符措施内容和涵盖门类看，美国BIT范本不符措施内容指向是就国民待遇、业绩要求、高管和董事会要求等多方面展开，而自贸试验区现行负面清单仅针对国民待遇；美国BIT范本涵盖国民经济所有门类，现行自贸试验区负面清单则不包括社会组织和国际组织两个门类。

2.产业开放需进一步推进

第一，2014年版负面清单对外资的市场准入仍然存在较多限制。例如，保险、汽车制造、电信、广播电视投资、电影制作发行等行业，均要求外资以等于或小于50%的股权比例运营，而国际投资者更希望在这些领域中以独资的形式经营。第二，服务业试点开放度仍显不足。例如在电信增值业务方面，国际投资者最关注的是中国在云计算领域的准入限制，而负面清单中仅放开了移动运营商店和通话通信方面的限制。第三，负面清单有些特别许可的准入措施表述含混，透明度需要进一步提高。例如对于外资企业所关心的有关解决市场准入和投资程序方面的内容，目前负面清单中的表述或是缺乏或是模糊。

（三）区域面积受限

（1）自贸试验区范围限制导致很多开放领域无法试行。例如2015年版负面清单将投资铁路货运公司、建设和运营燃煤电厂方面的限制解除，在全国来看很有意义，但由于自贸试验区的区域限制，这一开放措施对企业没有实际意义。

（2）自贸试验区作为海关特殊监管区，服务业开放试验空间受限。受货物贸易保税监管的制约，自贸试验区内不能大规模居住，使教育、医疗、文化等领域的开放都缺乏可操作性。同时，自贸试验区内大多是物流、贸易类企业，服务业落地存在人货混杂、“货柜箱与研发中心并存”的问题。

（3）自贸试验区空间有限导致企业入驻困难。很多跨国公司虽然入区意愿强烈，但也面临诸多现实制约，处境两难。目前自贸试验区土地有限，地价昂贵。跨国公司地区总部往往体量庞大，若整体搬入恐难以承受租金上涨等成本压力。另外，自贸试验区离市区及上海主要人口集聚区域较远，且周边商业配套设施及生活配套设施缺乏，总部整体迁入必然招致公司绝大多数员工反对。

（四）缺乏系统联动设计

（1）部门间制度创新存在着推进不同步、协同创新不足的现象。目前，中央部委、上海各职能部门都非常积极支持自贸试验区建设，纷纷在创新管理思路、扩大对外开放及激发市场潜力上下功夫。但各自推出的创新举措缺乏整合效应，或仅实现了表面的联通，难以形成合力，与企业的实际需求还有差距。

（2）制度创新往往仅见于单个环节，难以实现系统创新与流程再造，影响了创新的实际效果。很多制度创新往往来自于单个或数个政府部门，与市场还缺乏充分的衔接。例如，对外收付汇一项就依赖于政府部门、商业银行和企业等多个机构的协同创新，单看推出外汇政策作用并不明显。

（五）未满足企业现实诉求

（1）在“总体方案”设计和“负面清单”形成过程中，征询企业意见不够。囿于时间较紧和保密要求，自贸试验区在设计“总体方案”和形成“负面清单”的过程中，未能大范围地深入征询企业意见，导致企业普遍反映负面清单管理等制度创新还有较大改进完善的空间。

（2）出台的政策的针对性不足，企业迫切关心的一些重点问题未能突破。例如跨境资本流通的瓶颈仍未破解。再如税收政策不具国际竞争力，与我国香港、新加坡等地比，整体税负还是过重，离岸金融、保险、航运等业务的税收优惠不足。

（3）出台的政策落地还有困难。例如，虽然对登记制度进行了改革，但是服务窗口便捷度还不高，特别是预约之前并不审核相关资料，如果不通过又要重新预约，直接影响了行政效率。再如在外汇管理方面隐含限制始终存在，且对非贸易付汇的限制仍然存在。

（4）政策宣传解读不足，企业咨询和了解政策信息还有困难。

（六）在理念和体制上仍需进一步突破

（1）“创新”和“风险”间的平衡需要更好地认识和把握。目前有些部门对自贸试验区“风险”的理解有所偏差，在政策推出和制度形成过程中，先预设风险为零，立足于“堵住风险”，而非“管理风险”，导致有“开放不到位、措施不给力、企业不实惠”的现象发生。(www.xing528.com)

（2）加强中央、地方的协调，进一步扩大授权。一是中央授权不足，先行先试缺乏法治保障，改革被各项法律法规束缚。二是一些制度创新是国家事权，自贸试验区难以单独推进。例如国家安全审查、反垄断等制度都需要从国家层面统一设计制定，不宜出现各地形成不同制度、不同做法的局面。这在一定程度上影响了改革的推进。

（七）辐射作用不足

1.自贸试验区建设与上海“四个中心”建设联动不足

《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》要求自贸试验区工作要紧紧围绕上海“四个中心”建设的战略任务加快推进，但目前面临一些难点亟待破解。

从与国际金融中心建设联动来看，金融制度还需要进一步加快创新。目前金融制度创新不如市场预期主要有几个原因：第一，资本市场金融创新举措采取了“逐次添兵”和“稳重推进”的谨慎做法，给外界的感觉是自贸试验区金融还没有迈开大步。第二，很多金融交易开放具有全局意义，一地开放必将辐射其他地方。例如汇率市场化，一旦放开，即使通过分账核算等办法隔离，也难以完全消除对内地的冲击。从香港看，目前的热钱冲击就非常严重。因此，管理层对推进改革非常谨慎。第三，中国人民银行出台的“金改三十条”，如投融资便利化、资本项目可兑换等，不仅仅是金融问题，也涉及其他部门，需要各部门联动改革。

与国际航运中心建设联动来看，还需要进一步政策支持。第一，国际船舶登记制度亟待完善。目前在自贸试验区内试点的船舶登记制度下，船舶注册成本偏高，企业积极性不高，响应不积极。第二，对航运服务企业的离岸业务税收支持不足。航运服务业具有较强的“离岸”特点，为此，《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》提出“要积极研究完善适应离岸业务发展的税收政策”。目前这一政策还在研究探索中，尚未落地。

与国际贸易中心建设联动来看，尚需进一步提高贸易便利化程度。与新加坡、我国香港等相比，自贸试验区的便利化还有待提升。主要表现在通关时间仍然较长、查验频繁等方面。

2.与长三角联动的机制尚未形成

长三角通关一体化推进工作使得自贸试验区与长三角联动方面上了一个台阶。但整体而言，自贸试验区与长三角联动机制还未真正建立，功能辐射、制度辐射、产业辐射还未形成规模，金融服务、专业服务还较为局限在本地经济，仍有待于一个更开放、更紧密的长三角联动机制加快形成，为区域经济一体化做出更大贡献。

（八）需要进一步突出“先试先行”

1.符合国际惯例的税制和税收安排尚未形成

第一，在促进离岸贸易发展方面与国际通行规则还有差距。例如自贸试验区内离岸贸易企业的所得税税率较高；区内企业和其他国际自贸区相比承担较高的流转税负，且区内的政策尚未实现合理统一，货物区内流动可能产生额外税负；同时缺乏针对服务贸易和融资活动的特殊流转税政策，造成这些领域的流转税税负较高。第二，自贸试验区内的税收制度还不能适应跨境投资的发展要求。例如现行税法关于“受控外国公司”的相关规定，抑制了企业开展跨境投资的热情。自贸试验区内尚不允许集团内企业互相利用亏损冲抵上年税前利润，自贸试验区内企业向境外支付股息仍需扣缴较高的预提所得税等。第三，自贸试验区内的税收制度在扶持金融业发展方面还有待完善。例如自贸试验区内对特定金融业务，如信托、基金、离岸金融等的发展具有国际竞争力的税收支持政策还在研究探索；对金融业个人从业者境外所得无特别的优惠政策等。

2.一些正在研究探索的政策还需加快落地

例如货物状态分类监管，海关实现有效监管已无问题，但相关的税收政策还在研究探索，导致实际货物状态分类监管还难以实现。

3.自贸试验区先试先行的要求未充分实现

例如在人民币外债限制、对融资性企业的支持等方面，自贸试验区不如天津东疆；在人民币跨境借款方面，自贸试验区有实缴资本1∶1限制，创新程度不及深圳前海。

4.社会服务和专业服务等领域还需要新的突破

例如根据《中华人民共和国文物保护法》，禁止设立中外合资、中外合作和外商独资的文物商店或者经营文物拍卖的拍卖企业。再如，国家目前禁止外资进入电影后期制作经营领域，禁止设立上网服务企业等。另外，制度与管理也制约了教育服务贸易发展。

5.自贸试验区外资企业特别是跨国公司总部数量相对较少，开放措施的国际认可度还有待提升

第一，准入前和准入后有差距。受访国际机构表示，自贸试验区实行企业准入“单一窗口”制度后，外商投资企业新设环节效率大大提高，在国际上也处于领先水平。但在企业后续运营环节中涉及的海关报关、检验检疫及环评测试等方面仍旧与国际通行标准存在较大差距。第二，对外投资缺乏直接鼓励措施，地区总部开展跨境投资功能缺失。在沪地区总部尤其是在沪亚洲区或亚太区总部，都急切盼望政府尽快出台支持其开展跨境投资的鼓励性政策，方便其开展亚太区域内股权投资，增强其在亚太区域的投资功能和话语权。