德日区域政策特色：德国实现市场公正有机结合，欧盟蓝本；日本援助重点地区

（一）德国的区域政策及特点

德国是实行社会市场经济的国家，其实质是通过有力的宏观调控和社会保障等经济政策，实现市场自由与社会公正的有机结合。在分配制度上，它强调政府的干预可以克服收入和权力分配上的不公平。德国区域政策的目标非常明确，这就是国民收入的地区均衡分配、区域间的协调发展及区域经济结构的不断改善等三个目标（又称“三大平衡”目标）。在德国的各种经济政策中，区域政策是一个重要的组成部分，处于承上启下地位，上连财政政策和欧洲一体化政策，下接中小企业政策和产业政策，是区域经济协调发展和实现社会公正的重要手段之一。

德国区域政策非常有特色，体系完善，实施效果良好，深受世界各国重视和推崇，目前欧盟的区域政策就是以德国为蓝本制定的。德国区域政策的主要特点是：

1.政策法规体系完善、组织机构健全

德国索有注重地区均衡的历史传统，德国宪法《联邦基本法》第72条中规定：“国家必须保持各地区人民生活条件的基本一致性。”根据这一精神，1965年联邦议会通过的《联邦区域规划法》，提出编制区域规划的基本任务和目标是：在重视自然条件的现状及特别重视区域之间相互关系的前提下，改善经济、社会、文化条件，为个人在社会中的自由发展提供良好的空间结构。1969年颁布《投资补贴法》和《改善区域经济结构的共同任务法》，将“共同任务”规定为“鼓励民间企业向落后地区投资，以及对此所需的公共基础设施投资的援助”。1975年发布《联邦区域规划纲要》，将全国划分为38个规划区，对改善空间结构进行有关投资分配的规划研究。进入80年代后，又对其规划框架进行了新的调整，投资重点从全国性的基础设施改善转移到追求地区之间更为平衡的发展、环境保护和污染防治。

德国依法成立了联邦规划委员会，成员有联邦财政部长、各州经济部长、市政委员、银行代表等。这是制定和实施区域发展政策的最高领导机构。州政府是区域经济政策的重要推行者。德国各州和地方政府设有相应的、完全独立的区域规划和政策的管理机构。另外，德国各州及地方政府在制定区域规划时，十分注意当地居民的积极参与，各州及地方的规划机构就有民间人士的代表。

2.形成了独具特色的财政平衡政策体系

德国区域政策主要应用财政手段，通过实施财政收入平衡法及财政补贴等区域财政转移支付制度，促使国民经济活动的空间均衡。德国的财政平衡政策包括横向财政平衡和纵向财政平衡。最重要的是纵向平衡，主要指联邦政府对州和地方政府、或州政府对地方政府的财政支持。支持的对象主要是特定的项目和贫困地区，支持的形式包括按财政收入的一定百分比拨款，或按项目投资的一定比例划拨，还包括对落后地区的减免税。纵向平衡的资金数额较大，相当于地方收入的1/3，资金的重要来源是增值税。通过纵向财政平衡，总收入低于全国平均数的那些州，可以达到全国平均数的92%。横向财政平衡指“富裕州”向“贫穷州”同级转移支付的财政平衡制度。

3.促进地区划分，有针对性地对“问题地区”予以灵活多样的资助

两德统一前，联邦德国重点开发地区一般划为三类：（1）西柏林和东部边境地区；（2）落后的农业区；（3）一般困难区。划分标准主要参照以下四方面的因素：①人均收入水平；②就业人员的平均收入；③前4年内平均失业率和今后5—10年的劳动力市场趋势；④基础设施指数。在确定总指数时，前两项因素各占10%的比重，后两项分别各占40%。由于这些因素都是客观的，因而在确定重点开发地区时，联邦规划委员会的随意性较小。根据类别的不同，联邦政府给予不同标准的投资资助和其他优惠政策。第一类地区的各项资助总额一般占投资总额的25%，第二类地区为20%，第三类地区为15%。德国对贫困地区的经济资助和补贴主要集中在三个方面：①对在贫困地区的投资加以一次性的投资补助；②对生产性的基本设施进行补助投资；⑧对高技术的职业位置予以补贴。其具体形式主要有：在税收、公共项目招标或者公共事业（公交、水电、煤气、热能供应等）的收费标准上实行地区价；通过投资津贴、投资补贴以及“欧洲复兴计划特别基金”的低息贷款等手段对私人投资者实行一系列的优惠措施；以非货币形式出现的促进措施，例如出售土地时实行价格优惠或者分期付款等。

目前，随着欧洲统一进程的推进，德国“问题地区”的类型和划分标准已基本与欧盟一致。一类是经济发展水平相对落后地区。这类地区的划分标准是，以乡镇为单位人均GDP低于整个联邦各州平均水平的75%。经济相对落后地区一般也是边远的农业地区。就德国而言，主要是原东德地区，也就是统一德国东部的新的5个州；二类是结构衰退的老工业基地。这类地区的划分标准主要是失业率指标，同时也参考收入指标。在德国一般将失业率高于10%，人均GDP低于联邦平均水平的地区，划归为这一类，这类地区一般都为结构转换较慢，经济明显衰退的老工业基地。目前，德国北部的鲁尔地区、不来梅市等属于这类地区；三类是各类边界地区，包括地区与地区间、国与国之间的边界地区。这类地区的确定依据主要是，边界两边的经济发展水平、民族和宗教问题的复杂性等。从德国来看，在欧盟东扩的情况下，德国与东扩对象国之间的边界地区成为援助的重点地区，如德国勃兰登堡州与波兰交界地区、萨克森州和巴伐利亚州与捷克交接地区。此外，德国萨尔州与法国、卢森堡等国的交接地区也是重点援助地区。

4.产业政策与区域政策有机结合，促进老工业区经济结构转型

随着科学技术的发展和国际国内竞争的加剧，以煤炭和钢铁工业等传统工业为主的德国重要工业基地—鲁尔区的结构性危机日益暴露，生产逐步陷入困境。为此，联邦政府从20世纪50年代开始，便通过产业政策引导鲁尔区朝结构多样化的综合工业区方向作出调整，一方面大力发展煤炭深加工业，同时进口石油以发展化工和电气工业，70年代又增加了电子工业和汽车制造业，扩大了石油化工规模；另一方面，在鲁尔区内对原有钢铁工业进行调整，使集中在东部的钢铁生产逐步西迁，优化地区经济布局，从而成功地促进了鲁尔区内经济结构的优化，使鲁尔区成为传统工业区改造的成功典型。

5.采取多种措施，对前东德地区进行重点扶持(www.xing528.com)

两德统一后，德国东西部差距凸显，1993年，前东德地区人均收入只有前西德的40%。对此，德国政府将原东德地区全部列为区域经济促进区，予以重点援助。自统一以来，联邦政府和西部每年向东部提供大约1500亿马克的巨额财政援助，1991—1995年，援助额超过8000亿马克，主要用于企业投资补贴、劳动力专业培训和社会福利等方面。同时，推行企业私有化，重构其经济发展的微观基础；大力发展中小企业，改善企业组织结构，激活国内经济。这些政策投入的有效实施，促进了东部经济的转型和腾飞，缩小了东西部差距。目前东部地区人均收入已经达到西部地区的2/3，德国整体经济的发展趋于平衡。

（二）日本的区域政策及特点

日本经济经过20世纪50年代中期开始的高速增长，跻身于工业发展国家之列，但地区发展不平衡问题更加突出，表现在人均收入地区差别悬殊，工业地区分布差异大，人口分布不平衡，10.4%的国土面积上集中了全国43.5%的人口，由此形成日本的“过密”、“过疏”区。为了使地区问题不至于影响日本经济的整体发展，从20世纪60年代至今，日本实施了一系列旨在均衡地区发展的政策措施，取得了良好效果。日本的区域均衡政策主要有：

1.以综合开发计划引导国土均衡发展，并注重区域政策的连贯性和针对性

日本全国综合国土计划（又称规划）作为日本区域政策的重要组成部分，其实施对全国的区域发展格局影响甚大。20世纪60年代以来，为解决工业布局过密、过疏的不协调问题，日本先后制定了五次全国综合开发计划，而且后一个计划主要是针对前一个计划执行过程中出现的问题以及不同的发展阶段产生的问题而制定的。五次规划目标是：一全综（1962年）提出“据点式开发方式”，该全综把着眼点放在过密地区的外围，随着工业的发展反而形成了更大规模的过密地区—太平洋工业带；二全综（1969年）规划目标是形成全国性的交通网络，疏散太平洋沿海地带的人口和产业，为边境和落后地区的开发创造条件，但由于公害转移和环境保护等原因，这一规划未达到预期目标；三全综（1977年）提出综合治理生活环境和自然环境，形成“新生活活动圈”，发展地方经济，在国家支援下实行定居圈计划，动员科技人员到边缘地区开辟新的工业基地，诸如电子硅岛基地等，由于多种原因，这次计划最终也未能解决人口过密、过疏的矛盾；四全综（1987年）的目的是建立多极分散化的国土，加大网络建设，使各地区的分工协作更好的发挥作用，实现国土资源和人类的活动的最优均衡；五全综（1995年）提出要构筑四条国土轴，即西日本国土轴、东北国土轴、日本海国土轴和太平洋新国土轴。国土轴的构建将有力地促进过疏地区的发展，奠定日本国土均衡开发的新基础。

2.运用地区产业开发立法来实现缩小地区差距的政策目标

日本有关地区产业开发立法在其地区政策体系中占有重要地位。日本有关地区产业开发的立法大多以促进相对落后地区的开发、缩小地区间的经济差异作为主要政策目标。如日本颁布的一系列产业振兴类法律，《低度开发地区工业开发促进法》（1961年），《新产业城市建设促进法》（1962年）、《工业整备特别地区整备促进法律》（1964年）、《农村地区工业导入促进法》（1971年）、《工业再配置促进法》（1972年）及《高技术工业积聚地区开发促进法》（1983年）等，其中，《新产业城市建设促进法》在第一条中就对其立法目的做了这样的表述：“为防止人口和产业在大城市中的过度集中，并为在纠正地区差异的同时达到就业的安定，通过改善产业的立地条件和建设城市设施，促进应成为地方开发和发展的核心的新产业城市的建设，从而促进国土的均衡开发及国民经济的发展。”《工业再配置促进法》规定，若企业从人口稠密的大城市外迁，则给予企业发放低息贷款；《高技术工业积聚地区开发促进法》规定对象地区应满足如下要求：必须排除工业积聚程度很高的地区及其周边区域；必须是从自然、经济、社会条件判断，以高技术为基础的工业开发具有良好前景的地区；地区内已经存在有相当数量的可望从事高技术及其产品开发和生产的企业等等。这些规定对地方政府选择发展地区起到了明确的指导作用，成为政策导向的有效手段。其他几项产业振兴类的法律也都以促进落后地区的产业开发，促进国土的均衡发展作为其立法目的。

3.成立专门机构加强对北海道地区的开发

北海道是日本的北方大岛，占日本国土的1/4左右，经济长期处于落后状态。为促进北海道开发，日本专门制定了《北海道开发法》，在中央政府中设立北海道开发厅，国家财政单独设立北海道开发事业费预算，主要用于治山治水、道路、港湾和城市基础设施建设、农业农村整备、环境卫生建设等。北海道开发有严密的计划，每一期都有一个重心。第一期计划的重心是开发资源和振兴产业；第二期计划是实现产业结构现代化；第三期计划是提高生产水平和进行社会福利设施建设；第四期计划是促进社会经济安定和综合环境的形成；第五期计划是使北海道经济在国内外具有更强的竞争力，能够为日本长期发展作出更大的贡献。经过40年的开发建设，北海道已实现了经济现代化，人均收入只略低于东京等中心地带。

4.通过规范和大规模的财政转移支付，加强对落后地区的财政援助

日本财政体制的实质性内容包括两个方面：一是集中大部分税收于中央财政的税制结构；二是中央财政向地方财政的大规模转移支付。日本中央税收（国税）占全部税额的70%，经过两次调整后，中央政府和地方政府的财源比例最终变为3：7。在不同时期，其财政拨付重点不同。在非平衡发展时期，财政转移主要向重点开发地区倾斜；在均衡发展时期，则主要向落后地区转移。日本政府对落后地区开发高度重视，给予的财政支持力度很大。

5.设立地区开发金融机构为落后地区企业提供优惠贷款

地区开发金融是日本政策性金融的重要组成部分。日本政府于1956年设立北海道开发金融公库，支持北海道地区的开发，翌年，改称北海道东北开发金融公库，东北地区也被纳入其业务范围，此后，日本政府又在日本开发银行中设置地方开发局，统一承担落后地区的开发金融职能。1999年，日本开发银行与北海道东北开发金融公库合并为日本政策投资银行，地区开发金融仍是其主要业务。以北海道东北开发金融公库的运作方式为例，该公库对在北海道和东北地区内一些投资回收期长、难以获得一般商业贷款和出资的产业开发项目提供贷款、出资或债务担保。中央和地方政府大力度的资金支持，使落后地区开发资金较为充足，较为迅速地改变了落后面貌。