《乡村治理：行政权与自治权的角力》

“乡政村治”体制暗含两种治理逻辑，乡镇实行行政管理体制在现有考核激励机制下形成压力型体制，最终各项事务的执行压力落在了乡村，不断压缩了乡村自治的空间，原因在于治理主体角色错位。从应然层面讲，乡村治理的主体各自担负的角色应是：村民委员会是村级自治组织，村民是治理参与者，乡镇是指导者，但是实践中却是村级治理主体角色错位，具体表现在如下方面。

其一，村级自治组织“进”为准行政机构。村民委员会是群众性自治组织，工作职责也具有准行政性。自治与行政两者之间的分寸拿捏太难，实际情况多表现为行政化趋势日益明显，有位基层支部书记曾言“现在基层90%的精力花在行政事务上”。这话虽有失偏颇，但也反映了部分事实，即村级组织的自治性与工作职责的行政性之间产生了冲突，村级组织“进”为准行政机构。

其二，村民“退”为服从者。2015年湖北出台《关于进一步加强村主职干部队伍建设的若干意见》（以下简称《意见》）以后，湖北省90%以上的村都实行党组织书记和村委会主任“一肩挑”，村两委成员也多交叉任职，基本是“两块牌子，一套班子”，村党组织是村民自治的领导者，村委会是村民自治的执行者，二者合一，原有二者之间的矛盾消除，村内权力架构发生变化后，一方面容易产生权力集中失去制约的问题，另一方面又造成了“去自治”，村民大会或者村民代表大会作为权力赋予者、决策者，一年开会次数有限，自身力量薄弱，无法对村两委权力进行制约，缺乏监督机制容易导致村两委班子特别是村支部书记形成家长制作风。村民在乡村治理中话语权逐渐消失，乡村缺乏凝聚力、向心力，村民对村级事务“漠不关心”或“无从关心”，逐渐成为“服从者”。(www.xing528.com)

其三，乡镇党委政府“入”为干预者。乡镇党委政府具有至关重要的作用，作为基层民主治理的引领者和指导者，本应少干预乡村事务，但乡镇作为基层政权组织承担了诸多自上而下交办的行政事务，如果减弱对乡村社会的控制力会直接影响执行力，在现有的政绩考核指标下，乡镇官员不得不插手干预乡村事务，村两委也不断演变成其工作推进的助手。乡镇以上的行政管理机构主动介入村民自治，导致村民自治的运作空间不断被压缩，最终制度运行背离了制度设计的初衷，产生行政权与自治权的冲突。2006年全面取消农业税后，乡村治理的行政化色彩加重：一是村干部日益职业化，村集体无力承担村干部误工补贴，全部改由县级以上财政拨付，乡镇对村干部实行坐班制、值班制、出勤考核等管理办法，此外，《意见》只注重加大对村主职干部的补贴力度，导致村主职与副职之间的待遇差距拉大，无形中加剧了村干部之间的矛盾，很多任务最终压在村主职一人身上；二是村级事务的发展主要靠国家财政投入，村务与乡镇政务交叉，村务管理逐渐走上程序化规范化之路，实行痕迹化管理。

乡村治理主体角色错位在于各主体间力量不均衡。村民越来越“原子化”，处于无组织状态，是“一袋马铃薯”，居于最弱势地位。村两委居中，且越来越偏向乡镇，由村民“当家人”向乡镇“代理人”转变。乡镇拥有相对于村民和村两委较多的治理资源，处于强势地位。似乎形成了这样一种局面，弱势的被较强势的压服，更强势的再压服较强势的。