日本政府防灾救灾体系与管理机制简述

日本为了应对灾害，多年来逐渐形成了一套从中央到地方的较为完善和有效的灾害管理制度和应急机制，本节以中央防灾会议与地方防灾组织系统为主进行简要的介绍与论述。

1.关于“中央防灾会议”

现在的日本中央防灾会议是根据2001年对《灾害对策基本法》进行修改时改置的，其主要工作职责有：①制订防灾基本计划并推进实施；②在特殊灾害时制订有关紧急措施计划并推动实施；③应对总理大臣的询问，就有关防灾重要事项进行审议；④对于上述重要事项向内阁总理大臣陈述意见；⑤应对防灾责任大臣所掌管的有关事务的咨询，对有关防灾的重要事项进行审议；⑥关于防灾责任大臣所掌管的有关重要事项，向该大臣陈述意见；⑦除上述事项以外，还要承担法律所规定的其权限范围内的事务。

而内阁总理大臣必须向中央防灾会议咨询的有以下五个方面：①关于防灾的基本方针；②有关灾害实际措施综合调整中的重要内容；③特殊灾害时的紧急措施纲要；④灾害紧急状态的公布；⑤其他内阁总理认为有必要的有关防灾的重要事项。

从组织形式来看，中央防灾会议会长由内阁总理担任。其委员由包括防灾大臣在内的所有内阁成员、四名指定的公共机关的领导人和四名有专业知识及经验的专家组成。小泉在改组成立会议上说：“这次中央省厅改组，在原来国务大臣及制定公共机关的代表的基础上追加四名有经验的学者作为委员，希望能以他们丰富的经验和学识来活跃我们的讨论。”^[6]本届中央防灾会议公共机关有日本银行、日本红十字会、日本广播协会及日本电信电话公司等四家；在指定公共机关下可以根据中央防灾会议的决议设置各类专门调查委员会，对委员会所委托的事项进行调查。曾经设立过的专门调查委员会有：“关于今后地震对策模式的专门调查会”“关于防灾信息公有化专门调查会”“关于防灾人才培养及应用专门调查会”等。尚在进行调查的委员会有“首都直下式地震避难对策等专门调查会”“关于继承灾害教训问题专门调查会”及“关于大规模水灾对策专门调查会”等。

从上述情况来看，日本的防灾救灾的体系核心是集体领导，内阁总理大臣的决策必须咨询中央防灾会议，以使其决策更为科学，方法更为有效。为了真正做到这一点，日本政府十分注重平时的管理，主要方法是通过上述专业委员会进行具体的调查并做出科学的判断，提供政府决策。如1995年阪神·淡路大地震以后，政府在全国范围内对会导致直下式地震的活断层进行调查。日本全国有活断层2000多处，到2010年为止调查了100多处，非常粗线条地公布了可能会有活动危险的调查结果。可是，2004年的新潟地震和2008年的岩手、宫城大地震都在上述调查范围之外。^[7]另外，2008年7月15日日本气象厅发布了“最大震都为5以下”的紧急地震预报，为此东京都内都营地铁全线和一部分私营地铁紧急停车，然而实际震强度只有2级，造成了一定的混乱。这说明人类对地震预报的科学技术尚未达到这种程度。^[8]尽管如此，日本政府还是一如既往地加强对地震的监测与预报工作的研究，努力实现对地震的预报。为此，有的日本专家认为，要有效防止人的牺牲，更重要的是加强建筑的抗震强度，而不是寄希望于预报，也就是说平时的管理工作更为重要，要落实到地方政府。(www.xing528.com)

2.地方政府的灾害管理组织体系与实际工作

与中央政府相对应，日本的地方政府也都设立了都、道、府、县的防灾会议，会长由知事担任，会议一般设有本会议、干事会和事务局，委员由各指定行政机关及指定公共部门等的长官或由长官指定的职员担任。地方防灾会议是在《灾害对策基本法》的基础上组织起来的，地方防灾会议有向中央防灾会议报告和接受指示的义务和责任。东京都防灾会议的委员中的一部分由知事在都政府的职员中指派，一部分是在区、市、町、村及消防机关的首长中产生，还有一部分在指定地方公共机关的领导中产生，总人数不超过45人。委员任期为两年，期满后可以连任。防灾会议可根据需要设置专门委员，而该专门事项结束以后，专门委员也就自动解任。东京都的防灾会议设有干事制度，干事在委员所在的机关职员中由知事进行任命，干事的职责是辅佐委员或专门委员会的工作，干事的人数不超过65人。同样，地方防灾会议也设有各种不同功能的部会，各类部会的委员与专门委员由会长指定，部会长亦由会长指定，或由部会长指定代理部会长，其主要工作是研究防灾救灾的对策等。

如在我国汶川大地震后，首都直下式地震避难对策等专门调查会就对东京都内的都立医院、学校进行了调查、测试，提出了不同建筑物的抗震力度强化的工作时间表。如防灾对策本部所在地的官厅、消防署、警察署、都立医院及都立学校等共有2244栋建筑，其中抗震强度差的有155栋，这些建筑要在2010年前强化完毕；而体育馆、美术馆、职员宿舍、保健所及净水厂等公共设施有2652栋，其中224栋没有防震措施，还有96栋没有经过耐震测试，这些都要在2015年前完成测试与加固工作，并且强调要在三年内优先改修避难场所。^[9]同时，各部会还做了一些预防调查工作，如东京都防灾会议地震部会曾于2006年发表了《首都直下地震造成东京受灾情况预测》的报告，对地震区域、会导致的受灾情况等进行了分析。

此外，地方政府还组织各类灾害应对训练，根据东京都的调查预测，如果东京在冬季的傍晚6点遭遇直下式7.3级以上地震并有6米风速的情况下，将会出现5638人死亡，约16万人受伤，并有约448万人无法回家。另外，地方政府还对主要轨道交通枢纽的无法分散的人数做了预测，如东京车站为14.2万，上野4.4万，品川8.9万，新宿9万，涩谷10.3万及池袋8.4万等。为此都政府与海上自卫队及驻日美军联手，组织了用军舰运送回家困难的人的演习，同时与各大车站附近的企业、自治会形成网络，成立了为无法回家的人提供食品和信息的“区域协作会”；都政府还与区内的大学缔结灾害救助协定，当灾害发生时将教室提供给无法回家者作为避难所，并帮助培养学生成为志愿者。新宿区还在中央公园配置发电装置、户外照明设施及播放灾害信息的音响系统。东京周边的千叶县则与加油站缔结协议，保证灾害发生时能为徒步回家的灾民免费提供水和厕所；而埼玉县则制作了“无法回家者援助地图”，交由地区的便利店进行发放，培训店员熟悉周边地理环境，以便为无法回家者提供咨询服务。^[10]这些地方组织都为灾害的出现编织了一张网络，以减轻灾害所带来的损失。