政策银行改革：定位与经营原则，拓宽业务范围，完善监管制度

根据国际经验和理论的研究，在当代各国经济金融体制中，只有同时存在政策性金融与商业性金融，金融体系才是协调与均衡的，才是稳定和有效的。否则，因为市场失灵，金融体系将会是扭曲的、非均衡的、不稳定的和低效的。因此，应逐步建立起一个功能完备的政策性金融体系。

一个功能完备的政策性金融体系应当包括四个部分，即开发性金融、支持性政策金融、补偿性政策金融和福利性政策金融。开发性金融，应当主要用于与农村社会经济可持续发展密切相关的新农村建设的基础设施建设，如环境保护和发展、农业科技进步、技术创新与推广等方面；支持性政策金融，就是通过政策性金融机构的业务活动，充分反映出政府期望促进发展经济体系中的特定组成部分政策意图；补偿性政策金融，通过政策性金融机构的业务活动，来弥补某些弱势或幼稚产业的不足，并对特定弱势群体进行利益补偿。从目前来看，补偿性金融应当集中用于粮棉等国家战略储备性金融支持。所谓福利性政策金融，是指为实现共同富裕奠定基础，为特定群体如贫困人口脱贫致富提供资金支持，为资金互助组织提供担保，以及为农村大学生提供教育投资贷款等。这四个方面的金融政策措施，比较全面地覆盖了农村经济社会发展的各阶段各方面，对农业经济社会发展起到全面推动作用。在构建功能完备的政策性金融体系的同时，我国农村政策性银行应该总结吸取十几年经营发展中的经验教训，进一步加强经营管理改革，遵循“政府信用、市场运作、国家目标”这一经营原则，防止“市场失灵”和“政府失灵”。为此，应当从以下几个方面着手：

第一，完善法律，重建“政府信用”。治理市场失灵主要靠“政府信用”，而“政府信用”需要通过法律支持体系来构建。政策性银行在产权上大多属于国家。任何一家政策性银行都要体现政府的产业政策。为了约束政府的短期行为对农业发展银行经营活动的干扰，为了使农业发展银行在经营发展中受到法律的有力制约与监督，避免农业发展银行的经营范围和管理体制的随意性管理；为了使农业发展银行在经营中得到法律的支持和保护，如相关财政税收政策支持和优惠在执行中维持严肃性，在贷款资产保全、维护合法权益等方面得到有效保障；同时避免由于农业发展银行的职责和功能易变性而引发部分相关经济主体的机会主义行为，将政策性信贷资金视为国家财政资金，防止损坏国家政策性银行功能的发挥、破坏社会信用体系行为，必须建立与政策性银行设立、发展、经营管理等有关的法律体系和监管制度。国家对农业发展银行的监管应该明显区别于国家对商业银行的监管，监管的重心在于国家农业产业政策的贯彻落实、信贷资金的安全、最高利率水平的控制、政策性贷款规模执行等，以期重建政府信用。

第二，坚持市场运作，避免与商业性金融机构过度竞争。政策性银行也要按市场规律运作，因为防范“政府失灵”的有效措施是坚持市场运作。市场运作是指“独立核算，自主、保本经营，企业化管理”。不实行独立核算，农业发展银行在经营中难免出现部门利益至上，出现道德风险；不实行自主、保本经营，企业化管理，就无法防范风险，最后失信于社会。政策性银行之所以不与商业性金融竞争，因为其毕竟有着政策和资金方面的优势，同时政策性金融的本来职能就是弥补市场的不足。当然，在实际操作上，因为市场不足和市场失败领域是个动态的过程，某一特定领域由资金短缺到充分供给需要有一个过程，也因为金融业务自身具有一定的延续性，从放出贷款到收回贷款需要一个时间过程。另外，一些带有政府税收优惠、贴息的金融业务在金融系统一视同仁、招标实施，这同样会带来竞争问题。因此，应当不排除政策性金融机构与商业性金融机构存在适度的交叉。如果因交叉过度引发激烈竞争，应通过政府进行控制和调整。要解决农业发展银行的定位，首先应确定市场与政府的边界，即哪些业务真正属于公共商品或准公共商品范畴，进而比较政府和民间的供应成本，在此基础上再来规划农业发展银行的职能。(www.xing528.com)

目前达成共识的观点主要是：按市场机制原则形成农业政策性银行可持续发展机制。在国家政策支持下，要解决好以下基本问题：一是健全资本金的补充机制，即要建立一个动态的、可持续发展的、与农业政策性银行业务发展有内在联系的补充机制。二是建立稳定的低成本的资金来源机制。要根据农业政策性银行的特点，按照政策性银行市场化运营模式转变的要求，拓宽资金来源渠道，增强自主筹资功能，优化负责结构，降低资金成本。三是按照政策定位拓宽业务范围。目前，农业发展银行在继续做好粮棉油收购贷款业务为主体，支持龙头企业、农副产品加工和转化的同时，在政策支持下开展开发性和支持性金融等中长期贷款业务、发展中间业务为补充的两翼格局。四是完善农业政策性银行的金融监管制度。取消农业政策性银行上缴存款准备金的做法，或取消政策性业务部分存款准备金；制定适合农业政策性银行的信贷资产质量监管体系和办法，根据农业发展银行业务效益差、风险大、资产质量一般较差的特点，提高风险拨备税前计提比例；坚持保本微利的经营方针，防范农业发展银行商业化和财政化两个倾向。五是创立良好的外部环境。目前我国农业发展银行的运营依据，是建行初期所制定的《中国农业发展银行章程》。随着经济的发展和农村金融体制的改革，其中一些规定开始显得滞后和偏离。所以，当务之急是制定顺应时代的农业政策性的金融法律，用法律的手段对农业发展银行进行监督。

此外，农业政策环境有待进一步优化。在发达国家存在着大量的农业补贴，但这并不是由它们的农业政策性金融机构来办理或者负责，而是由政府直接办理，所以这些机构就不必办这种几乎纯粹性的政策性业务，也就避免了产生完全亏损，因而有利于农业政策性金融机构的可持续发展。

当然，我国农村金融要做到为农村社会经济提供更好的服务，除了要发挥包括政策性银行在内的农村正规金融机构的作用，还要逐步发挥非正规金融体系的积极性，使之成为正规金融体系的重要补充。