美国西进运动的成功与区域政策

美国历史上是一个经济发展很不平衡的国家，其地区经济的均衡化有赖于美国西部的大规模开发。美国对西部地区的大规模开发集中在两个时期，第一个时期是在1860—1890年之间，主要表现为拓殖性质的领土扩张；第二个时期是在1930—1970年之间，主要表现为致力于落后地区的经济振兴、平衡东西部的发展差距。通过两次大规模集中开发，美国西部的经济结构发生了重大改变，经济重心逐渐西移，在整体上使美国东西部地区实现了经济发展的均衡化。

（一）美国“西进运动”的主要政策措施

美国西部开发的成功，一方面是因为西部地区有着得天独厚的自然条件，另一方面是因为美国政府实施了有利于劳动力与生产资料结合的西部政策。其主要政策措施有：

1.“自由土地”政策

“自由土地”或“公共土地”政策是西部开发政策的基础和中心。自1785年美国国会颁布了第一个土地法令，经几届政府努力，土地出售单位由640英亩降低到160英亩，价格也大幅度下降。1862年，国会通过的《宅地法》规定：凡年满21岁的美国公民或入籍申请者，只要交纳10美元手续费，就可在西部免费获得160英亩土地，定居和耕种5年后，便享有该土地的所有权。《宅地法》的实施，对西部开发具有划时代的意义。这种近乎无偿分配的公共土地政策，一方面使拓荒者免除了为购买土地而造成的经济负担，他们的财富可以直接转作经营资本，从而助长了拓荒农业向商品农业演变的势头；另一方面，促使更多的人流向西部。在拓荒时代的西部，人口是一种重要的劳动力资源。前往西部的移民绝大多数都是青壮年劳动力，这些劳动力一旦和西部丰富的自然资源结合起来，就不可避免地转化成一种伟大的经济开发运动。为了推动西部开发向深度和广度发展，美国国会还相继通过了与公共土地政策相关的一整套西部政策，包括1873年的《鼓励西部草原植树法》、1877年的《沙漠土地法》、1878年的《木材石料法》和1909年的《扩大宅地法》。新颁布的《扩大宅地法》允许在大多数西部州把宅地扩大到320英亩，并且移民只需把80英亩成功耕种五年就能取得所有权。此法对西部开发起了极为重要的作用，它进一步推进了更大规模的土地开发。

2.优先发展交通运输业

在西部的拓展中，发展交通运输是头等重要的事。1807年的“富尔顿航行”，成功地把蒸汽机运用于商业航行，使美国进入了“汽船时代”。自从有了汽船，密西西比河上的航运业就大为改观。1825年，伊利运河通航，极大地改变了西部与东部和南部之间的经济关系，使西部和东部的联系越来越密切。1830年，巴尔的摩一俄亥俄铁路首段13英里线路通车，带来了美国交通运输业的最大变革。为了刺激铁路建设，政府制定和实施了一系列优惠政策，比如给铁路公司赠与土地，提供优惠的银行贷款，给予其免税特权等，西部先后建成了太平洋铁路、中央与联邦太平洋铁路等5条铁路，形成了西部铁路网，并沟通了与东部的交通。交通业的发展使美国迅速形成一个统一的国内市场，促进了西部地区经济专业化程度，使西部地区的农场、矿产、木材和加工制品市场直接同美国以至世界市场联系在一起。到19世纪末时，基本形成了小麦、棉花、畜牧三大王国和洛基山的矿业、大湖地区制造业的西部地区专业化格局。同时，东部和中部企业纷纷向西迁移，刺激了交通沿线地区的投资，西部迅速发展起了一批新的工业基地。

3.以农牧业为开发主导产业，带动工业发展

以农牧业作为西部开发的主导产业，是因为不仅西部的自然条件适合适于农牧业的发展，而且农牧业是西部地区提供就业机会最大的产业部门。大量涌入西部的移民主要是农民，他们的原有习惯、个人技能以及所拥有的有限资本，也决定了他们更适合从事农牧业。从投资情况来看，农牧业也是当时西部地区投资水平最高的产业部门。在19世纪80年代初期，牧牛人的利润率约为20%一30%。到1882年，投资于畜牧业的美国资本高达3000万美元。农牧业的发展，又促进了农机制造、矿产开采及加工工业基地的扩展。到20世纪初叶，西部不仅成为美国重要的农业“帝国”，而且工业也在美国经济中占有重要地位，1904年，西部5个州的工业总产值已占到全国工业总产值的1/4。

4.以大小各异的城镇为依托，带动地区经济的整体发展

美国在西部开发过程中，非常重视城市建设，以大小各异的集镇、城镇为依托，通过经济增长点的辐射，来推动区域开发。在长达100余年的西部开发过程中，阿巴拉契亚山以西地区兴起了沿铁路、河港、公路所形成的一大批层次不同的增长中心。这些增长中心或者是由公共土地的领有者即土地公司直接投资建立的，或者是兴起于远西部的“采矿城镇”，或者是大平原上铁路沿线的“牛镇”，或者是由于铁路网的延伸而兴起的“铁路城镇”，还有就是在旧有小城镇基础上通过服务功能的扩大和产业升级，发展成为区域经济中心的城市。经济增长中心和周围地区相互作用，彼此促进，给美国西部开发以深刻影响。在作为经济增长中心的中心城市中，有芝加哥为代表的全国性的中心城市，也有功能各异的堪萨斯、旧金山等区域性中心城市。这些中心城市的出现也极大地刺激了西部经济的发展，加速了西部农村城市化和农业工业化的发展。

5.开发与保护相结合，注重可持续发展

联邦政府在出售土地的过程中，对涉及水利、矿山、森林、公园和印第安人的土地实施保留地政策。据统计，到1909年，各类保留地大约占全国领土的26%，即1/4强，其中最大的是森林保留地。保留地的设置在一定程度上防止了对国土的破坏性开发。1873年颁布《草原植树法》和1877年颁布的《沙漠土地法》等，都促进了环境和资源的保护。

（二）促进“阳光地带”崛起的区域政策

经过西部大开发后的美国经济由北部、西部、南部三大区构成。北部“寒冷地带”是美国资本主义的发源地，是经济上最发达的工业集中区，被称为美国的“制造业地带”。19世纪末，北部的工业生产就已占全国工业生产的80%以上，它不仅有较完整的工业经济体系，而且拥有规模庞大的商业、服务业、金融业体系，同时农业也较为发达。而南部和西部，地广人稀，贫穷落后，主要从事农业和初级产品的生产。南部16个州中的14个州是美国最落后的地区，人均收入二战前夕大大低于北部，只达到其平均数的一半。西部面积占全国的1/2，而人口仅占17%，是美国最为地广人稀之地。二战前夕，美国地区经济发展的不平衡达到顶点。有学者估算，1932年美国的地区差异系数高达4l%。(www.xing528.com)

1929—1933年，美国爆发经济大危机，南部地区经济濒于崩溃边缘。1938年美国政府发表《南部的经济状况》，把南部称为“国家头号经济问题”。为解决这一“头号经济问题”，从罗斯福推行“新政”开始，美国政府采取了一系列政策措施，使这一地区在二战后迅速崛起，成为“阳光地带”。

罗斯福“新政”对南部地区的主要开发措施有：

1.以法律形式支持后进地区的经济开发

区域开发作为罗斯福“新政”的一部分，国会于1933年通过了《麻梭浅滩和田纳西流域发展法》《中国区域差异与区域经济协调发展研究展法》，并依法成立“田纳西河流域管理局”，专职组织和管理田纳西及密西西比河中下游一带水利的综合开发利用，作为开发美国7块集中连片的贫困落后地区的试点。1961年通过《土地再开发法》，并依法成立了地区再开发管理署，对那些持续失业率超过全国平均水平，或人均收入低于全国平均水平的经济困难地区提供援助。管理署主要通过提供公共设施项目贷款和投资补助，帮助地区改善基础设施状况。1965年国会通过了《阿巴拉契亚区域开发法》，并成立了阿巴拉契亚区域委员会，拨付专款扶持13个州的经济、社会发展。同年通过的《公共工程和经济开发法》明确规定，联邦政府应帮助困难地区发展必要的公共设施。同年，美国商务部在原地区开发管理署的基础上组建了经济开发署，旨在通过财政援助、规划指导和技术服务等途径，促进那些贫困地区经济的长期发展。另外，国会还颁布了一系列配套法令帮助落后地区开发，如《加速公共工程法》 （1962年）、《经济机会均等法》（1964年）、《公共工程与经济开发法》（1965年）、《农村发展法》（1972年）等等。

2.充分利用军事拨款，支持南部地区国防军事工业和高科技产业的发展

二战期间，作为世界反法西斯同盟的军工厂的美国，适时地将发展军事工业同促进落后地区经济发展有机地结合起来，有计划地在阳光地带进行大型军事、国防、宇航方面的投资和研究，同时通过贷款方式，吸引大批相关工业企业迁入南部和西南部。这一时期，美国联邦政府把总额740亿美元的军事拨款的60%倾注到了南部地区。二战后的“冷战”时期，美国国防部的巨额军事订货继续南移，1972年，南部和西部各州获得的军事订货比例高达50.1%。联邦巨额国防支出与南部经济有机结合，使南部经济发生了质变：南部地区沿海各州相继建立起以航天航空工业、导弹、火箭、造船、电子和石化工业为龙头，以联邦国防支出为后盾和核心的军事工业体系，这些工业体系一方面推动了其所在地区的迅猛发展，另一方面与地方的民间工业一起，在南部形成了一个沿海大经济圈，带动了整个南部经济加速起飞；在联邦资金的带动下，社会投资大量注入，并引起人口流动及其结构的变化。南部历史上第一次出现了迁入人口超过迁出的现象，到1968年，南部拥有全国近20%的科学家，其中25%以上集中在化学、航天航空和导弹工业较为发达的得克萨斯州；国防工业及其相关产业的发展，推动了南部高技术产业和服务设施的发展，到60年代末70年代初，南部不仅形成了以电子、通讯、航空航天、化工等高技术产业和生产服务业为龙头的多样性产业结构，而且从根本上实现了由以制造业为核心的工业化向以服务业为主体的后工业经济的转变。居民收入亦成正比同步增长，与全国的差距明显缩小。

3.通过制定有利于农业发展的政策措施，对南部地区农业实行补贴

1933年，美国颁布《农业调整法》，南部农场主成为最大受益者。南部是玉米、小麦、棉花、烟草、稻米、花生等6种“基本商品”的种植区，其农场规模比全国一般农场大4倍多，因而获取的联邦农业补贴最多。财政对落后地区发展农业的支持，还包括联邦的农业抵押贷款。政府的财政支持加速了该地区农业机械化和现代化的步伐，使这些地区成为全美重要的农牧商品供应基地。

4.政府出资兴办公共设施，带动落后地区经济发展

联邦政府采取统一规划、直接管理的方式，出面组织兴建跨州、跨县的水利工程和高速公路网，扶持落后地区的基础设施建设。自1956年美国国会同意“州际和国防公路系统”后15年间，政府耗资430亿美元建成了42500英里多的高速公路，把全国90%的城市连接起来。兴办水利设施也是政府投资的重点。田纳西河水利设施及综合治理工程长达50多年，先后投入资金40多亿美元，使昔日贫穷之地变为河网密布、良田万顷、工厂林立的经济高度发达地区。

5.特别重视落后地区的教育和提高落后地区劳动者素质

美国政府向落后地区教育注入巨额资金，提高落后地区劳动者素质。美国从小学、中学到州立大学，基本是义务教育，联邦政府在教育方面的财政支出主要用于欠发达地区。20世纪60年代，联邦政府将45%的教育经费拨给了人口不到全国三分之一的西南部地区，州政府每年财政支出的85%用于教育投资特别是高等教育投资，这也为建立新的高科技中心奠定了基础。政府同时还实施了大量的职业培训计划，尤其是失业人口的再就业培训。为吸纳异地优秀人才到落后地区工作，促进劳动力的转移，政府还发放了迁移费用补贴、住房补贴以及提供培训劳动力的条件等。

6.利用财政投融资手段，鼓励私人企业向落后地区投资

美国政府出资援助落后地区，真正的目的在于引导私人资本向落后地区流人，为落后地区创造持久的劳动就业机会。为此，联邦政府对在落后地区投资的私营企业，通过提供长期低息或无息贷款（其中固定资本的直接贷款额可达该项资本总额的65%）和技术援助的方式予以扶持，从而在佐治亚州和佛罗里达州分别出现了私人直接投资增长率高达390%和426%的奇迹。