农业区域统筹的政府作用与运作机制

（一）农业区域统筹应处理好的几个问题

1.正确处理不同区域间的利益关系

农业区域统筹的核心是统筹不同区域农业发展中的利益关系。随着市场经济体制改革的推进，各区域逐渐成为了相对独立的经济利益主体，为维护和增大本区域的经济利益，各区域之间必然展开竞争。如果区域间的竞争是在理想的市场条件下，公开、公平、公正地进行，则可以在区域间形成经济高效的分工合作体系。然而，就中国目前尚不完善的市场体系和法制环境而言，区域间竞争的结果往往导致了市场分割、地方保护主义、重复建设、地区农业产业结构趋同等问题。此外，农业具有多功能性，各种功能都是国家经济社会发展所不可或缺的。各区域根据其比较优势和国家政策要求承担的主要功能各不相同，而不同功能的经济效益又存在差异，从而导致了区域间利益分配的不均衡。农业生产与其他产业生产之间经济效益的巨大差异加上国家政策的倾斜也使得一些以农业（尤其是粮食）生产为主的区域利益受到了损害。因此，在农业区域统筹中应处理好不同区域间的利益关系，要尽量避免区域间农村经济发展水平和农民生活水平差距过大，也要避免各区域采取违背比较优势的赶超战略，一味追求经济效率，盲目调整产业结构，从而导致区域产业结构趋同。

2.正确处理农业生产与生态环境保护的矛盾

良好的生态环境条件是保证区域农业可持续发展的前提和基础。然而，随着人类需求的不断增长和大规模商品化农业的兴起，过度开垦、大量使用化肥农药、随意排放废弃物等生产行为，造成了植被破坏、水土流失、草场退化、土地荒漠化、水资源枯竭或污染等各种资源衰退和生态环境恶化问题。农业生态环境的恶化影响了农业生产的稳定性，引发了各种农产品质量安全问题，不仅危害到国家食物安全，也不符合当前绿色、健康、可持续的国际趋势。因此，农业区域统筹应高度重视农业生产与生态环境保护之间的关系，在建立高效低耗、生态友好的农业生产体系基础上协调区域间的经济利益关系。

3.正确处理农业区域统筹与其他政策的关系

中国的农业区域统筹是在工业化、城市化不断推进，东、中、西部差距和城乡差距日益扩大的宏观经济环境下进行的，是国家“五统筹”战略的深入和细化。农业区域统筹致力于在不同区域之间建立起均衡、稳定、优势互补、相互促进的农业产业体系。然而，农业增效、农民增收、农村发展是涉及众多方面的复杂巨系统，仅仅依靠农业区域统筹难以有效解决，需要与其他农村政策、区域政策互相配合发挥作用。

（二）农业区域统筹的基本路径

1.政府与市场的作用划分

前文已阐明中国农业区域统筹的主体是政府，但这并不意味着由政府取代市场来主导区域资源配置、左右区域经济发展、决定区域农业产业结构，而是通过政府的宏观调控，刺激市场机制发挥巨大作用。农业生产在空间范围的聚集和扩散，区域农业产业结构的形成、演变和发展不能脱离市场竞争和市场选择而人为控制。随着经济市场化的推进，市场机制将进一步在提高资源配置效率中发挥作用。而政府宏观调控的作用主要是规划、引导、监督和调节，其目标应更多地放在提供公开、平等、规范的市场竞争环境及保障区域公平方面。为此，政府在农业区域统筹中应尽量减少对区域农业产业结构和经营方式等微观经济活动的直接干预。

2.中央政府的主要作用(www.xing528.com)

中央政府拥有足够的财力、权威和组织控制能力来制定影响范围覆盖全国的区域政策，是农业区域统筹的主体。是否能够实现区域经济的协调发展与中央政府的协调能力有十分密切的关系。中央政府在农业区域统筹中的作用主要体现在以下几个方面：

（1）引导各区域承担应有的职能，实现区域农业发展的目标，保证国家农业发展战略的顺利实现，保障国家食物安全以及不断增长的人口和不断发展的经济对农产品的需求。农业是国民经济的基础，对维持国计民生具有重要意义，但大多数农业生产的经济效益较低，企业和地方政府对投资农业生产缺乏热情，甚至侵占耕地用于其他产业发展，严重损害了农业生产的基础。因此，中央政府有必要通过法律、政策等相关途径引导各区域保障基本的农业生产。

（2）消除阻碍市场经济发展的区域性行政壁垒。地方政府为追求本区域利益，往往倾向于运用种种手段对资源、人才、技术、产品等进出口实行垄断封锁，造成市场分割；同时，各地区片面追求高速度、高产值，不顾区域比较优势而盲目进行农业产业结构改革，减少粮食种植面积而扩大其他经济作物面积和扩大畜牧业生产，从而引发重复建设、区域产业结构趋同等问题，不仅有损于经济效率，也不利于为国家社会经济发展奠定坚实、稳定的物质基础。为此，中央政府应充分利用其权威性，制定合理的政策以消除区域性行政壁垒，促进劳动力、资金、物质等在区域间充分、自由地流动。

（3）逐步实现在各区域间提供大致均等的农业公共服务。地方政府为增大本区域的经济利益，还会想方设法谋取中央政府提供的优惠政策和特殊待遇，最典型的如向国家有关部委争取投资项目。这种由政府确定农业发展项目并提供资金的方式本身就存在弊端，影响了市场机制正常作用的发挥。而且，中央政府在地区间直接安排项目容易出现不公平现象。因此，中央政府的作用主要是在各区域间提供大致均等的农业公共服务，着力改善公共物品的供给（如制度供给、大型基础设施建设等），而逐渐减少对市场竞争领域的干预。

（4）对贫困地区、自身发展能力弱的地区，如基础设施薄弱、农业生产条件差、生态环境脆弱地区等，给予适当的扶持。扶持方式同样应以增强公共服务能力、减轻农民负担、加强技术培训等为主，致力于提高贫困区域自身发展能力，尽量避免以直接干预生产和市场竞争的方式介入。

3.地方政府的主要作用

地方政府主要指省级政府。随着经济市场化改革，地方政府的自主性不断增强，并在一定程度上成为了地区利益的重要代表。地方政府在农业区域统筹中的作用主要体现在两个方面：

（1）在中央政府宏观指导下因地制宜地统筹本区域的农业发展。通过制定和实施合理的区域发展规划和政策引导农业生产合理布局；对本区域市场进行规范、监督和调控，创造良好的环境吸引资金、人才、技术流人。

（2）加强与其他地方政府之间的协作。试图通过市场分割与封锁来保护本区域经济发展的行为是短视的。地方政府应逐渐转变观念，认识到由于资源禀赋等的差异，本地区与其他地区之间客观上存在着通过互利合作而实现利益最大化的需要。通过良好的信息沟通及与其他区域的相互借鉴建立双边或多边合作，将有助于本区域在全国农业产业分工中合理定位，并取得持续发展。