农业区域统筹：目标协调与政府主体责任

（一）农业区域统筹的概念

农业地域分工造成了区域农业在功能、结构、经济效益等方面的差异，但前文的分析已经指出，这种差异的存在有其客观原因，而且无论从经济规模或增长速度来看，其差异程度都不是十分显著。在进行农业区域统筹时，如果仅仅从地区经济差异出发，很难把握问题的实质和全貌。事实上，从近年来中国区域农业发展趋势来看，农业结构趋同、农业生产布局不利于生态环境改善等问题更为突出。我们认为，农业区域统筹应针对农业地域分工和农业布局造成的各种区域问题进行。因此，在本文中给出如下定义：农业区域统筹是指从地域空间的角度对全国农业发展的通盘筹划，是立足于国家层面来解决农业发展中的各种区域问题，协调地区间的农业分工关系和利益关系，建立合理的分工与协作体系，最终实现农业区域协调发展、全国农业整体效益提高、为国家社会经济发展提供稳定的基础物质供给的目标。

农业区域统筹的目标就是按照发挥区域比较优势原则，将国家的农业发展目标和拟实现的功能在不同区域间进行合理分工，促进农业区际贸易与区际协作，规范农业发展空间秩序，形成优势互补、良性互动、共同繁荣的农业区域协调发展空间格局，全面提高国家农业的整体竞争力。既避免不同区域在农业发展速度、农民收入和消费水平上的差距过度扩大，又避免区域间恶性竞争，不顾各自的自然、社会、经济条件差异而人为调控，使得农业产业结构盲目趋同。

（二）农业区域统筹的内容

农业区域统筹的内容十分广泛，核心是按照国家农业区域分工指向将各区域生产要素在更大地域空间范围内进行优化重组，促进农业区域协调发展。农业区域统筹基本内容包括要素统筹和目标统筹。

1.自然资源要素统筹

自然条件作为生产要素直接加入生产过程是农业与其他产业的一个显著区别。尽管科学技术的进步使农业生产受自然条件的制约越来越小，但也不能完全摆脱自然的作用。土地、水、气候、生态环境等自然条件的不同，影响着农业产业结构和效率，使不同区域具有各自的特点和优势。由于大部分自然资源要素的空间可移动性差甚至不可移动，即使移动也要产生比较大的移动成本，因此，农业区域统筹的重点是适应和充分利用自然资源要素这种客观存在的区域差异，因地制宜地布局农业生产，最大限度地发挥各地区的自然资源禀赋优势。

2.经济技术要素统筹(www.xing528.com)

各区域的劳动力、资本、技术等经济要素的空间可移动性比较强，研究各种经济要素的空间迁移规律和特点是农业区域统筹的重要内容。劳动力要素流动受工资水平的区域差异或劳动力稀缺程度的区域差异以及劳动力迁移障碍等方面的影响。资本要素流动受投资主体的目标、来源区和目标区的投资环境以及障碍因素等方面的影响。技术要素流动受发明在空间上的分布和创新在时空上的扩散过程等方面的影响。

3.区域发展目标统筹

在区域农业发展过程中，行为主体的多元化带来了利益取向的多元化。各区域在发展目标上既有一致性，也有差异性。农业区域统筹的实质就是对不同区域目标进行协调，以实现整体利益最大化。但在统筹过程中，既要避免地区间恶性竞争、过分追逐自身利益而导致地区分割和封锁，也不能一味强调整体利益而忽视了地区自身发展的目标。

（三）农业区域统筹的主体

中国经济体制改革的趋势是经济市场化，使市场成为资源配置的主体。不可否认，竞争性的市场机制可以实现经济效率，但农业区域统筹的目标复杂多样，经济效率只是其中之一，更核心的问题是如何协调地区间竞争与协作、效率与公平的关系，这恰恰是市场机制力所不能及的。因此，农业区域统筹的职责只能由政府来承担。进一步的问题是，哪一级政府才是农业区域统筹的主体？我们认为应该是中央政府。首先，农业区域统筹的立足范围是整个国家，是对全国农业发展的通盘筹划，其作用范围和受益群体覆盖了所有区域。而调控全国区域经济发展、平衡各个区域之间的利益关系、促进各个区域共同富裕正是中央政府的重要职责之一。其次，由于地方政府关注的重点是其管辖区域内的经济利益，很少会顾及区际协调、公平等全局性问题，地方政府间的恶性竞争往往会引发或加深区域矛盾。只有中央政府有足够的财力、权威和组织控制能力，来引导、调整和纠正地方政府不恰当的经济行为，促进区域间协调发展。但地方政府在农业区域统筹中的作用也不应忽视，因为地方政府不仅是中央政策的具体承担者和执行者，也是特定地区的利益代言人。

统筹基本单元的选择也是进行农业区域统筹时要考虑的一个重要问题，亦即应明确区域单位在农业区域统筹中要协调的主要是哪些区域之间的关系。按照不同的标准可以进行不同的区域类型划分。最常见的是按照行政权力管辖范围划分形成的行政区域。在行政区域的基础上，按照某些特征的一致性或相似性可以划分一些同质区域，如根据农业资源的分布情况和农业生产的相似性可以将中国农业生产力布局分成6个区域：东北区、华北区、华中区、东南沿海区、西南区和西北区。由于农业区域统筹依赖政府作为行为主体，我们认为，以省级行政区域作为统筹基本单元比较适宜。首先，从政府权力覆盖范围、权力大小等方面来看，省级政府对省内经济活动具有较强的组织、计划、协调和控制能力，使得省内经济活动的联系比较密切，能够促进更细层次区域间（如市、县）的协调发展。其次，省际关系的协调是中国区域经济协调发展的主要任务之一，中央政府制定的区域统筹宏观政策通常都是在省级区域范围内展开。再次，以省为统筹基本单元也便于资料的搜集和整理分析。