政府消防立法与体制：以保障国民安全为主要任务

1.《灾害救助法》

第二次世界大战后不久，日本政府就开始在战前城市防灾救灾的经验教训基础上制定一系列防灾救灾的法律和制度。1947年10月，日本政府通过了《灾害救助法》。这一法规由“总则”“救助”“费用”和“罚则”等四章48个条款所组成。其第一条明确规定“这部法律是以遇灾害时，国家在地方公共团体、日本红十字会、其他团体以及国民的协力下，进行应急的必要的救助、保护受灾者和保全社会秩序为目的的。”^[11]这一行文明确了地方政府、各团体与中央政府在灾害时期各自所应承担的角色和作用。其第二条指出：“根据这部法律规定的救助工作是对由都道府县知事在政令所规定的程度的灾害发生了的市、町^[12]、村(包括特别区)并对必要进行救助者进行的救助。”^[13]这些条款规定了救助的范围，也就是说各个地方对发生在该地方政府所规定的一定程度的灾害并有必要进行救助的地区。该法律的第二章规定了救助的方式，如临时住处的提供、食品及生活用水的提供、生活必需品的提供或借贷、医疗、救生、住宅的紧急修理、必需的生活资金、学生用品以及埋葬等。此外，还规定地方行政长官有权根据防灾计划对物资及人员进行征集和调配，同时可以命令有关业务管理者进行协助，如医院、旅馆、电气通信设备、无线设备及有关建筑等。地方行政长官也可以将救助工作委托给日本红十字会或其他民间团体及个人。而这些救灾所必需的费用也由地方政府支出，国库也将按照该灾害地区的普通税收情况进行补偿。关于这一点，该法律还规定地方政府在平时必须设立灾害救助基金，基金额度相当于地方普通税收的千分之五。该法律还规定了对不按法律从事协作救灾的有关机关和个人进行惩罚，同时对于骗取救助的也要进行惩罚。^[14]

这一法律从1947年通过并执行以来，到2002年5月进行了五次较大的修改，其中1999年的两次修改的内容比较多，这是因为1995年的阪神·淡路大地震的灾害救治中出现了许多问题，在社会和政界引起了极大的反响。当时任众议院议员的柿泽就指出：“在我国，遇到灾害时不知道为什么总是大多数采用支援实物的政策。当初，在阪神·淡路大地震时，临时住宅的建设和食品等的应对是做到了，但是没有支付现金这样的事情。优先整备衣食住当然是对的，但要政府意识到没有现金的危害性是需要花相当长的时间的。”^[15]这种对政府公共政策的批判在当时产生了很大的影响，这与这一法律的修改是有一定的关系的。

2.《消防组织法》(www.xing528.com)

与此相对应，在1947年12月，日本政府通过了《消防组织法》。一年后的1948年7月又通过并实施了《消防法》。其中《消防组织法》由四章26条款组成，主要规定了国家机关和自治体机关灾害管理的行政体制。这一法律到2003年6月为止也进行了五次较大的修改。该法律在总则中明确规定：“消防是以灵活应用消防设施及人员，在从火灾中保护国民生命、身体及财产的同时，预防和消除水·火灾和地震等灾害，以及减轻由这些灾害而造成的损害为主要任务的。”为了完成这一任务，根据国家行政组织法的规定，作为总务省的外局，设置消防厅，消防厅由消防厅长官主管。此法规定，消防厅的主要任务是通过对关于消防制度的策划与立案、进行有关应对广范围的消防所必需的事务及其他有关消防的事务，来保护国民的生命、身体及财产安全。而其具体事务则有25条之多，这些事务可分成四个大类：第一类是政策法规等，如前面任务中所提到的关于消防制度及消防准则的策划和立案之事项，对除都、道、府和县所属以外地区的有关市街地区的等级划分，防火调查、防火管理及其他火灾预防制度的策划和立案，根据防灾计划制订有关消防计划的准则，有关生命救助活动的基本标准，有关急救业务的基本标准等；第二类是有关消防技术、人员等方面的事项，如有关火灾调查技术的提高及火灾调查人员的训练，有关消防职员(专业消防官员及职员)和消防团员(业余民间消防团员)的教养训练标准及教育训练，消防所必需的人员及其基本标准，有关消防团员等公务灾害的补偿、表彰及奖赏，有关消防统计及消防情报，有关消防设备、机械及资财的检定，有关消防试验、研究、强化扩充的指导及资助，有关消防思想的普及宣传等；第三类是有关危险物品的判定、安全的确保、危险物品管理者、消防设备管理员等事项；第四类是关于防灾的其他各种事项，如有关消防的援助活动，遇到有关法令^[16]所规定的重大灾难时进行国家与地方团体间的联系，有关输油管道设施的计划、安全检查及石油灾害的防止、救助，有关国际紧急救援活动等。^[17]从上述情况来看，有关全国的灾害安全管理由国家总务省的消防厅全权负责，这样，在立法上和行政上保持了高度的一致性。

3.中央防灾会议

1963年日本政府又根据《灾害对策基本法》设置了中央防灾会议。阪神·淡路大地震以后会长由内阁总理担任，委员由防灾担当大臣、全体阁员(17名以内)、指定公共机关首长(4名)及有关专家(4名)组成。下设干事会和专门调查会。2000年6月在第二次中央防灾会议上确定成立了今后地震对策方案思考、关于东南海·南海地震和防灾基本计划等三个专门调查会，并确定了灾害所造成的住宅被害认定标准及运用方针。^[18]在遭受具体灾害时，在中央防灾会议下成立临时“首相官邸对策室”，专门负责灾害的管理与指挥。这样，日本的防灾行政管理级别得到了提高，同时，防灾救灾的专业性也得到了提高。这些专门调查会成立以后对防灾救灾问题不断地进行实质性的调查研究。从中央防灾会议的公开资料来看，近三年间专门调查会召开了数十次会议，对于地震的预测、基本救助预案等进行了专门的研讨。2003年5月中央防灾会议正式通过了《东海地震对策大纲》。大纲认为，学生回家、救援部队及物资准备等需要时间准备的决策可以在得知异常信息阶段就开始着手进行；在警戒令发出以后对于重点地区的铁路、医院及商店的运营等条件进行了放宽。这一大纲虽然强调了“警戒令”前的救援准备工作，但也一改以前以能够“预知”为前提的工作重点，明确指出了“预知”失败的可能性。在这种情况下，加紧对学校、医院等公共建筑的耐震性的强化，将耐震性强化的公共建筑的名单向地区居民公开，并制作地区性障碍物地图，抓紧有效的耐震补救技术之开发。可以说这是一个含事先预防与事后对策的综合性的基本方针。^[19]