地方自治体防灾管理体制及职责规定

1.东京都消防厅

与中央政府相对应，地方自治体也各自设有消防厅。以东京为例，根据《消防组织法》的第十一条第一项“为了处理消防事务，市、町、村一定要设置左揭机关的全部或一部分：消防本部、消防署、消防团”^[20]的规定，东京都于1963年7月25日通过了《关于东京消防厅设置等条例》并设置东京消防本部(定名为“东京消防厅”)及消防署。^[21]东京消防厅设有8个部、25个课、2个室、1个工场和1个队。厅长直接对都知事负责。8个部中除了总务与人事两部为厅的行政部门外，其余如警防、防灾、救急、预防、指挥广告和装备等6部都直接与消防事务有关。警防部中设有警防课、救助课、特殊灾害课和综合指挥室4个部门，其中综合指挥部拥有消防机关的命令、管制、通信系统统治及相关消防机关的联系调整的权力，是一个城市的防灾救灾的核心部门；防灾部设有防灾课、水利课和消防团课，这个部门主要负责防灾的对策、计划、消防团的组织等工作；急救部主要担任急救管理及急救医疗事务方面的工作；预防部设有预防、危险物、检查课和调查等4个课，对于都内建筑消防的认可、危险物品的认定管理及火灾调查等方面的工作负有责任；指导广告部主要负责防灾的指导、宣传和教育等工作，设有广告科、生活安全和指导等4个课，其中生活安全课承担了都民防灾组织的指导、都民防灾行动准则的制定、防火防灾教育等城市防灾管理软件方面的工作；装备课除负责消防器械、设备的设计、制作、管理及消防通信设备的管理以外，还设有装备工场，专门负责消防器材整备、改造和管理等工作。在装备部下还设有专业航空队，负责有关航空消防业务。^[22]

除了这些都市防灾行政组织以外，《关于东京消防厅组织等规则》中还在东京消防厅下设东京消防厅消防学校、东京消防厅消防科学研究所和东京消防厅消防技术试验讲习场等科研单位。消防学校的主要任务是对新任消防职员的教育培训。消防科学研究所除了进行防灾技术、煤气硝烟对策、个人用消防装备、灭火效率、危险品对策、火灾预防试验、火气设备安全化、避难救助器材设备等消防专业方面的研究以外，还有专门的对消防医学、灾害心理和急救技术方面的研究。而消防技术试验讲习场下设有危险物管理者及消防设备员考试委员会和消防警备技能考试委员会等机构，并负责实施对有关人员的考试工作。^[23]通过这些机构加强城市防灾的软件建设及防灾救灾人才的培养。

2.东京都防灾会议

东京都早在1962年就根据《灾害对策基本法》制定了《东京都防灾会议基本条例》并成立了都防灾会议，之后对这一条例进行了多次的修订。1973年修订的条例规定，都防灾会议由都知事指名的委员、从市、町、村长及消防机关长中任命的委员以及制定公共机关或制定地方公共机关领导或职员中任命的委员所组成，委员人数在45名以内。从市、町、村长及消防机关长中任命的委员以及制定公共机关或制定地方公共机关领导或职员中任命的委员的任期为两年，而候补委员的任期以前任委员所留下的任期为任期，但是，这类委员是可以连任的。专门委员则在该专门调查事项结束后自然解任。防灾会议设有65人以内的干事，干事由知事在委员所属的机关职员中直接任命，干事就防灾会议所掌管的事务来帮助委员及专门委员进行工作。^[24]东京都防灾会议实际上就是东京都防灾的最高行政机关。

3.《东京都震灾预防条例》

1971年10月，东京都制定了《东京都震灾预防条例》(以下简称《条例》)。《条例》在“前文”中指出：“东京都是在缺乏都市安全性的情况下形成的都市，所以其都市构造包含了对地震灾害的软弱性。为了从地震灾害中保护东京，必须抓紧准备必要的措施。当然地震是自然现象，但因地震所造成的灾害往往是来自人灾。因此，通过人类的智慧、技术和努力，防范地震灾害于未然，将损失降低到最小限度应该是可能的。这个条例就是要表明都民和都政府为了鼓励这种智慧和勇气决心，也是为了表示都民与都政府团结一致，为了从地震灾害中保护东京的共识。”^[25]此语言简意赅，强调了人与自然灾害的关系。因此，《条例》在第一章“总则”中力陈各级部门的任务与责任。第一节首先明确了危险地区、特别危险地区、避难场所和避难道路等词语的定义，也就是说在遇到灾害时由于建筑物或其他物件的倒坏而造成灾害的这些地区按等级由都知事指定为“危险地区”和“特别危险地区”，同时为了避免这些灾害，将安全地区和道路由都知事指定为避难场所和避难道路，在这些地方树立指示牌，任何人、任何单位不得随意占用。(www.xing528.com)

都知事除了制订这些危险地区和避难地区以外，在第一章第二节“知事的职责”中还明确了知事的九大职责：其一，采用一切政策与措施在震灾中保护都民的生命、人身和财产；其二，为此必须制订预防震灾计划并推动实施；其三，在科学地、综合地调查研究有关震灾原因、发生状况及其他震灾的同时，必须努力开发防灾科学技术；其四，前项调查、研究及技术开发的成果必须向都民公开；其五，为了预防震灾和防止其扩大，必须努力确保城市设施的耐久性和耐火性、避难场所和道路等设施的整备；其六，必须推进防止由于震灾而引起的火灾的发生及其扩大所必要的措施；其七，在寻求都民协助实施防灾事业的同时，必须对都民自发的防灾活动予以指导和帮助；其八，必须帮助特别区及市、町、村处理防灾事务的实施，进行综合调整；其九，在实施防灾事业时认为需要地方公共团体或其他公共团体的协作的话要邀请这些团体的协作，另外在其他地方团体要求协作时也必须响应。从这些任务和职责来看知事的责任是很重大的，几乎所有与震灾有关的事项都由知事负责，而在以后的各个章节中的许多事项也都与知事有关，这体现了在震灾预防管理中首长负责的行政体制。

《条例》还规定了区、市、村和町在防灾管理中的职责、都民自身的职责和企事业单位的职责。区、市、村和町的职责主要有两个方面：其一，努力确保本地区居民的生命、身体和财产在震灾中的安全，为此，在协作知事实施防灾事业的同时，在地域开发过程中注意防灾的问题；其二，在实施有计划性的防灾教育及防灾训练的同时，促进都民自发地形成防灾组织，并努力提高都民的防灾意识。都民的责任也有两个方面：其一，都民的基本责任是在为预防震灾而相互协作的同时，协助知事及区、市、村和町所实施的防灾事业，努力确保都民全体的生命、身体及财产的安全；其二，为了预防震灾，都民在建造住宅或其他建筑时，必须考虑到它的耐震性和耐火性。而企事业单位的责任则有三条：其一，协助知事及其他行政机关实施防灾事业，在开展本身事业的同时自觉认识到对社会的责任，对于预防震灾必须付出最大的努力；其二，在东京都及区、市、村和町所制订的地域防灾计划的基础上，制订企事业本身的防灾计划，努力确保从业人员和周边住民的安全；其三，作为都市煤气、电力及其他防灾上有危险的设施且由知事指定设施管理的单位在制订完防灾计划后必须提交给知事。这些规定从行政和法律上确定知事为主要责任人，保证了各级地方自治政府及团体在城市防灾管理方面的相互协作，通过这种预案来达到减少城市灾害损失的目的。

中央及地方的防灾会议，以及其相关条例对于灾害的救治工作是比较有效的，而这种防灾行政管理体系在最近几次震灾中起到了极为重要的作用。下面我们从最近的宫城县发生的6级震灾的情况来看一下这一防灾体系的运作实况。

2003年7月26日0：13，宫城县北部发生5.5级地震，鸣濑、矢本两町发生6级弱的地震。宫城县当即成立灾害对策本部；0：35，东北、东京电力公司确认“原子能发电站没有异常情况”；0：40，政府首相官邸危机管理中心设立“官邸对策室”；1：56，气象厅公布说“余震很多，但规模不会很大”；2：09，小泉首相发表“没有形成大的灾难，略微放心一点了”的感想；5：25，仙台管区气象台发出“地盘松动，注意塌方”的警报；7：00，政府“官邸对策室”停止工作；7：13，宫城县北部6.2级地震，南乡、鸣濑、矢本三镇震度6级强，河南町发生电车脱轨事件；7：18，“官邸对策室”重新开始工作；8：00，东日本电话局开通“灾害专用电话线”；8：06，东北电力公司确认“大约有10万户停电”；8：27，河南町从塌方现场救出两人；8：30，鸣濑町发出有山体塌方的危险警报，劝告附近30户避难；9：00，防灾大臣鸿池祥肇发表“虽然十分紧张，但要冷静地处理”的指示；9：17，鹿岛台町官厅出现倒塌险情，工作人员集中到分管厅避难；10：20，矢本町医院救治50名伤员，其中两人重伤；10：22，发生5度强的最大余震；10：30，东北、秋田新干线恢复运行；10：40，宫城县要求派遣陆上自卫队帮助救灾，约300名官兵赶赴现场；11：00，政府有关省厅召开“灾害对策联席会议”，大量灾民到鸣濑町家庭中心索取防灾用品；11：14，东北电力公司宣布“石卷市等有13600户处于停电之中”；11：19，鸣濑川有100米左右的河堤塌方；13：10，东日本电话局解除通话限制令；14：29，发生4级余震；15点整，政府召开“地震调查委员会”临时会议；15：59，气象厅公布“24小时以内6级弱以上地震的发生率为不到10%”；16：59，宫城县北部5.3级地震，河南町发生6级弱地震；17：50，警察厅宣布有421人受伤；18：00，东北电力公司宣布“4町约4000户处于停电中，完全修复需要一定的时间”；18：10，铁道仙台站终日混乱；18：30，宫城县决定鸣濑、矢本等5町适用于《灾害救助法》；19：00，宫城县警察局宣布“有1020人避难”；19：30，应邀有18名陆上自卫队成员进入矢本町；22：40，有169人避难的矢本西小学体育馆在停电3小时后恢复了供电；22：50，矢本西小学的避难者就寝……^[26]

从上述事件表中可以看出，不管是政府危机管理机关也好，还是地方危机管理机关也好，在灾害发生时基本上都能及时启动，按照法律法规有条不紊地进行救灾工作，将灾害的损失降低到最小限度，而且没有出现死亡事故。当然，从整个都市危机管理大局来看，日本的大城市也不能说是固若金汤的，在许多方面还是存在着不少问题的。