农业区域性差异与贸易自由化的协调

（一）农业功能的经济学考察

从经济学的角度考察，农业是一个具有多元价值的产业，除了具有众所周知的经济功能价值外，还具有广泛的食物安全、就业与社会保障和资源环境保护等非经济功能价值。而农业的非经济功能具有公共物品属性，并在很大程度上免费为全社会共同享用，体现了市场机制的内在缺陷，政府有责任对具有这些非经济功能的农业进行支持和保护。农业的非经济功能价值主要体现在以下四方面。

1.农业的生态性

在辽阔的自然空间进行的农业生产过程，具有很强的外部生态效应，主要体现在三方面：①水土保持和资源储存净化；②净化大气；③提供自然景观和国民保健休养环境。

2.农业的生活性

农业不仅是人类衣食之源，更是人类与自然界的一个巨大的接口，成为人与大自然和谐相处的平台。农业是一个最赋人性化的产业，农业劳动有助于使人成为完整的人。农业是一种“生命的循环世界”，反映了自然界生命现象的变化。通过这种种循环变化，人们可以感受自然的生命力和永恒，体会到生命韵律。农业具有丰富多样的生产形式，可以使不同性别和年龄的人选择适合自己的农事活动，从而给男女老少都提供参与农事活动的机会，农业成为一种进入门槛很低、可以干一辈子的“终身产业”。农业生产具有与充满生命力的自然相互作用的特点，人可以与自然生命世界建立一种情感交流。在这种交流中，人从自然中学会协调与互助，品味生存的快乐和艰难。农业生产是一种自我创造和自我形成的过程。农业生产过程包含着人类所不可缺少的人生真谛，会对儿童的情操培养产生重要影响。

3.农业的区域性

农业深受光、温、水及地形地貌等自然地域条件的影响。不同区域有不同的自然资源禀赋，也就有不同的农业比较优势和竞争力。如果不加区别地对待农业生产的地域性差异，而要求农业像工业一样置于“贸易自由化”框架下参与竞争，就可能危及农业弱优势地区的生存。如果将地理和气候条件作为生产要素也纳入世界经济贸易体系，那么自然条件差的区域，除了完全放弃农业，就别无选择了。美国依仗其新大陆型农业的绝对优势，主张“农工没有区别的贸易自由化”。以德国为首的欧盟各国的农业条件虽优于日本，但肯定比不上美国，因此，它们曾以“美国农业是企业型农业，欧盟农业是农民型农业”为由，拒绝进一步开放市场。

4.农业的生存性

农业属于人类赖以生存的基础性产业。农产品是人类生活每天都离不开的绝对必需品，农产品多寡关系人类生存。而多数工业产品与生活质量水平相关，是属于相对必需品，即使出现暂时短缺，对于人类来说也能生存下去。农产品的需求弹性和供给弹性都比较小。每天人们对农产品的需求量基本上是稳定的，不会随着收入或价格的变化而有明显起伏。农产品生产周期比较长，生产调整在短期难以实现，造成农业的供给弹性也比较小。

正是由于农业具有上述四大特殊性，市场原理不完全适用于农业生产，市场失灵在农业部门表现最为突出。全面认识和评价农业的外部性经济效应，关注农业非经济功能价值的发挥，通过对“三农”（农业、农民和农村）的直接补偿来发展农业的非经济功能已成现代农业政策的基本取向。

（二）农业功能类型与发展

农业在不同历史时期面临不同具体问题和需要，其功能作用也在不断演变和增加。在农业社会，农业是人类衣食之源，其功能主要是提供粮棉油肉蛋奶等农产品、就业机会、社会保障，维护社会稳定。在工业化进程中，农业不仅提供生存性农产品，还提供工业原料，积累工业化资本，出口创汇。在现代社会，农业又出现了国家食物安全、改善生态环境、休闲文化等功能。事实上，根据研究的需要，可以对农业功能类型做出不同的划分。

农业功能发展大体经历了以下4个阶段。

1.关注农业经济功能的阶段

这一阶段的基本特征是，农业以生产供给农产品、实现经济功能为首要目标。具体表现为机械和生产资料的大量使用，育种和施肥方法的改良，种植界线的外延，生产规模的扩大，产量的稳定性和产品的口感等质量的提升，出现无数的划时代的技术创新，实现了农业生产的效率化、安全化、多样化、优质化，满足人类对农产品日益增长的多元化需要。

2.关注农业生态功能的阶段

伴随着经济的高速发展，各种矛盾逐渐显现。在城市，特别严重的是环境和公害问题，诸如噪声、大气污染、河流污染和饮用水的污染，住宅的拥挤和光照的不足以及由此引起的对健康的危害。在农村，体现近代农业工业化特征的机械化、化学化日益显著。由于人口增加，农业人口向工业和城市转移以及将农民从繁重的体力劳动中解放出来的各种技术的出现，“规模化生产—规模化消费—规模化垃圾”的现象越发严重。而农业经营的专业化，作物的单作化、连作化，导致土壤肥力和重茬病的产生及作物生产力的下降。为控制由此引起的病虫害的多发，又进一步增加农药投入的数量和品种，结果自然是污染环境，进而危机食物的安全和人类生命健康。人们开始关注农业具有的涵养水源、净化大气、防止土壤流失以及增添自然景观多样性等土地保护功能，期待农业在生态环境方面发挥正面效应，克服消极的负面效应。于是，出现了“可持续低投入型农业”以及“环保型农业”等一些新的农业发展理念。

3.关注农业社会功能的阶段

在城市，随着城市密度的提高，除了已有的环境问题外，还有地价上升和住宅狭窄，绿地面积不足，垃圾问题，交通问题，城市灾害，人的精神障碍，犯罪低龄化和多样化等诸多问题。在农村，随着人口的减少也出现了一系列问题，如高素质的农业劳动力外流，农村从业人员高龄化、妇女化，乡村活动缺乏活力，灾害频发。面对严峻的现实问题，农业和农村在社会方面的功能（如人性复苏、教育、福利）引起社会的特别关注。在这种背景下，一切向城市集中和忽视地方农村发展的运动受到质疑和批判，社会生活型农业便应运而生，这种农业的特征在于从维护区域社会生活的角度重建农村以及增进农村与城市的交流，实现包括社会、文化功能在内的社会功能。

4.关注农业多功能融合的阶段

在国际化背景下，开始出现超越国界的城乡交流和互动等新趋势。农业不仅要面临贸易自由化和缩小区域内外农产品成本差距的挑战，而且要担负起保护区域生命和环境，进而在城乡交流，人口、产业向地方分散的潮流中发挥社会和文化方面的作用。这样，农业必须同时实现经济、生态和文化三方面的功能。

（三）中国农业的主要功能

农业的基本功能是为全社会提供粮食、油料、棉花、畜产品和园艺产品等农产品，这不仅有经济作用，还具有重要的社会作用和政治作用。对于农业经营者来说，农业的功能就是获取经济收益（包括为自己生产生活必需品），是谋生的基础。从农业在整个社会中所起的作用来看，中国农业具有四大主要功能，

1.食物安全功能

确保国家食物安全就是要维持一定的国内食物生产水平，使粮食处于一种供略大于求的状态，以稳定地保证最基本的供应。所提供的食物要符合保持人民健康的需要，价格也应当是人民所能承受的。食物包括粮食、食用油和肉、蛋、奶等畜产品，核心是粮食（含饲料粮）。目前中国人口中大部分还是基本上自给自足的农民，食物安全的重点是保证有一定规模的商品性生产。

2.经济功能

农业作为生物质产业具有广阔的拓展空间，农业的经济功能包括两方面：一是要素贡献。农业不仅生产加工原料和终端产品，还可以生产生物质能源、生物质材料和生物质药品。食品加工、酿酒、油脂、纺织、皮革等轻工产业，需要使用农副产品为原料。国家的工业发展也要求在原材料方面有稳定的保障。生产生物质能源、生物质材料，缓解能源危机，转化增值初级农产品。

二是区域贡献。农业是区域经济发展的基础，在区域发展的初期，农业往往是区域经济的核心，尽管农业在区域发展的过程中价值比重有下降趋势，但农业对维护区域多样性和稳定性的独特而不可替代的重要作用正越来越被大众所认识，特别是进入城乡一体化的区域发展阶段后，这种作用更加凸显。

从中国的人口、资源状况来看，不论是粮食还是工业原材料和生物能源供给功能的核心都是区域农产品的商品生产能力。决定该能力大小的主要是农业资源尤其是土地资源的丰度和农业生产水平。

3.社会功能

庞大的人口数量使中国一直面临着很大的就业和社会保障压力。从长远看，随着中国的工业化和城市化，农村人口和农业劳动力逐步向城市和非农产业转移是发展的趋势，也是解决三农问题的根本途径。但考虑到中国农村人口基数巨大，城市和工业吸纳农村人口、农业劳动力的能力有限，在今后一段相当长的时期内仍然需要由农业提供就业机会，减小社会就业压力。农业容纳隐性失业的能力很大，大量兼业型农户的存在可以缓冲由非农产业发展波动产生的就业问题。

社会保障是维持农村社区稳定的重要环节。中国属于发展中国家，经济实力不强，社会保障程度低。对人口众多的农村社区来说，政府及商业机构都难以在养老、医疗卫生、救灾、扶贫济困等方面提供足够的保障，只能依靠农民自己解决，在很大程度上要依赖农业、依赖土地。即便在法国这样的发达国家，出租土地的收入仍然是农业退休人员的一大保障。

就业和社会保障问题关系到农村社会以至国家的稳定，具有重大的社会意义和政治意义。农业就业和社会保障功能的地域分异的主要影响因素包括：区域农村工业化和城市化发展水平、农村人口总量、农业生产水平、城乡经济实力。

农业的文化功能主要有：休闲、审美、教育，保存文化多样性遗产。随着城市化的发展，大量城市居民聚居在远离自然的人工建筑群中，长期处于高强度的压力之下，普遍怀有回归自然、舒缓压力的欲求。农业是一种人类与自然直接接触的经济活动，而且农业形成的田园景观具有很高的美感度。因此，人们通过观光或直接参与农业活动，不仅可以得到休闲，还可以获取审美和教育的效果。使人们在得到身心健康的同时，建立与自然和谐发展的价值观。(www.xing528.com)

人类历史中经历了很长的农业文明时期。人类通过与自然长期协调发展、适应各地不同的自然环境，创造出各具特色的农业系统。正是由于这些丰富多样的农业活动方式，在许多地方产生了具有多样性价值的独特景观，这些景观是人类文化的有形遗产。有形景观既包括单纯的土地利用景观，如云南、广西的山地梯田和广东的桑基鱼塘；也包括由农村聚落和农业用地共同构成的区域景观，如草原游牧景观和江南水乡景观。更应注意的是，在民族文化或地域文化中，民俗、年节、民间艺术这类无形文化遗产也是与特定的农业活动密不可分的。随着工业化、城市化的高速发展，农业地域不断压缩。同时，在市场和全球化的压力下，现代农业的发展越来越缺乏地域特色，多样性下降。人类文化多样性丧失的威胁显示出农业遗产保存功能的重要性。此外，少数民族文化的保存不仅具有文化意义，还具有重要的政治意义。

有时虽然也可以从农业的文化功能中获取一定的经济收益，如发展旅游业，但应当认识到这只是一种附加效益，并不能代表文化功能全部的作用。能够对农业的文化功能进行经济开发的只包括部分地区、部分内容，在没有实施开发的广大区域内，农业仍然在发挥着其具有的文化功能。开发不当还会对农业的文化功能产生破坏作用。

4.生态功能

与人类其他土地利用方式不同，农业用地的主要形式是保持有一定的植被覆盖。因此，城市郊区的农田具有与城市园林绿地或绿化隔离带同样的生态功能。

中国的城市化正在进入一个加速发展时期，城市绿地的需求规模很大。对中国这样一个人多地少的国家来说，占用大量宝贵的农田来建设绿地是不符合可持续发展目标的。

在城市化扩展迅速的地区，尤其是在特大型都市地带，城市规划中应当防止城市“摊大饼”式地蔓延。城乡一体化布局，合理配置建成区和农业地域。以农田代行园林人工绿地的功能，能够显著降低建设和养护成本，增加城乡结合部的景观多样性。保留的这些农用土地，在实现其绿地生态功能的同时，还可以兼顾向城市提供农副产品和休闲、文化服务的功能。由于保留下的这些农业地域与居民密集的区域相邻或交错分布，区内的农业项目和生产方式必须注意控制污染，不能破坏良好的居住环境。农业的生态功能突出体现在城镇密集、城市规模大的地域。

区域农业的可持续性，决定了能否稳定、有效地实现农业的各项功能。农业可持续性的障碍因素也就是制约农业功能发挥的因素，主要的障碍因素有资源占用、环境污染、生态恶化等三项。农业区域功能篇

（四）农业功能统筹思路

进入21世纪，中国农业已全面进入国际竞争行列。如何在严峻的国际农产品竞争中立住脚，在此基础上充分发挥我们的优势，在国际分工合作中取得一席之地，是关系到国家利益的重大问题，也是今后农业政策调整的重要战略目标之一。要从根本上应对国际竞争，最关键的也就是要制定和实施全面的、正确的农业多功能统筹发展战略。

农业功能之间存在着互动和制约关系，甚至出现冲突，需要对其进行协调、统筹，才能保障农业可持续发展。第一，维持一定的食物自给率，保证国家食物安全是任何一个大国农业的基本功能，但食物安全功能实现的主要障碍是对农民增收的负面影响。第二，经济功能是农业基本的商品属性，没有经济收入的增长，也不会有农民种粮食的积极性和生活水平的提高。但重视经济功能的同时，往往容易忽视粮食安全、生态环境和生活质量问题，从而诱发粮食危机、环境危机和社会危机。如农产品向优势地区集中或单一品种连作虽然促进农业规模化发展，但导致了地力下降和连作障碍，为增加产量特别是提高商品价值而追求外观好看，而大量喷洒使用农药，就会影响产品质量等，使人类不断面临新技术难题。第三，在重视生态环境功能的同时，又往往容易忽视生产效率和广义的人的生活。如以保护生态环境为首要任务，无条件地拒绝使用农药和施用化肥，那就会影响农业生产能力，“温饱”问题可能出现反弹。第四，在关注人的生活、社会和文化问题即文化功能时，容易忘却经济功能的要求。如不顾经济发展实际需要，奢谈农业和农村的社会文化，这样的农业和农村也是不可持续的。

农业功能统筹的基本思路是：通过一个区分、建立一项基金、实现三大安全。“一个区分”是指将农业的经济功能与非经济功能区分开来，经济功能的实现主要靠市场机制，非经济功能的实现主要是政府的责任，要政府掏钱买单。“一项基金”是指政府通过整合增量和存量资金建立农业非经济功能发展专项基金，逐步加大对食物安全功能、社会功能和生态功能的补偿。“三大安全”是指通过农业功能统筹实现经济安全、食物与生态安全及社会安全，让占总人口60%的中国乡村农民享有最基本的国民待遇，融入现代化进程，分享现代化、经济全球化的成果，兼顾公平与效率目标。

1.经济安全目标

经济安全的基本目标是保证从事农业能达到与从事非农行业大体相当的经济收入水平，这是农业功能统筹的基础。

在市场条件下，只有务农收入得到保障，农民才有从事农业生产的动机，农产品供应等其他功能才能有可靠的保障。如果不打算或没有能力大量补贴农业生产，那么，农业劳动力的就业份额就必须下降到大体上与农业GDP相应的水平，才能保证务农可以得到与从事其他行业大体相当的收入，保证农民从事农业生产、不断增加农产品供应的积极性。发展农业、延伸产业链、扩大农业补贴是实现农民增收的有效途径。

（1）发展农业

发展农业是传统的农民增加纯收入的措施，特别是在非农产业不发达、农产品供给不足的条件下是更为有效的途径。但目前条件下，发展农业的全国总体性增收作用已十分有限。国际农业发展史表明，来自大田作物产品的收入增长主要依靠规模优势，南美农业的国际竞争力在很大程度上是得益于农场规模优势；日本农业没有竞争力也源于规模优势的缺乏；中国东北和新疆等地区具有支撑农民收入增长的规模优势，而对于中国其他绝大部分农区来说，依靠大田作物生产很难起到农民增收的支撑作用。

（2）延伸产业链

延伸农业产业链，统筹一、二、三产业发展。中国目前绝大多数农产品的生产经营还处于工业生产的“产品获利”阶段。要像开发工业产品那样，首先对具有区域比较优势的农业资源、农产品进行排序，然后瞄准细化的目标市场，力争将每一个产品培育成一个产业，围绕产业，发展深加工、拉长价值链、提高附加值，打造自己的品牌，创出享誉全国乃至全球的名牌，推动农产品生产向“产业获利”的阶段迈进。

（3）扩大农业补贴

农业补贴包括收入补贴、生产补贴和生态补偿。①建立农民收入补贴制度。随着国家财力的不断增强，要增加资金规模，增加补贴标准，并逐步将补贴范围由种粮农民，扩大到所有低收入农民。②建立农业生产补贴制度。重点补贴农业灌溉用水、化肥、农用燃油、农业机具、种子、农业标准化技术、测土配方施肥技术等方面，补贴要让农民直接受益。③建立农业生态退出补偿制度。对生态脆弱地区的农田、天然草原、海区水域等实行退耕、退牧、禁渔等措施，要对农牧民和渔民给予相应补贴。

2.食物与生态安全目标

食物与生态安全的基本目标是拥有可持续的粮食供给能力，粮食自给率达到90%以上，控制粮食库存量和布局，应对各种突发事件。

（1）食物安全

从发展趋势看，中国粮食需求呈现刚性增长。其原因是全国人口总量庞大，未来30～50年内将迎来16亿人口高峰；人口城市化率不断提高，商品性粮食（数量、质量）需求要相应增长；随着居民食物结构的进一步改善，动物食品消费将增加，并带来粮食间接消费的需求增长。中国对粮食的需求将不断增长，保障国家粮食安全的担子也将越发沉重。

（2）生态安全

生态脆弱地区要进行生态环境恢复和重建，调整农业活动方式和强度。许多地区生态环境脆弱、土地承载力不高，目前普遍处于人口超载和人类开发活动过度的状态。生态恶化和土地退化现象十分严重，既威胁到区内农业的可持续性，又影响到区内外更大范围的整个生态环境。因此要开展生态环境整治，消除农业可持续发展的生态制约因素。此外，在城市化扩展迅速的地区，尤其是在特大型都市群，城市规划中要注意开发农业的环境绿地功能，构建一个工作、生活、休闲一体化的健康地域空间，从农业和农村被动地服务于城市，变为与城市高度融合、和谐发展。世界上一些发达国家和发展中国家，近几年来，出现了“城乡交错空间结构”，不仅低成本、大幅度绿化、净化、美化了城市环境，还促进了城乡协调发展。

3.就业与社会保障目标

农村就业与社会保障的基本目标是改革社会保障体制，建立城乡一体化的劳动力市场与社会保障体系。

（1）就业统筹

促进农业劳动力向二、三产业转移和农村人口向城镇转移，逐步统一城乡劳动力市场，形成城乡劳动者平等就业的制度，为农民创造更多就业机会。取消城乡分割的户籍制度，使农民在城里得到平等的就业机会和劳动权益。发展小城镇，吸收更多的农民就业，同时减轻大城市的压力。

城市化转移劳动力。要实现全面建设小康社会的任务，就必须在加速提高工业产值占GDP份额的同时，加速城市化率的增长，将城市人口和农村人口比例转换为2020年的55：45。也就是说，至少年均增长一个百分点的城市化率，即每年至少有1200万的农村人口转化为城市人口。

兼业化扩大农民就业空间。日本农民兼业化比较典型，即使在其他一些发达国家，许多农场在经营规模达不到常规收入水准时，其选择不是退出农业经营就是进行兼业化。

（2）保障统筹

社会保障统筹的基本目标是建立城乡一体化的社会保障体系。与城市相比，农村社会发展是“短腿”，而农村社会保障则是“短中之短”，这是当前城乡差别的最突出表现。土地对农民的保障主要体现在就业上，仅保障了劳动力与土地的结合，一旦农民因年老或其他原因丧失劳动能力，这种土地的保障功能就随之消失。因此，不能因为有了土地的保障，就把农民拒之于社会保障体系之外。经济发达地区率先逐步建立适应新形势发展的农村社会保障体系，主要内容包括：建立城乡一体化的最低生活保障制度，建立包括农民在内的职工基本养老保险制度，建立失地农民基本生活保障制度，建立新型的农村合作医疗制度，实行孤寡老人的集中供养制度。