上海：走上国际大都市之路的城市管理与发展成果

如上所述，上海是在不平等的《南京条约》以后被迫开港的。开港的当年，英国就在上海开设了领事馆，有商人、传教士25人在英国领事馆登记，并开始开设商行(洋行)。从这一时期起，上海开始走上了国际大都市的道路。

1.上海的土地开发与管理

1845年上海道台颁布了第一部《上海土地章程》。这是根据《南京条约》的附件《五口通商附粘善后条款》中土地租用的内容来制定的章程。这一章程由23个条款组成，其内容都是上海道台宫慕久与英国领事巴富尔逐一协商而定的。这部土地章程实际上是为了英国建立租借地所制定的，在这一章程的保护下，英国开始在上海圈地，建设自己的租界，并明确规定所划区域内中国人不能自由进出。所划区域内的建设资金都由英国方面承担，而建设成的城市也由英国领事馆来管理。这里所指的管理主要是指土地管理权、辖地内的治安管理等方面。

1845年，租界开辟以后洋商租地十分兴旺，上海城市面貌发生了很大的变化。后来也逐渐出现了华洋杂居的现象，日本人纳富介次郎在他的《上海杂记》中记录了他的所见所闻，他说：“上海东西有一里多，南北二里多，到处都是人家。城北都是英、法、花旗租借地，洋房鳞次栉比。据说当地人在此建房，需要向洋人交地租。”^[19]在租界内的土地基本上有三种管理方式。第一种是在租界内实行的特殊土地永租制；第二种是在形成租界土地永租制时发生过年租变为地税的演化；第三种是除“民租”“国租”外，外国人还通过“部分国租”“民向国租”等方式来取得租界的土地。总之，租界的土地制度是为维护帝国主义在华利益的制度，也是控制上海城市主权的制度之一。^[20]

但是，从客观上讲，这一来自外力的《上海土地章程》对上海土地管理的近代化起到了十分重要的作用。通过这一章程，殖民主义者在上海形成了一个网络组织，掌控上海新城的发展。(www.xing528.com)

2.上海城市的行政管理网络体系

如上所述，由于英帝国在租界的管理上有自主的特权，因此，在上海一个城市中就同时存在几个行政管理体系，除租界以外的华界由中国地方政府管理。

上海正式开港以后，上海道台设置了西洋商船盘检所，这就是后来的海关，即江海北关，主要检查外来船只进口的货物。1846年道台宫慕久又在北门外建立了洋关，称之为新关，专司各国商船税务。尽管如此，由于清末行政腐败，税务管理十分混乱。就连英国领事阿利国也说：“商人舞弊，官吏纳贿，密输漏税，既损害关税收入，又妨害正当商人营业，亟应整顿……”^[21]但是，英国领事并没有就此干涉。到了1853年，小刀会占领了上海县城，担任海关关长的上海道台吴健章逃入租界，这样海关就名存实亡，征税事务也停止了。阿利国抓住这个机会与美、法领事决定由领事代表中国官厅向外商征税。他们采用期票的方式，待将来战后再行结算。但是这三国的权力只能行使于本国商人，而其他国家并不服从他们的指挥。1854年1月，美国第一个退出了这一领事组织体系，这一关税方式就此结束，已收的税票也还给了原主。同年2月9日，在英国领事的帮助下，吴健章在苏州河北岸设立了临时征税机关，开始征收关税。但是不久以后，英国商人以临时征税机关行政腐败为由，双方经过争执以后，英国商船首先开始自由进出，其余列强也开始效仿英国，这样上海一时成了自由港口。同年6月29日，上海道台吴健章同意了英国领事阿利国的提议，决定成立关税管理委员会，由英、美、法三国领事与道台签订关于上海江海关的协定，其中第一、五条明确指出：“江海关监督，最困难事，为不能广罗诚实精明熟悉外国言语人员，以执行政收事务及履行条约。唯一补救此点之法为应用外邦人才于海关，由关道选择任用，授予权柄，以行使其职权。”“外国委员，如有勒索贿赂，办事疏忽等情，一经查出，即由道台会同英、美、法三国领事审理，以定去留。”^[22]等。这样，外国人就开始管理起中国的海关了。这一管理体制从7月12日开始实施。1858年以后，这种制度被推广到全国，关税主权完全沦丧。^[23]至1935年，上海海关的总税务司还是由英国的罗福德担任，而各课处中担任重要职务的也还有不少外国人。

在华界中有华界的行政管理体制，市政方面主要有工程局组织系统。而法租界、英租界的管理又有其自己的管理体制，如英国有道路码头管理委员会，法国有法租界管理道路委员会、违禁罪裁判所；此外英租界有工部局，法租界有公董局。这些都使得上海这一个城市同时存在几种行政管理体制。