领导体制创新：突破科层结构和分工模式

一般而论，领导体制是领导活动借以贯彻进行的实体，是领导者与下属建立正式关系、实现领导指挥职能的桥梁与纽带，是领导者同社会发生联系与作用的合法化证明，是决定领导绩效高低的重要变量。基于正式关系而形成的领导体制，其总体特征是将层级制和职能制结合在一起的混合体制。这种体制是建立在分工和科层这两大基础之上的。但是，科层结构和分工结构的理性化特点有可能使领导的影响力面临着严重的体制性障碍，从而使领导为科层结构和分工结构所操纵，成为它们的牺牲品。所以，突破分工结构和科层结构便成为领导结构创新的关键。

1.突破分工结构。分工一般分为专业性分工（也称为职能式分工）和流程式分工。专业性分工是以部门分工，例如政府分经济部、财政部等部门。而中国传统结构是由决策、执行、考核三项流程加以分工的，此即流程式分工。对于任何组织来说，多一项业务往往会多一个部门。而在整个组织的运转中也有决策、执行和考核之流程的划分，只不过这三项工作的界限很难确定。领导者一般都要在这一双重分工中明确自己的角色，以达到有效控制的需要。

但是，基于专业性分工和流程式分工而建立起来的领导体制，有时也难以应付突如其来的问题。因为传统的领导体制虽然将水平的专业分工和垂直的职权分工明确化、制度化，但它容易陷于僵化。因为随着专业分工的精细化、领导事务的多样化，组织机构越来越庞杂，传统的领导体制难以将如此庞杂的机构统合在一起。这些组织机构都有明确职责与职权，各管一摊，各司其职，貌似很有效率，但事实上并非如此。领导层次的增多、领导幅度的不断分解，使组织的协调、沟通变得很困难。一条信息由下级传到上级，由于“路途遥远”，七折八扣，当达到最高决策层时，不是失真，就是过时。各种新问题层出不穷，要么卡在分工的裂缝中，要么是跨越许多层次，而这些组织却对此无动于衷，无能为力，因为它们搞不清是哪一个部门应该做这件事情。显然，这种貌似合理有效的领导体制在面对突如其来的问题时，有时确实会陷于尴尬、无力的境地。

为了克服传统领导体制的弊端，许多领导者使用了“化整为零”的组织分工的新方式。所谓“化整为零”就是依据一定的任务目标，从其他组织中抽调出一批人重新组织一个组织，来完成一项崭新的任务。这项任务往往是依靠传统的领导体制难以完成的。这个组织是临时性的，它不会出现在正式的组织结构图中，也不隶属任何职能部门与层次。它直接对最高领导者负责，不必遵守组织间的繁文缛节，目标一实现，这个临时性的组织也就解散，组成人员回到自己各自的岗位上去。化整为零作为对传统领导体制的突破，它依赖的是能够将各个部门联结在一起的“临时性组织”，临时性组织与正式组织和非正式组织是不同的，它依据权威性的指令而建立，又依据权威性的指令而解散。其存在的理由是完成一项特定的任务，应对一个特定的问题。临时性组织的应用是对传统领导体制的一种突破，然而这种临时性组织的应用，应严格遵守它存在的原则，否则就会适得其反。

【案例4-3】

通用汽车公司的项目中心制

通用汽车公司提供了运用这种临时性组织的一个显著事例。在20世纪石油危机爆发以后，当汽车业遭受打击、美国的每一家汽车公司都奄奄一息之时，让人们叹为观止的却是一家拥有600亿美元的大公司在3年内击败了国内所有竞争对手，雄霸一方。这就是通用汽车公司以其汽车体积小、重量轻和油耗缩减等项目而取得的成效。它主要的武器就是一种临时性组织——项目中心。通用汽车公司从各个一向单独自主的部门抽掉了1 200多名骨干人员，包括那些部门的最重要的人员，如总工程师，把他们调入这个项目中心，该项目中心持续了4年。它有明确的任务目标：制定缩减汽车体积、重量和油耗的详细标准，进行试验，最后付诸各部门实施。而其真正的魔法在于，当这一任务于1978年大功告成之后，这个项目中心也就销声匿迹了。通用汽车公司对这一成功感到不亦乐乎，乃至决定以项目中心作为80年代的主要组织形式。

2.突破科层结构（等级结构）。传统的正式领导结构从总体上来看，则是表现为一种以等级权力体系为载体的科层结构。正是科层结构导致了现代领导活动拥有了强大的合法性基础。科层制作为现代官僚制的核心特征，是德国思想家马克斯·韦伯分析现代法理型统治的理论基础之一。在韦伯看来，尽管社会组织在不同发展时期具有不同的性质和特质，但是权威和控制是各类社会组织都不可或缺的要素之一。韦伯对组织形式的研究，是我们理解领导结构的理论基点之一。

韦伯对组织形式的研究，是从一个基本问题开始的，即人们为什么会服从命令，会按他们被告知的那样去行事？于是便产生了合法统治与权威类型的问题。韦伯首先分析了权威在维持和支配一个社会组织中的作用。他指出，任何一种组织都是以某种形式的权威作为基础的，权威能消除混乱、带来秩序，没有权威的组织是无法实现组织目标的。由此，韦伯提出了三种权威类型（个人魅力型权威、传统型权威和法理型权威）以及与之相适应的三种组织形式，即神秘化的组织、传统的组织和合理化—合法化组织。在神秘化组织中，领导活动的展开依赖的是领导者的超凡魅力；在传统的组织中，领导活动的展开依赖的是先例和惯例；而在合理化—合法化组织中，领导活动的结构则是由组织内部的各种规则构筑而成的。

科层制至今已成为一种普遍性的制度力量，是任何现代组织进行有效管理的制度基石。科层制是最符合理性（工具合理性）的制度表达形式，它依靠形式法规确定每个机构的管辖范围，规定机构内的权力分布，把每个职位和责任联系起来并为履行职责建立规则秩序。当然，科层制运转的必然结果就是“非人化”（dehumanizing），人的一切行动都要听命于官僚机器的某种指令，人的情感、内心精神需求、本能、愿望和创造力都要受到压抑，使人逐渐失去自我和个性，变成这架不停运转机器上的一个小小的齿轮，并按照机器指定的路线行动。

科层制具有如下特点：（1）有正式规章。（2）有明确分工。（3）权力分层。（4）按正式规则发生公务关系。（5）任职资格要通过考核和任命。科层制是依靠个人在组织中的功能性定位作为表现形式的。可见，科层制是依照明确的规章和手续办事的等级权力结构。

科层结构的作用在于：（1）科层结构为现代组织提供了现代权威。（2）科层制中权威的承载者一般是通过对现代知识的掌握和先进管理能力的具备作为组织成员认同的文化心理基础的。也就是说职位权威必须所包容的不仅仅是权力，还有使权力能够发挥其绩效的知识储备和能力支撑。（3）科层制为组织内部提供了制度化的权力—义务体系和防范越轨的制度化规范。

从政治和社会理论的发展角度来看，科层制代表了一种理想的、高效的组织形式，用以取代传统的独断政权。它的层级组织形式与专业化管理使高效地完成大规模的复杂任务成为可能，因此，科层制意味着组织方式的理性和效率，是极权主义统治滥用权力的取代物。官僚制给政府工作带来的逻辑规范，如同装配传送线给工厂带来的逻辑规范一样。官僚制利用其层次系统的权威和功能的专门化，使大规模的复杂任务得以有效地完成。

但是科层结构并不是保障领导活动圆满成功的唯一结构，相反，许多单纯依赖权力这一资源的领导会面临着不同程度的“科层失败”。因此，我们认为领导活动的成功并不是单纯依赖科层结构所能达到的，它仅仅为领导提供了权威性的制度化保障。正如前文所言，领导者权威的基础并不仅仅是建立在“职位”这一基础之上的，在职位之外还有“人格”这一凝聚性因素。故领导者必须是“职位权威”和“人格权威”的统一体，他的权威才能转化为一种建设性的力量。职位权威是由某一特定的体制性角色作为载体的，其权力是由上级主管部门按照法律和制度的规定赋予的；人格权威则是渗透在组织内部的一种文化力量，其影响力是建立在领导者的人格力量的扩展以及下属对这一人格力量的认同这两大基础之上的。职位权威的缺陷可以由人格权威来弥补，职位权威的控制力也可由人格权威来提高，两者合为一体才能导致领导的成功，其中人格权威是内在的精神基础，职位权威是外在的体制保障。这样，就顺理成章地得出了这样一个结论：科层结构仅仅是领导活动的正式结构，而领导活动还必须依赖对非正式资源的开发，在非正式结构中，通过交流、协商等途径达到鼓励和激励下属的目的。

可见，科层结构是具有严密性、合理性、稳定性、普适性的一种外在制度。但是，这一正式结构可能会使领导活动职能按照从上级到下级的这一单项线路运转，不仅领导者与下属的沟通因为体制的力量而受阻，而且领导者与下属之间的鸿沟也导致了正式结构的僵化。在这样一种结构中，没有领导者与下属的沟通，也没有情感的分享与行动的联结，所有的领导活动都是在一种强制性的命令结构中展开。因此，无论是领导者还是下属，都在这种规范性的命令结构中丧失了自我，领导活动中丰富多彩的画面和创造性的智慧就被淹没在命令的强制性洪流之中。因此，马克斯·韦伯指望人类将运用“超凡魅力”的革命性力量来冲破官僚制最终造成的沉闷局面。这也是对领导活动之正式结构的研究不能替代领导特质的根源所在。因此，当领导特质理论虽然已退居次要位置的时候，我们还是不能把它当作一种毫无价值的理论加以对待。

科层制作为一种全球性的体制，为现代领导活动提供了最为重要的正式结构。但是，科层制所具有的弊端，也促使人们必须为领导活动构建更为新颖的结构。突破科层制就成为领导结构创新中最为重要的一环。如果说马克斯·韦伯按照工业时代的权力层次原则提出“官僚制”的理论时，这一理论无疑是革命性的，因为它给当时的经济带来了合理性、效益和秩序。但是，在目前的状态下，其弊端已经开始显露：它会不甚合理地鼓励人们去坚持某些规章细节，助长低效率和不灵活的体制，对正在不断增加的混乱置之不理，以至于人们总是用“官僚主义”来形容一个机构的僵化和顽固。美国学者威廉·哈威尔提出，当世界进入信息时代的时候，一种正在迅速涌现的新型组织，它既可管理企业，又能管理政府、教育及其他机构。体现科层制的层次结构产生于工业时代相对较为单纯的条件之下，为了控制日常生产进度和那些没有受过教育的职工队伍，最合适不过的就是“机械”的管理形式。在机器时代，把机构当成“社会机器”来加以管理，这是合情合理的。但到20世纪60年代，曾作为层次结构的那些条件已开始变成为更加复杂的一种环境：大型商业组织的出现，职工队伍不断提出新的要求，消费者更加挑剔，来自国外的竞争，能源危机，环境论者的影响以及政府的法规。

为了处理好这种复杂的局面，协调横向的合作，一种更为复杂的矩阵结构便开始出现。这种矩阵结构在职务层次之外，又建立了一个横向的权力层次，以协调在不同岗位上工作的雇员之间的关系和需要。不过也有不少人对这种矩阵结构表示不以为然，因为让两套班子来协调同一批雇员，自然要产生更多的会议以及文书工作，自然会出现混乱和延误等官僚主义表现。假如一个层次会产生官僚主义，那么两个层次无疑会使面临的问题雪上加霜。

近年来，领导环境变化的速度超过了以往任何一个时期，这主要体现在计算机应用方面的革命性进展、知识大爆炸、全球经济一体化、生态危机、不断加剧的社会差别以及其他一些全球性的趋势，使领导如何作为一种驾驭变革的力量不断加以强化。这就成为领导学研究的一个重要内容。(www.xing528.com)

就企业组织来说，20世纪80年代以来，层次结构开始衰退，许多公司对自己的组织机构进行了积极的变革。全球性的竞争，迫使企业不得不大量裁减公司雇员，取消整个管理层，将机构恢复到一种平面的权力分散的等级框架上来。杰克·韦尔奇描述了在通用电器公司里的这一变化：“过去我们办事，总是从总经理到各部门，再到各集团，最后到业务单位。现在我们直接从总经理到业务单位，中间层次被取消了。”总之，缩小规模、形成网络、调整结构成为20世纪80年代组织结构变革的一个总体特征。从总体上来说，当今这个复杂而变幻无常的新时代已使任何形式僵硬的或中央控制的组织机构无法适应今天这个不断变化的世界。这一组织结构的创新把领导理论推向了一个新的时代。

近几年来，一种完全超越层次结构、与现有机构截然不同的组织机构正在悄悄出现。这一新型结构的宗旨就是让市场原则进入到组织内部的每一个角落。这一新型的组织框架不是建立在权威观念上，而是建立在企业概念之上。内部市场概念超越了一般的结构。与僵硬的层次结构或中央协调的网络不同，完全的内部市场经济可使企业发生类似外部市场那样的快速而连续不断的结构变化。

综上所述，近几十年来组织结构的演变，大致经历了这样一个流程：从机械的层次结构向有机的企业结构的过渡已成为管理学和领导学中的一大深刻变化；在20世纪末，一些原工业巨头的权力金字塔也已开始演变为一种偏平式的、权力分散的组织机构，变成了无数个小型的、自我管理的利润中心，由一个战略联盟网络将这些中心联结在一起。到下一个阶段，这一演变的主要发展形势可能就是内部市场的进一步完善。西方学者估计到，当信息时代真正到来时，安全的内部市场经济将成为公司结构的主流（如图4-1所示）。

图4-1　组织结构的演变

主要的组织形式发展次序见表4-1和表4-2：

表4-1　主要组织形式（大致按前后发展次序）

续 表

表4-2　内部市场三原则

当企业组织在试图突破机械的层次权力结构，试图构建一种更加富有生命力的组织结构时，对政府组织结构的探讨，也为领导学的研究提供了更为广阔的理论空间。像詹姆斯·M·布坎南（James M.Buchanan）运用公共选择理论对政府所进行的突出研究，证明政府体系内部由于缺乏竞争机制、缺乏降低成本的激励机制、政府机构的自我膨胀、监督信息不完备以及政府的寻租行为，导致了“政府的失败”。因此，他提出应该在公共部门恢复自由竞争，改善官僚体制的运转效率，其具体措施包括：（1）在行政管理体制内部重建竞争结构。公共选择理论的一位代表人物威廉·奈斯凯南认为，政府不应该再像过去那样把各行政部门的活动范围规定得死死的，而是应该允许若干个“办事机构”在某些工作的分配问题上彼此展开竞争。这样，政府便可以对其各个行政部门的实际生产费用形成一个更加准确的概念。（2）在最高行政级别恢复发挥个人积极性的激励制度。20世纪90年代伊始，伴随着西方经济危机的加深，发达国家政府又掀起了新一轮行政改革的热潮，其中奥斯本的企业家政府理论为我们理解领导结构的再造具有极为有效的指导作用。奥斯本在《重塑政府》一书的封套上引用了美国总统克林顿的一句话：如果我们要在20世纪90年代激发出政府的活力，我们就必须重新塑造它。

奥斯本认为，政府对于社会的存在和发展固然是必不可少的，但遗憾的是，政府的现状并不令人满意，工业时代的政府官僚机构既庞大又集权化，提供的服务千篇一律地标准化而又不看对象，因而不足以迎接迅速变化的信息社会和以知识为基础的经济的挑战。奥斯本引用了美国著名管理学家杜拉克的话描述了政府管理体制存在的严重问题及其根源：“掌握公共服务机构，尤其是掌管政府机构半年以后，即使是那些最有企业家精神的人，其行为也会变得像最糟糕的混日子的官僚和争权夺利的政客一样。”因此，在奥斯本看来，如果一个组织的结构是鼓励企业家精神和行为的，那么几乎人人都可以成为企业家。反之，如果一个组织的结构是鼓励官僚主义的，则几乎任何企业家都会变成官僚主义者。领导体制和权力结构对于个人的心理和行为往往具有决定性的作用。

奥斯本认为，官僚制的政府组织形式之所以在过去的很长一个时期内经久不衰，其原因并非仅仅在于它的高效率，在很大程度上更在于它适应了当时社会的需要，它向人们提供了相对稳定的职业，向社会显示了公开、平等的精神，提供了最基本的社会服务。在经济萧条和两次世界大战期间，官僚制便是以它的中央集权、令行禁止的特征来表现其优势的。然而，今天的社会环境与官僚组织产生的环境大不相同。当官僚组织产生时，人们的生活节奏较慢，整个社会处于一种金字塔式的结构之下，居于塔尖上的人们比其他人更能获得信息，作出正确决策。当时劳动力水平较低，手工劳动是主要的形式。地理位置严重影响经济发展，市场很不发达。而这一切在今天似乎都消失了，我们今天生活的社会瞬息万变，全球市场的形成使原来的经济体制面临巨大的挑战，信息技术的发达使普通百姓也能像他们的领导一样获取知识和信息，教育水平的提高使脑力劳动成为经济发展的主要因素，人们对市场的需求也趋于多样化。由此可见，20世纪30年代和40年代设计出来的官僚体系，中央集权，层次繁多，在变化迅速、信息丰富、知识密集的90年代已不能有效地运转。与此相适应，过分依赖官僚体制之权力结构的领导活动，也必须通过对正式结构的创新，创造出更能适应新趋势的领导结构。

奥斯本提出的企业家政府理论实际上就是试图把企业经营管理的一些成功方法移植到政府中来，使政府这类公共组织能像私人企业那样，合理地利用资源，注重投入产出，提高行政效率。西方学者认为，政府领导者与企业领导者的行为动机存在着本质性的不同，企业领导者的行为动机是获取利润；而政府领导者的行为动机是再次被选上连任。于是，他们更进一步认为，正是这一区别导致了政府系统的领导者忙于在升官的阶梯上攀爬，而对新事物和新趋势往往视而不见。正如经济学家凯恩斯所说的，困难与其说在于提出各种新思想，不如说在于摆脱旧思想的束缚。因此，必须对政府系统的组织和权力结构进行革命性的改革，才能使作为生产力之构成要素的领导，在新型的社会结构显现出应有的价值。于是，奥斯本提出了改革官僚体制结构的十项原则：掌舵而不是划桨，重妥善授权而非事必躬亲，注重引入竞争机制，注重目标使命而非繁文缛节，重产出而非投入，具备“顾客意识”，有收益而不浪费，重预防而不是治疗，重参与协作的分权模式而非层级节制的集权模式，重市场机制调节而非仅靠行政指令控制。这十项原则，为我们理解领导结构的创新与重塑提供了十分崭新的视角。

松散、灵活、不固定的组织结构有助于跨部门协作解决问题，但这种结构形式可能会牺牲职能专业化带来的效率。而僵化、正式、控制导向的组织结构会提高各个职能部门的效率，但却以牺牲合作创新为代价。

对领导正式结构的研究，有助于加深对领导活动有序化的认识。因为任何组织中领导活动都不是无序的，它必然依赖一种结构维持它的秩序化状态，领导者的权威性也必须借助结构中的规则体系不断得以强化。但是，如果将这一观点推至极限，也会产生致命的弊端，因为这一功能主义的分析过分注重领导活动的秩序与稳定，带有明显的保守性，它将作为一种变革力量的领导活动排除在它的研究视野之外。尽管一些领导学家认为在领导结构已经成为领导特质替代品的前提下，再去研究领导特质是毫无意义的，但是领导活动并不是由机械的、僵死的物体组合而成的，领导者面对的毕竟是一些活生生的生命，因此许多带有挑战性、破坏性和意外性的因素会随时充斥于领导活动的过程之中，如何通过领导者的智慧和良性变革，将这些意外性的要素纳入到领导体系之中，就成为超越领导正式结构、对领导活动进行动态研究的关键所在。因此，领导学一方面在探讨如何突破正式结构对领导的束缚，另一方面也试图通过对非正式结构的研究，以弥补正式结构的缺陷。