重庆市政管理的改进与共治共管

（一）指导思想

深入贯彻党的十八大和十八届二中、三中、四中、五中全会及中央城市工作会议精神，以“四个全面”战略布局为引领，树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，在城市工作领域坚持以人民为中心的发展思想，尊重城市发展规律，落实“五大统筹”。把城市工作作为一个系统工程，使规划布局、要素配置、产业发展、公共服务、生态保护等方面相互融合和共同发展，着力提高城市发展的持续性和城市的宜居性。

就重庆市而言，紧扣重庆市地区建设定位及发展战略，遵循城市发展规律，以城市管理服务现代化为目标，完善城市管理法律体系，理顺城市管理体制与运行机制，构建综合执法、行政管理、公共服务三层次融合的管理服务模式，依托互联网、大数据、云计算等新一代信息技术，形成权责明晰、多元参与、有效运行、科学评价的现代城市治理体系，通过科学的管理手段与治理手段推动服务现代化，全面提升城市综合管理水平，健全城乡市政公共服务体系，为建设美丽幸福的重庆创造良好的城乡环境。

（二）基本原则

1.整合优化，综合管理

树立“大市政”意识，加快城市管理领域机构改革，推进城市管理综合执法，降低管理成本。城市管理各职能部门要树立大局观念，健全目标管理制度，在明确职责分工的基础上将搞好城市管理作为共同目标，充分调动各方力量，建立完善集区县、社区、街道、农村以及居民“五位一体”的城市管理新格局。

2.重心下移，条块结合，以块为主，权责一致

合理划分市区县各级政府的权责关系，加大简政放权力度，强化基层政府社会管理和公共服务功能，充分发挥基层政府在城市管理工作中的积极作用；理顺城市管理各个部门间的关系，减少职能交叉领域，构建“重心下移、条块结合、以块为主、权责一致”的城市管理责任体系。

3.政府主导，社会参与

发挥政府在城市管理中的主导作用，强化分级负责和属地管理。尊重社会主体对城市管理决策的知情权、参与权和监督权，加强城市管理主体与社会主体的联系，实现城市管理供给与社会主体需求的对接，引导社会主体通过多种方式参与城市管理工作，逐步实现共治共管、共建共享。

4.城乡统筹，各有特色

树立“全市一盘棋”的思想，统筹规划、加大投入，整合城市管理公用事业资源，使基础设施建设和公共服务设施建设向薄弱地区延伸扩展，逐步缩小城乡差距。尊重城市和乡村发展规律，发挥城市对乡村的辐射带动作用，充分利用乡村特色资源，实现城乡间“和而不同、特色发展”。

5.依法治理，提高素质

完善城市管理法规体系和执法程序，严格执行城市建设管理法律法规，实现城市管理的制度化、标准化和规范化。健全城市管理人员甄选机制，加强城市管理实务培训，提高城市管理队伍整体素质，提升城市管理人员执法艺术和技巧，营造和谐的执法环境。

（三）总体目标

2015年底的中央城市工作会议提出，转变城市发展方式，完善城市治理体系，提高城市治理能力，着力解决“城市病”等突出问题，不断提升城市环境质量、人民生活质量、城市竞争力，建设和谐宜居、富有活力和特色的现代化城市。同时强调，要推进城市管理机构改革，创新城市工作体制机制，促进城市治理体系和治理能力现代化，深入推进城市管理和执法体制改革。

对重庆市而言，“十三五”期间，要不断推进城市执法体制改革，结合将重庆市建设成为国家化大都市的建设目标，优化城市环境，提高重庆市城市管理水平和运行效率，把城市管理纳入法制化、规范化、精细化的轨道。到2017年底完成重庆市“大市政”管理体制改革，实现全市城市管理领域的机构改革工作。到2020年，完成并出台重庆市城市管理综合条例，健全城市管理执法规范细则，完善重庆市城市管理领域的管理与服务标准；城市管理体制基本理顺，管理职能和权限界定明晰，城市管理市场化运作水平显著增强；城市管理执法队伍结构趋于合理，管理与服务队伍的效率明显提升，城市管理保障机制初步完善；制度先进、充满活力、人民满意，与重庆市发展战略相适应的现代城市治理体系初步形成；以需求为导向，以多层次、城带乡为原则的城乡市政均等服务机制基本建立；城市管理效能大幅提高，农村市政服务基本实现全覆盖，人民群众满意度显著提高。具体而言，包括以下方面：

1.建立和完善城市管理法律体系

“重庆市城市管理综合条例”立法工作基本完成，市政管理的各方面基本明确，法律秩序进一步规范，减少和避免单行立法导致的法规之间的冲突，为全市市政管理提供统一的行为标准；相关的重庆市市政（城市）管理单行立法及配套改革措施进入立法程序，在解决执法依据缺乏、执法人员法律地位不足等问题的基础上，厘清相互冲突的法规和政策并重新划定责任归属，明确市政部门在市政设施建设中的参与权和否决权，解决城市管理中规划、建设与管理脱节的问题；城市管理执法人员行为规范细则出台，执法能力和执法水平明显提升。

2.构建较为完善的城市管理体制

厘清职能部门权限、推进职能部门机构重组，在整合过程中解决职能碎片化、职能交叉等问题；全市市政管理机构名称及职能基本统一，城市管理纵向管理体制基本理顺；以信息化服务平台为基础的市政管理内设各处室以及相关直属单位间统筹协调、协同治理的管理机制基本形成；基本完成“大市政”建设目标，构建以市政、公安等部门为主体的高效便捷的联席项目推进会议制度，市政事务的处理能力和处理效率显著提升。

3.基本建立和完善城市管理运行机制

完成市政设施维护方面的市场化改革，全面提升重庆市市政服务领域的市场化水平；建立健全市政设施维护监管机制，基本解决市政服务领域的管养分离问题；市政设施维护方面的多元投资体制基本形成，PPP模式在市政设施维护领域的比重显著增加；以开放、互动、口碑、入口等为原则的市政管理数字化平台进一步优化，构建数字化管理，宣传教育、经济、法律以及行政手段相结合的城市管理模式，提高城市管理效率；基于城市发展未来建设战略的城市管理长效考核评价机制基本形成。

4.初步构建和完善现代城市治理体系

社区、公众、非营利组织等多元主体参与的现代城市治理组织体系基本形成；构建基于“元治理、硬治理、软治理以及巧治理”的四者联动匹配的现代城市治理体系，实现城市治理方式由“治堵”向“引疏”转变；社会公众及社区参与城市治理的意愿显著提升，对城市管理服务工作的满意度逐步提高；公众城市管理意识显著提高，对城市管理执法人员的认可度增加，与城市管理执法人员的矛盾冲突有所缓解，社会舆论环境显著改善。

5.基本建立和健全城市管理与执法队伍

城市管理执法队伍达到城市人口万分之三的配备标准，执法人员编制增加，正式执法人员数量与协管人员数量实现1∶1比例要求；完成市政执法用车编制改革，执法装备保障机制进一步健全；城市管理执法队伍稳定性增强，社会公众形象进一步提升；城市管理服务队伍服务标准化程度明显提高，服务人员保障机制逐步完善。

6.为城乡公共服务均等化奠定制度基础

乡镇市政服务联合管理服务模式基本形成，服务便民高效；乡镇市政服务公众参与制度基本建立，市政服务供给和需求的匹配度大幅提高；加大制度创新力度，优化财政支出结构，提升乡镇市政基础设施的建设与维护水平，实现乡镇市政基本服务全覆盖；因地制宜、创新体制机制，引入社会资本，推进乡村旅游建设，建立政府、村民、企业以及非营利组织共同参与的网络体系，进一步推进城乡市政服务均等化，缩小城乡市政服务水平差距。

（四）主要任务

课题组认为，重庆市市政管理改革的总体目标，可以概括为现代城市治理体系的基本形成和城市治理能力的显著提升。为实现这一目标，法制建设是基础和保障，体制机制创新是主要方式，社会动员和公众参与则是必不可少的部分，同时，还需结合重庆市的地方特色有步骤、有重点地具体实施。有鉴于此，课题组提出了以下加强和改善重庆市市政管理主要任务：

1.加强市政管理法制建设

通过城市管理的法制化、规范化建设，使城市管理各项工作走向法制化轨道，是实现科学管理城市的必经之路，也是依法治国、依法行政的基本要求。重庆市一方面要尽快出台城市管理某些具体领域的地方性法规，解决无法可依的问题，同时，修订不合时宜的部分法规，完善法律体系。另一方面，要深入推进城市管理的执法体制改革，确保严格规范公正文明执法。

2.创新市政管理工作体制机制

整合城市管理的有关职能，推进城市管理机构改革。健全依法决策的体制机制，把公众参与、专家论证、风险评估等确定为城市重大决策的法定程序。建立健全目标体系、评价体系、监督问责体系，健全管理制度，规范管理标准，强化责任，推动城市管理进入长效常态化轨道。在有条件的领域，充分发挥市场机制，提高城市管理和服务质量。

3.推动市政管理中的多元共治

坚持协调协同，尽最大可能推动政府、社会、市民同心同向行动，使政府有形之手、市场无形之手、市民勤劳之手同向发力。政府要创新城市治理方式，特别是要注意加强城市精细化管理。要提高市民文明素质，尊重市民对城市发展决策的知情权、参与权、监督权，鼓励企业和市民通过各种方式参与城市建设与管理，真正实现城市共治共管、共建共享。

4.体现城乡统筹和城乡有别

重庆市是一个城乡统筹的直辖市，大城市和大农村并存，各区县经济社会发展和城市化水平差异较大。一方面，基于城乡基本公共服务均等化的要求，要逐步将一些基本的市政公共服务延伸、覆盖到农村，并初步建立起适合农村的市政管理体制。另一方面，也应认识到主城区和乡镇各自面临的市政管理问题不尽相同，前者主要是市政管理和服务水平如何进一步提升的问题，后者更多的是解决基本市政管理及服务有无的问题，在实际工作中，要区分主次，因地制宜，有序推进。

（五）实现路径的框架体系

结合重庆市的城市管理现状，课题组认为，改进城市管理工作的总体路径及机制为：以城乡市政服务均等化为导向，以完善城市管理法律体系为前提，以厘清城市管理职能为保障，以信息技术为依托，以优化城市管理运行机制为手段，以构建覆盖城乡的“大市政”管理体系为基础，以现代城市治理体系为目标。（如图3-22所示）

图3-22 路径机制

由图3-22可知，通过完善综合立法、单项法规以及城管执法规范细则等措施解决城市管理法律体系不健全的问题，为优化城市管理运行机制提供基础和前提；积极构建“大市政”管理体制，统一全市城市管理纵向机构设置，健全城市管理体制机制，促进城市管理中职能交叉化、职能碎片化等问题的解决；创新城市管理方式，构建多元投融资机制，采用服务外包等方式提高城市管理领域的市场化水平，促进“互联网+”等新一代信息技术在城市管理中的运用，进而优化城市管理运行机制；建立多元参与、协同治理的现代城市治理体系，提高社区、公众的城市管理意识，构造良好的城市管理舆论环境；加大投资力度、完善农村市政基础设施建设，推动城乡市政服务均等化。

（六）提升城市市政管理水平的实现路径

1.建立城市综合管理体制

遵循城市管理规律，整合界定城市综合管理职能，设置城市综合管理部门，理顺规划、建设、管理关系，探索和构建源头治理体制，进一步理顺市、区县城市管理体制关系，推进市、区县两级政府城市管理领域大部门制改革，鼓励有条件的区县建立规划、建设、管理一体化的行政管理体制，遵循城市运行规律，建立健全以城市良性运行为核心，地上地下设施建设运行统筹协调的城市综合管理体制机制。

以城市综合管理职能界定为突破，为构建“大市政”管理体系奠定基础；以城市综合管理职能界定为基础，调整和设置与“大市政”管理相适应的城市综合管理机构，构建城市综合管理部门和相关专业管理部门之间的协调联动机制。针对重庆市作为直辖市和大城市带大农村的特殊市情，探索和构建市、区县一体化市政管理体制，合理划分不同层级的权责关系。

（1）界定和整合城市综合管理职能

根据市政委现行的管理职能，结合重庆城市管理现阶段特点，将部分与城市公共设施及公共空间的管理关系密切、专业技术要求适宜的职能纳入城市综合管理职能范围，为城市综合管理部门设置奠定职能基础。

①提出背景。

首先，需要进一步认识城市管理的内涵。课题组认为，宏观上可把城市管理分成两大类。一是对物的管理，即对城市公共设施及公共空间的管理，目的是维护城市的正常运转和良好秩序。二是对人的管理，即对城市各种政治、经济、文化活动的管理，属于对城市基础功能的衍生功能的管理，目的是保障人的合法权益和活动的正常进行。本课题所谈论的城市管理，属于第一类，即对城市公共设施和公共空间的管理。

其次，树立城市综合管理的观念。城市综合管理是与城市专业管理相对应的概念。城市专业管理指由专门的管理部门对城市各个领域和子系统进行管理的做法，体现了城市管理中的专业化分工。同时，城市各个子系统之间往往互相影响和制约，只有实现各个子系统与城市系统总体发展目标的协同，才能发挥城市的整体优势和聚集效应。因此，在加强城市专业管理的同时，还需要加强城市综合管理、综合协调，处理好城市管理中分权与集权、专业部门与系统整体的关系。

最后，明确城市综合管理的范围及方式。理论上，由于城市公共设施及公共空间具有分布密集、相互影响的特点，由一个城市综合管理部门统一管理，能够降低协调成本，提高管理效率。但在现实中，一些种类的城市公共设施，如电力、邮电通信、轨道交通等，专业化程度较高，已各自形成了较为成熟的专业管理模式，不宜强行整合进城市综合管理部门，应将其纳入城市综合管理统筹协调机制之中。

在实践中，实现城市综合管理有三种基本方式：第一种是管理对象的扩大和集中；第二种是管理权力的集中，如将原属于不同管理主体的规划、建设、运行维护的权力集中到一个管理主体手中；第三种是在不同管理部门之间建立协调联动机制。第三种方式意味着城市综合管理不仅表现在管理机构和职能的综合设置上，还表现在城市管理中的系统观念和整体思维。

②具体内容。

一是开展市政设施管理领域的职能建设。建议将供水、燃气、公共停车场、地下管线维护等管理职能纳入城市综合管理领域中，进一步突出市政部门在市政设施和公共空间方面的综合管理作用。地下管线维护的管理职能目前由建设部门负责，但课题组认为，这一安排并不合理，地下管线的规划与建设可由建设部门负责，但其运行维护由市政部门承担更为合适。

二是集中有关城市管理领域的行政执法职能。根据国家在城市管理领域相对集中行政处罚权的有关精神，建议将现属其他部门的公共空间秩序管理、违法建设治理、环境保护管理、交通管理、应急管理中的部分行政执法职能纳入城市管理综合执法的范围。

③注意事项。

需要注意的是，城市综合管理的形成是一个动态过程，管理的综合程度应逐步提升。在现阶段，市政公用设施运行、市容环境卫生和园林绿化三个领域基本具备集中全部管理职能的条件，而其他领域的管理职能主要是行政检查、行政处罚、行政强制措施等行政执法类职能，原主管部门依然要行使该领域的管理职能，并加强部门间的协同配合。

（2）设置城市综合管理部门

根据重庆市市政管理的实际情况，将部分具有交叉职能的政府机构予以整合，成立专门的市政管理综合执法机构，逐步实现政府机构的全方位、高效率运作。

①提出背景。

目前，重庆市没有一个城市管理的主管部门或综合管理部门，各部门职责分散或交叉，管理执法工作脱节，而且，市和区县两级在管理部门的设置上思路不一致，影响了城市管理效能。因此，实行城市综合管理，有必要设置统一的综合管理部门体系。

②具体内容。

一是成立重庆市城市综合管理领导小组。为体现城市综合管理的重要性和必要性，建议成立由市长担任组长、分管副市长担任副组长、各市级城市管理相关部门负责人和区县政府负责人作为成员的城市综合管理领导小组。领导小组作为宏观决策部门，主要职责为：制定城市管理工作的相关政策；指导、督促、统筹、协调各成员单位完成城市管理相关工作；组织召开联席会议，听取工作汇报，研究解决城市管理中的重大问题。领导小组下设城市综合管理办公室，作为日常工作及协调部门，办公室设在城市综合管理部门，由城市综合管理部门负责人担任办公室主任。

二是以市政管理委员会为基础组建新的城市管理委员会。在市政委现有职能的基础上，整合其他部门与城市综合管理密切相关的职能，建议将市政委更名为城市管理委员会，确定为城市综合管理部门。城市管理委员会的主要职能为负责执行城市政府及城市综合管理领导小组有关城市综合管理的各项政策、决定，督促落实城市综合管理领导小组协调统筹的各项工作，承担适宜集中管理的城市公共基础及公共空间有关管理职责，保障城市基础功能设施正常运转、城市公共空间秩序良好。

三是成立城市管理行政执法局，与城市管理委员会合署办公。根据国务院有关要求，集中行使行政处罚权的行政机关应作为本级政府直接领导的一个独立的行政执法部门，依法独立履行规定的职权，并承担相应的法律责任。因此，建议建立城市管理行政执法局，与城市管理委员会合署办公。具体而言，重庆市可采取城市管理委员会加挂城市管理行政执法局的牌子，实行合署办公，作为城市管理综合执法机构。在区县同样设置合署办公的城市综合管理局和城市管理行政执法分局，与市级部门对应。整个机构设置如图3-23所示。

图3-23 重庆市城市管理机构设置基本框架

③注意事项。

第一，在机构调整的过程中，要落实权随事走、人随事调、费随事转，实现事权和支出相适应、权力和责任相统一。第二，重庆市规划局、城乡建设委员会、交通委员会、工商管理局、环保局、食药监等作为城市管理的相关部门，在本部门工作有涉及城市管理方面的内容时，也要通过城市管理办公室进行信息共享和工作协调。

（3）合理划分市和区县的职责

区县在城市管理中占据主体地位，要逐步转变市级部门职责方向，实行市级主要负责宏观指导、区县主要承担具体业务的分工模式，同时，根据当前重庆市经济社会发展水平的不同，要明确工作重心，体现区域差别。

①提出背景。

重庆虽为直辖市，但行政区域面积有8.24万平方千米，下辖38个区县，区县政府实际上是大部分公共产品和公共服务的供给者。但在城市管理领域，目前市、区县两级的职责划分有不合理的地方，主要表现在市级部门承担了很多具体业务工作，而区县部门的城市管理和市政服务职能没有充分发挥，影响了城市综合管理工作的效率。

②具体内容。

一是明确区县在城市管理中的主体责任。区县政府具有组织能力强、贴近基层、获取信息便利的优势。要提高市政管理的成效，当务之急是加快推进市政管理体制改革的进度，要充分体现“重心下移，属地管理，条块结合，以块为主”，明确区县政府在城市管理中的主体责任。原则上，建议将影响范围限于区县的、由区县管理和服务效率更高的事项，全部由区县负责，如市容市貌、环境卫生、园林绿化、城市道路、照明等工作。

二是转变市政管理部门的职责方向。市级城市管理部门不宜承担过多的常规业务，而应主要负责城市管理和执法工作的指导、监督、考核，如部分跨区域、专业技术含量高的公共设施管理，查处重大复杂案件等也应由市级城市管理部门负责。市、区县两级城市管理部门职责的具体划分如表3-10所示。

表3-10 市、区县两级城市管理部门职责分工

三是明确定位重庆市不同地区的职责差异。根据当前重庆市不同地区的发展水平和环境状况，明确与之相适应的具体城市管理职责，努力实现全市资源配置最优化和整体功能最大化。不同区域的具体管理职责重心划分如表3-11所示。

表3-11 重庆市不同地区的管理职责重心

③注意事项。

在市级部门职责转变的过程中，应同步提升区县城市管理和服务能力，在这一过程中，需要市级部门加强业务指导，并合理设置职责转移的过渡期。

2.改进城市管理执法体制

城管执法体制属于城市管理体制的一部分，但由于当前城市管理执法领域存在的问题和矛盾非常突出，城管执法体制改革对于消除城市管理工作中的短板，进一步提高城市管理和公共服务水平影响重大，因此需要单独进行讨论分析。

课题组认为，重庆市改进城市管理执法体制，首先需要以一定的理论为指导，合理界定城管综合执法的范围，改变随意设置和增加执法事项的做法；其次，完善执法机构体系设置，加强基层执法力量，实现执法重心下沉；再次，规范执法队伍管理，加强执法监督机制，提高执法水平。

（1）界定城管综合执法范围

依据行政法中的公物理论，明确认识城管执法权力的正当性和合理边界，将城管综合执法的范围明确为涉及城市公共设施的保护与利用，并且执法专业要求不高的事项，改变城管综合执法事项设置上认识不清、随意变动的局面。

①提出背景。

城市管理综合执法，是指城市管理执法机关统一行使行政处罚权，原有关行政机关不再行使已集中统一行使的这部分行政处罚权的执法行为，是我国在城市管理领域相对集中行政处罚权的体现。城市管理中的某些领域存在多头执法、职责交叉、重复处罚、执法扰民等比较突出的问题，严重影响执法效率和政府形象。按照有关文件精神，对这些领域实行相对集中的行政处罚权。经过多年实践，大部分城市的城管执法范围逐渐形成了“7+1”模式，“7”是指市容环境卫生管理、城市规划、城市绿化管理、市政管理、环境保护管理、工商行政管理、公安交通管理七个方面，“1”大都是临时的、难啃的、棘手的事项。

但是，实践中如何将“实行相对集中行政处罚权的领域”这个原则细化？哪些行政处罚权应当集中，哪些不应集中？相对集中行政处罚权的范围究竟如何确定？这些问题还不是十分清晰。其结果就是有的地方政府在调整行政处罚权时比较随意，有的把行政处罚权集中得太多，有的又集中得太少，有的在集中后很快又分散回原机关，等等。

②具体内容。

一是深化认识城管综合执法范围的理论依据。城管综合执法范围随意设置的根本原因，在于对城管权力属性及正当性的理论认识不足。只有准确定位权力，才能有效地规范和限制权力。课题组认为，行政法研究中有关公物的理论，对城管综合执法具有较高的指导意义。

公物指直接服务于公共利益，并处于行政主体支配下的财物，根据使用主体的不同，可分为以行政机关办公使用为主的公用公物和供公众直接使用的共用公物两大类。与公物附随而来的行政权力，主要是公物管理权和公物警察权。公物管理权是指公物管理机关针对公物而进行的规划、建设、设定、变更和废止的权力；公物警察权是指公物管理机关为了保护公物的物质完整，不被损害、侵占和不合理利用，对人的行为采取限制和惩罚的权力。理论上公物管理权和公物警察权可以分离，公物警察权也可由一个或多个主体行使。

城市功能和性质的多样化，意味着城市共用公物的多样化，包括各种自然的、人工的公物，如城市道路及其附属设施、广场、城市绿地、植物、空气、城市水体、水利设施、给排水设施、公共地下管道、沿海城市的滩涂等等。城市公共设施及公共空间，即属于公物。

因此，从公物理论的视角分析，城管的职责是保护城市公共设施等公物的安全，打击对城市公物的占用和破坏行为，维持其正常利用秩序，性质是行使公物警察权。而“城管综合执法”或“相对集中行政处罚权”，实质也是集中公物警察权。

二是明确界定城管综合执法事项设置的基本原则。根据上述理论，结合重庆市的实际情况，课题组认为，重庆市在确定将哪些事项纳入城管综合执法范围时，应遵循两大原则：

第一，基于公共设施的保护与合理利用。基于城管执法是行使公物警察权的认识，只有当某类行为导致或可能导致公共设施（包括公共空间）的损坏或者不合理利用时，城管出于保护目的而不是其他目的，才有限制和处罚的必要。例如，在人行道上停放机动车，对交通安全和交通通畅的影响很小，但有可能造成人行道和其他市政设施的损坏，由城管而不是交警进行处罚，具有合理性。再如，摊贩大量占用公共设施作为经营场所，造成公共设施的污损和破坏，也妨碍了其他公众对于公共设施的正常利用，城管禁止摊贩占道经营的依据不在于其是否有经营执照，而在于保护公共设施。

第二，专业化程度不高的执法行为。城管综合执法的目的之一是提高执法效率，因此集中部分领域的行政处罚权。但专业性强的行政处罚权不应集中，否则会导致城管队伍不堪重负，影响实际执法效果，毕竟一个执法机关不可能专精于数个领域。课题组认为，城管综合执法的范围应限于发生在“路面街边”、案情简单、能凭借日常生活经验和逻辑直接判断，不需要进行更进一步技术检查或技术鉴定的、大量存在的违法行为。而对于那些案情复杂隐蔽，专业性、技术性较强的违法案件则应由专业执法部门保留执法权。以环境保护方面的行政处罚权为例，城管部门可以承担那些对环境污染较小，通过直观判断即可认定的环境违法行为，或者实施一次行政处罚即可纠正的环境违法行为，或者依法可以适用简易程序实施处罚的环境违法行为。

③注意事项。

在实践中，行政处罚权无法单独行使，往往离不开行政检查、行政强制措施的实施，这意味着推进综合执法还要求同步转移行政检查权、行政强制措施权，否则达不到综合执法的效果。

（2）完善基层执法机构体系

通过建立“两级政府、三级管理”和“条块结合、以块为主”的执法体系，加强区县一级的执法力量，将日常主要执法工作下沉到街道/镇一级；同时，根据城镇化水平和管理效率，实行差别化的基层执法队伍管理体制。

①提出背景。

当前重庆市虽然建立了综合执法队伍，但设在市政委之下，不是市政府的组成部门，执法行为权威性不足。在前文“设置城市综合管理部门”小节中，已经提出重庆市可采用在市、区县两级政府中分别成立城市管理行政执法局与同级城市综合管理局合署办公作为城市管理综合执法机构的方案，在此不再赘述。

此外，现行执法体系下的另一大问题是，大部分执法权限集中在市级执法部门，而市级执法队伍不可能全覆盖，无法及时查处违法行为，基层执法队伍虽然能够及时发现问题，却缺乏执法权限，形成一种“看得见的管不了，管得了的看不见”的尴尬局面。因此，从提高执法效能的角度出发，需要完善市、区县两级执法队伍体系，赋予基层城市管理执法队伍较大的执法权力。

②具体内容。

一是完善区县执法队伍设置。在执法队伍方面，市城市管理行政执法局下设行政执法总队，区县城市管理行政执法分局下设行政执法支队，作为执法队伍。在街道和镇一般不设下属执法队伍，而是由区县派驻或委托执法队伍。整个执法机构设置如图3-24所示。

图3-24 城市管理综合执法机构设置

二是不同层级执法队伍要实现职责分工。在市、区县和街道/镇三级城市管理执法队伍的职责分工方面，市级队伍主要负责全市城市管理执法工作的指导、监督、考核，区县级队伍主要负责辖区内的城市管理，街道/镇负责各类常见具体违法行为的巡查、发现和处置。如表3-12所示。

表3-12 不同层级执法队伍的职责分工

这一安排体现了执法重心的下沉，在执法队伍的人员配备上也要有所体现，建议整个执法队伍在市、区县、街道/镇三级的配备比例为2∶3∶5。

三是不同队伍管理和隶属关系要有差异性。考虑到重庆行政区划的特殊性以及内部发展的不平衡，在基层执法队伍的具体设置和隶属管理方面，不宜作出一刀切的规定，应该根据城镇化发展水平和管理效率来决定。课题组建议，在主城九区，由于城市建成区更为连续和集中，街道和镇的执法工作可以由区行政执法局派驻队伍直接承担，执法队伍的日常管理也归区行政执法局。在其他区县，街道或城镇化水平较高的镇，执法队伍依然隶属于区县行政执法局，但日常管理由街道或镇负责更有效率；城镇化水平较低的镇，执法工作相对简单，执法队伍可直接隶属于镇并由镇管理。整个基层执法队伍的设置如图3-25所示。

图3-25 差别化的城市管理基层执法队伍体系

③注意事项。

考虑到重庆市各区县的发展差异较大，应根据人口、面积和城镇化率综合确定各区县的执法人员配备比例标准。

（3）提高市政执法水平

通过优化执法力量，将执法人员纳入行政编制，制定权责清单，公开执法依据和流程；与此同时，灵活运用不同执法方式，及时化解矛盾纷争，充分利用各种监督机制和渠道，多管齐下提高执法水平。

①提出背景。

长期以来，执法队伍构成复杂，执法人员素质参差不齐、服务意识不强、执法行为粗放等是重庆市城市管理执法中的突出问题，社会各界对此反映较为强烈。这些问题在一定程度上制约了城市健康发展和新型城镇化的顺利推进。课题组认为，提高执法水平要重点做好人员配置、队伍管理、执法方式、监督机制等方面的工作，解决长期困扰城管执法中的编制、权责、经费、装备等问题。

②具体内容。

一是执法人员要纳入行政编制。在执法机构纳入政府工作部门之后，执法队伍也应尽快解决身份编制问题。考虑到重庆市的现实情况，建议在2017年底把全部执法人员纳入行政编制，除了内部转岗之外，也将部分执法人员职位纳入公务员考试招录范围，向社会公开选拔录用执法人员。同时，确保协管人员数量不超过在编人员，逐步降低协管人员数量。

二是明确建立市政执法权责清单。向社会公开职能职责、执法依据、处罚标准、运行流程、监督途径和问责机制等事项。权责清单示例见表3-13。

表3-13 城市管理行政执法权责清单示例

续表

三是实施城市管理柔性执法方式。在执法方式方面，应当大力实施柔性执法，力争做到“三个结合”，即教育与惩戒相结合、疏堵结合、严格执法与热情服务相结合。把执法过程作为为人民群众排忧解难、解决实际问题的过程。变强制执法为刚柔相济，积极探索并灵活采用柔性执法手段，最大限度防止或减少行政执法冲突，营造和谐、有序的行政执法环境。

图3-26 城市管理柔性执法示例

四是建立健全城市管理执法监督机制。在执法监督方面，形成如图3-27所示的内外结合的监督机制。通过行政执法责任制健全责任追究与纠错机制，发挥行政复议的监督纠错功能；畅通群众监督渠道，重视新闻媒体反映的问题，积极回应12319城市管理热线和网络问政平台上的各类投诉举报。

图3-27 城市管理执法监督机制

③注意事项。

第一，增加执法人员的行政编制数量，如果难以一步到位，可以采取逐年递增的方式。第二，执法机构中不仅要充实高学历、高素质的人员数量，更要提高实际从事一线执法工作的高素质人员比例。

3.创新城市管理与服务方式

当前重庆市的城市管理工作，普遍采取公众投诉、媒体曝光、领导批评、运动突击等“头疼医头、脚痛医脚”的管理方式，制度化、规范化不足，难以形成城市管理长久的有效性和规范性。课题组认为，重庆市应不断创新管理方式，探索完善城市管理领域中的市场化机制，全面实施城市精细化管理，最终推动“市政管理”向“市政治理”转变，实现城市可持续发展。

（1）完善市政服务市场化机制

在坚持市场化大方向的同时，根据市政服务的领域和类型选择市场化的具体形式，加强政府对市政服务市场化的监管力量，同时，定期评估市场化的实际影响，以确保市场化不被扭曲。

①提出背景。

长期以来，在城市公用事业领域，重庆市和其他城市一样，主要采取政府投资建设、财政补贴运营、国有企业垄断经营的模式。由于这种经营模式缺乏竞争、有效的责任机制和利润刺激，城市管理机构臃肿、效率低下、亏损严重等问题逐渐凸显。因此，打破政府垄断经营，引入市场力量，形成多元竞争的格局，提高市政服务能力，成为一种趋势。

②具体内容。

一是根据市政服务的特点选择市场化的合适形式。根据公共产品理论中的排他性和竞争性两个概念，课题组认为，可对市政服务中的产品进行分类，如表3-14所示。

表3-14 不同类型的市政产品

理论上，可以把公共产品的责任者和生产者区分开来，政府是公共产品供给的责任者，但不意味着政府要直接生产或提供所有公共产品。在实践中，只要具备一定条件，大部分公共产品都可采取某种市场化的形式来提供，如合同外包、租赁经营、特许经营、使用者付费、公私合营、自由市场等。在实践中，需要根据市政服务的类型和特点来确定市场化的具体形式。例如，对于具有排他性、规模经济性、范围经济性的燃气、自来水、污水处理等市政服务，适用于特许经营；对于停车服务这类具有排他性、可替代性小的服务，适用于使用者付费；对于市场竞争较为充分、服务的标准和要求能够被清晰描述、监督成本不高的市政服务，采取合同外包更可行；对于经营期较长、风险较大的服务项目，则比较适合公私合营模式（PPP）。如图3-28所示。

图3-28 市政服务市场化的具体应用场景

二是提高政府对市场化的监管力度。市场化并不意味着政府责任的完全转移和退出，相反，政府在市政公用事业的市场化过程中，要有全过程、全方位的监管。例如，在一些重要的基础性项目中，要有市场准入与退出的监管；对公益性强的市政服务领域要有价格监管；对具有一定垄断性的市政服务领域，要有产品与服务质量监管；对关系生命财产安全的市政服务领域，要有运行安全监管；对市场竞争较为充分的市政服务领域，要有竞争秩序监管。

三是定期评估市场化的效果并改进不足。市场化的根本目的不是融资，也不是为政府减负，而是通过市政服务的质量、范围、价格的变化来改善公共福利。对已经实施市场化的业务领域，需要从效益、效率、公平等角度对市场化的效果进行评估，这关系到市场化的必要性和合理性，也关系到市场化是否需要一定的改进。例如，重庆市当前的道路清扫保洁服务，基本上采取合同外包的方式，由市场上的环卫服务企业来提供。这种模式下，环卫服务企业可能为了追求利润而压低环卫工人的薪资水平。因此，可以思考，如道路清扫保洁这种技术含量低的市政服务的合同外包，能否取消企业这一中间层次，改为直接由政府购买环卫工人的服务，实现降低成本、提高环卫工人收入的双赢局面。

③注意事项。

第一，某些市政服务领域虽然现阶段还没有条件市场化，但具有市场化的潜力，政府部门也应创造条件，主动培育市场力量并引导其发展，等到条件成熟时进行市场化改革。第二，市政服务面向整个社会和全体市民，在对市场化效果的评估和完善过程中，要充分吸纳社会及公众意见。

（2）探索源头治理机制

城市规划、建设、管理要讲求科学性、系统性和协调性，要综合考虑公共秩序管理和群众生产生活需要，合理安排各类公共设施和空间布局，加强城市管理部门对城市规划、建设实施情况的评估和反馈，从源头上预防和减少违法违规行为，提供城市管理的整体绩效。

①提出背景。

目前，我国城市管理的基本模式是分段管理，即城市规划、城市建设和城市运行维护分属不同的管理部门，本文所说的城市管理属于末端管理环节。这一模式下，城市管理部门所面对的不少问题，很大程度上是由于前期的城市规划不合理或随意变更，以及城市建设未按规划或标准进行所产生的。特别是一些重大基础设施和建设工程，更是“木已成舟”，城市管理部门在后期维护管理中所能够发挥的作用非常有限。因此，有必要加强城市规划、建设和管理之间的衔接和协同，探索和强化源头治理机制，推动城市一体发展、协调发展。

②具体内容。

一是城市规划要充分体现公众的需求和参与。在城市规划的制定过程中要充分吸纳公众意见，鼓励市民表达利益诉求，特别是有关各类市政公用设施和公共服务设施的需求，将公众需求和意见整合进城市规划当中，提高城市规划的前瞻性，做到统筹安排、合理布局。

二是加强市政部门在规划和建设环节的介入。赋予城市管理部门在城市规划制定中的参与权、重大建设工程的并联审批权、公共设施移交使用环节的决定权、维护管理环节的处置权，通过城市管理关口前移，及时对规划、建设的实施情况进行评估和反馈，推动城市规划、建设科学化和合理化，促进城市功能完备化。

三是充分发挥政府的社会管理和公共服务职能。从源头上减少城市管理问题和社会矛盾的发生，离不开发展社会民生和公共服务。例如：加快推进以人的城市化为核心的新型城镇化，努力促进外来人口就业，积极扩大创业，逐步让更多弱势群体有体面的工作和稳定的收入来源；加强老旧城区和城乡接合部的改造，完善配套设施；等等。

③注意事项。

源头治理机制要求城市规划、建设与管理部门紧密衔接，涉及一些具体行政职权的重新配置，是对现有管理体制的一种突破，具体实施应试点先行，稳步推进。

（3）推进城市精细化管理

选择市政管理领域中公众感受深切的痛点作为突破点，以管理制度和流程的精细化为工作重点，依托高度整合的信息平台，真正提升城市精细化管理水平，并建立长效机制。

①提出背景。

目前，重庆市的城市管理依然呈简单、粗放的总体状况，精细化管理刚刚起步，城市管理水平与重庆市经济社会发展不相适应，与公众的要求还有一定差距。提高城市精细化管理水平，全面改善城市面貌，既是广大市民的强烈愿望，也是城市管理部门今后的一大工作任务。

②具体内容。

一是精细化管理要避免泛化。虽然城市精细化管理内容全面，但也不能把所有城市管理的工作都纳入精细化管理的框架，这样只会分散精细化管理的焦点。例如，对城市管理执法行为的基本要求，首先是合法，即法定主体在法定权限内遵循法定程序实施，其次是合理，合乎情理，行为适当，主要表现为自由裁量权的公正行使。这方面已有比较完善的法律规定，无需在城市精细化管理中重复规定。

二是以管理的精细化为工作重点。城市精细化管理的本质是通过一系列管理环节的精细化（流程化、定量化、细节化、可考核化）来规范管理者和服务作业者的行为，为被服务者提供精品化的服务，达到对内规范行为，对外提升形象的目的。在这个意义上，制定精细化、高要求的业务标准固然重要，但这只是一种目标设置，关键在于实现目标的手段，即通过管理空间细化、管理对象量化、管理流程优化等方法，大刀阔斧地推进管理创新的实现。

三是选择重点市政领域予以突破。城市精细化管理涉及面广，不应贪大求全，追求一步到位，而应从解决简单、常态但做不到位的城市问题入手，及时发现、快捷处理，确保精细化管理的落实。这些领域包括道路维护、照明设施、市容市貌、环境卫生等。

四是有效整合城市管理信息平台。信息技术的大量应用是城市精细管理的基础。综合运用物联网、云计算、大数据等现代信息技术，整合城市规划、建设、交通、公安等公共信息平台，拓展数字化城市管理平台功能。综合利用各类监测监控手段，强化城市桥梁、隧道等重大市政结构设施的预警监控、停车诱导系统、供水排水在线监测、排水防涝监控、地下管网预警等城市运行数据的综合采集和管理分析，形成综合性城市管理数据库，为城市精细化管理提供有力支撑。例如，在停车管理方面，利用信息技术实时获取全市各类停车位的使用状态，优化引导公众停车，还可以结合分享经济理念，将部分非公共停车场实行错时、闲时对社会开放。

③注意事项。

考虑到重庆市不同地区发展水平的差异，城市精细化管理的推进不能强求一致，各个区县应该结合本地资源和条件，在全市标准规范的指导下，制定相应的执行细则。

（4）迈向城市协同治理

创新城市管理与服务方式，既要强化城市管理各部门之间的协同机制，更要充分发挥企业、行业协会、社会组织和公民的参与作用，实现治理主体由政府单中心向社会多中心转变，由“城市管理”迈向“城市治理”。

①提出背景。

协同治理是当今世界各国进行公共事务治理的主要方式之一。从我国城市管理来看，政府需要发挥主导作用，调动和协调企业与社会力量，创造并实现具有公共价值的目标。政府职能必须反映社会对政府的需求，并且在职能转变的过程中，调整结构、优化运作，与不断变化的社会治理需求相适应。

当前，重庆市的城市管理存在多头管理、协调不足的问题，必须要创新城市治理体系，提升城市治理能力，充分发挥政府、市场、社会各自的优势，勇于探索，大胆实践城市管理工作的新思路、新办法，以协同治理破解“城市病”难题。

②具体内容。

一是构建跨部门协同工作机制。城市管理工作牵扯面广、涉及部门多、综合性强，是一项复杂的系统工程，单靠城市管理部门不能有效完成。例如，在执法方面，暴力抗法现象越来越多，在查处流动商贩和拆除违法建筑方面尤为突出，需要公安与城管协同执法，并对暴力抗法案件以刑事案件而不是民事纠纷处理；在涉及危险品的交通运输时，也需要安监、交管部门的协同执法；在规划执法方面，需要规划部门提供技术支持，对违章建筑进行认定；在查处流动摊贩时，需要工商部门提供资质和证照查询服务。

因此，重庆市应将涉及城市管理的专门管理部门和相关单位都纳入城市综合管理工作体系，明确工作职责和工作规范，实行信息共享，并建立城市管理工作的赏罚标准。同时，建立城市管理的公务协助机制，城市综合管理部门可以商请有关部门协助，有关部门应当及时履行协助义务，不得推诿或者拒绝协助。

二是发挥社会组织的重要功能。在城市管理中，以行业协会为代表的社会组织，具有行业组织和专业技术优势，能够在专业领域弥补政府公共服务的供给不足。重庆市可以通过购买服务、权力让渡等方式，把一些城市管理中的事项和职能逐渐分解和转移到社会组织中去。例如，对专业技术要求高的重大市政公用设施的养护，通过行业协会对养护作业的外包企业进行资质认定；在竞争充分的领域，由行业协会加强行业自律并制定服务标准。

三是促进公民参与和自治。充分发挥市民在城市管理中的主体作用，激发全体市民参与城市管理的积极性、主动性，在城市管理的日常工作方面，大量吸纳市民信息采集员，在巡查中发现如井盖丢失、公共设施损坏、垃圾渣土堆积、违法停车、占道经营等问题，加大“城管通”之类APP的宣传推广力度，建立积分奖励制度，鼓励市民第一时间将问题拍照上传，再由有关部门快速处置。

在社区范围内的城市管理问题上，也可依托居民自治协商解决。例如，夜市经营扰民的问题，可组织居民代表和商家代表达成行业自律协议：规定店家一定时间之后必须关门休息以及承担保持环境卫生整洁方面的责任，既保障居民的生活休息权利，又考虑到商家的正常经营权利。

③注意事项。

由“城市管理”迈向“城市治理”是一个长期过程，涉及理念和体制的转变，应采取渐进突破的策略，将政府职能的转变与放权、行业协会发展与赋权、公民参与意识和能力的培养协调推进。(www.xing528.com)

4.建立健全配套制度

城市管理工作涉及面广，无论是建立综合管理体制，改进执法体制，还是创新管理方式，都需要一些相应的配套制度，这样才能有效实现城市管理改进的整体绩效。这些制度措施主要包括法律体系的完善、考核评估体系的健全和社会舆论环境的改善。

（1）完善城市管理法律体系

充分行使地方立法权，加快出台城市管理的综合性地方法规，同时制定和修订城市管理主要领域的单行法律，形成相对完善的城市管理法律体系。

①提出背景。

鉴于目前国家并未制定统一的“城市管理法”，只有通过地方性法规来解决城市管理的权力来源问题，改变城市管理长期以来存在的借法执法、执法尺度不统一的困境，使城市管理法制化、规范化。重庆市应以综合性法规作为城市管理的组织法，辅以多部单项法规共同组成重庆市城市管理法律体系的基本框架。

②具体内容。

一是加快城市管理的综合性立法。面对城市管理部门权力不断被质疑，执法依据不足的窘境，制定“重庆市城市综合管理条例”显得极为紧迫。通过这一综合性立法，明确城市综合管理的指导思想、职责范围、机构设置、执法体制、监督考核、法律责任等基本问题。

二是以公物法理论指导完善单行立法。必须把科学立法放在首要位置，立法理顺了，执法部门和执法行为才能理顺。基于城市管理是城市公物管理的集合这一基本事实，应以公物法理论作为城市管理立法的基本理论，大力推进城市公物的单行公物立法，而不是单纯从行政管理权的角度立法，否则城市管理立法不能从根本上理顺城市管理工作。

重庆市应通过对各类城市公物的单行立法，规定此种公物的占有、使用、处分、收益、养护、保护等具体制度。在公物立法的“法律责任”中，将严重破坏和非法利用公物等违法行为，根据《中华人民共和国立法法》设定行政处罚，授权城市公共设施行政机关行使。近期的公物单行立法包括：梳理和完善《重庆市市容环境卫生管理条例》和《重庆市城市容貌景观管理条例》；制定《重庆市公共停车场管理办法》，应对停车难的问题；为适应水务管理的新发展，修订和优化《重庆市城市供水节水管理条例》。

③注意事项。

城市管理法律体系涉及面广，立法任务较重，为保障立法质量，应合理制定立法规划，逐一推进。

（2）建立健全市政考核评估体系

将城市管理工作纳入相关部门和单位的考核体系，发挥城市管理的引导作用，考核方式与机制上，探索建立第三方和公众考核，提高考核的科学性和客观性。

①提出背景。

目前，重庆市的城市管理考核工作，基本上是以内部考核为主，考核标准体系和考核过程公开程度不足，社会公众也没有参与考核的制度化渠道。城市管理与公众生活息息相关，但城市管理工作的好坏，公众却没有什么发言权。因此，健全城市管理的考核及评估体系，也是一项重要的配套措施。

②具体内容。

一是建立“大考核”制度。提高城市管理工作在社会经济发展综合评价体系和领导干部政绩考核体系中的比重，同时将城市管理工作纳入所有城市管理的专门部门和相关单位的考核体系，由城市综合管理部门负责实施，体现城市管理对各部门工作的导向作用。

二是引入第三方考核制度。对一些影响广泛、社会关注的城市管理工作，可以引入相对独立的第三方考核机制。第三方考核可以用于日常管理工作的考核，如由人大代表、政协委员、新闻媒体记者、专家学者组成的考核团，对城市管理中的城市道路保洁、环卫设施管理与维护、广告牌匾管理、占道经营等方面进行考核；也可以用于需要专业评估的领域，如城市管理的委托高校、研究机构、社会组织，依据一套科学的评估标准和严格的评估程序对城市管理工作进行考核评估。

三是探索公众满意度评价机制。通过运用社会调查、民意测验等方法，定期了解社会公众对政府城市管理工作的满意程度，并以此作为政府绩效考核的重要依据。

③注意事项。

考核体系的设计，应能体现城市管理中不同环节的责任区分。另外，根据重庆市不同地区发展水平的差异，考核指标体系也应有所侧重。

（3）改善社会舆论环境

要全面规范城市管理宣传工作，在宣传思路上，做到全面客观，不弄虚作假和夸大其词；在宣传方式上，结合“走出去”与“请进来”，逐步改善城市管理的社会舆论环境。

①提出背景。

当前，城市管理工作陷入了不是“城管打人”就是“城管被打”的负面舆论旋涡，城市管理队伍的群体形象被贴上了“暴力执法”标签，饱受社会诟病。如何发挥舆论引导的“正能量”，改变“一边倒”的负面舆情现状成为当务之急。重庆市应积极完善宣传机制，引导舆论环境，重塑城市管理的正面形象。

②具体内容。

一是加强城管执法宣传工作。宣传部门要坚持正确的舆论导向，弘扬法治理念，不断提升城镇化进程中的市民素质，全面介绍为民、便民、服务于民的城管工作宗旨，解读发展中的难点，争取公众的理解支持。尤其应当加强对城市管理执法先进典型的正面宣传，重点关注爱岗敬业、无私奉献、锐意进取、善于创新的干部职工，注重用身边的人说身边的事，用身边的事教育身边的人。

二是重视“请进来”的宣传方式。城市管理的宣传工作不能停留在“走出去”的阶段，不能仅依靠印发宣传资料、街头宣讲、在媒体播出节目等传统方式，还要尝试“请进来”的方式，如举行各种城市管理公众日、开放日之类的活动，邀请公众体验参与某些城市管理工作，把自身的真实状态展现出来，更有利于公众全面、真实地了解城市管理的日常工作和运行机制。

③注意事项。

互联网时代，要充分发挥网络新媒体作用。利用官方微博、微信、门户网站、新闻客户端等新媒体平台，主动发声，引导网络舆论，消除虚假信息和网络谣言的生存空间。

（七）构建农村市政管理体系的实现路径

重庆市的基本格局为“大城市、大农村”，现阶段农村市政管理水平相对滞后，同时，基于政府财政能力有限和农村居住点分散、基础设施不全的客观限制，农村市政建设与管理不能贪大求全，一步到位，而应从无到有，初步构建适合重庆市农村特点的市政管理体系，逐步充实市政管理内容和提高市政服务水平。

1.明确农村市政管理体制

国家统计局2006年发布的《关于统计上划分城乡的暂行规定》以及《国家统计局统计上划分城乡工作管理办法》中指出城镇包括城区和镇区，乡村指规定的城区和镇区以外的其他区域，泛指村。但从我国行政政策的执行来看，我国农村政策却涵盖了乡镇，结合本课题研究内容及实际，课题组将本课题中的农村界定为以农业生产为主的、生活聚集程度较低的地区，涵盖乡镇和村。

将市政管理职能进一步延伸至广大农村地区，通过明确农村市政管理职责、落实农村市政管理的主管部门、规范农村市政管理，建立农村市政管理体制，破除城乡市政管理分割现状。

（1）界定农村市政管理职责范围

根据当前城乡统筹的要求以及重庆市农村建设特点，对应城市管理职能，将相关管理职责纳入农村市政管理范畴。

①提出背景。

重庆市第四届人民代表大会第四次会议上提出全市将实施城乡统一的基本公共服务设施配置和建设标准；同时，《重庆市人民政府办公厅关于进一步加强改善农村人居环境工作的实施意见》提出的工作重点包括着力推进农村基础设施建设、加大环境整治力度等。对于重庆农村建设现状来说，市政基础设施的建设固然重要，但管理也不能缺少，农村的基础设施与城市一样是“三分靠建设、七分靠管理”。因此，农村市政管理是城乡统筹、社会主义新农村建设中的应有之义。而重庆农村当前仅有污水处理、垃圾处理两项纳入市政管理职责范围，其他市政基础设施建设都有明确的建造分管单位，涉及交通、国土、规划、水利、林业、移民办等部门，使得农村市政出现多头管理、多头执法、城乡脱节、主体缺位等现象，故需按照城乡一体化、综合集成的思路，将涉及市政管理的相关职责纳入农村市政管理范畴。

②具体内容。

按照城市市政管理职责，分阶段逐渐扩大农村市政管理职责范围，在目前污水处理、垃圾处理职责的基础上逐步将农村集中供水、农村饮用水源保护、农村道路维护、农村照明设施建设、环境宣传教育、污染源日常巡查、农村市政违法行为查处等职责纳入农村市政管理职责范围（表3-15），全面落实乡镇政府的市政管理责任。

表3-15 农村市政管理职责

③注意事项。

农村市政管理工作结合新农村建设、农村社区建设、集中居民点、农民新村的规划与建设同步开展。对已经建设完善的市政设施，注意与原主管部门的工作进行交接和配合；对于正在建设或还未建设的农村市政基础设施，需加大农村市政管理部门在规划、建设过程中的参与度以及与相关部门的协调配合。

（2）设置乡镇市政管理部门

在职责整合的基础上，将市政管理资源及重心向农村倾斜，在乡镇设立专职的市政管理部门——“农村市政综合管理办”，统筹农村市政设施规划、建设、管理等事务；在村成立服务站，为农村居民服务。

①提出背景。

农村市政管理涉及市、区县（自治县）、乡镇（街道）三级政府及众多主管部门，涉及数量庞大、布局十分分散的管理客体，是一个十分复杂的系统工程。而当前乡镇一级未设立专门的市政管理部门，辖区内市政、环保等职责主要由镇建设管理办公室负责。为破除当前市政管理城乡分割的局面，实现市政管理的城乡一体化，需将市政管理职能进一步延伸到广大农村，优化配置管理资源，建立常态化的农村市政管理体制和运行机制。

②具体内容。

一是成立农村市政综合管理办。按照城乡一体化发展的要求，属地化的原则，切实推进市政管理部门的管理职能向农村延伸，管理资源配置向农村倾斜，管理工作重心向农村下移，引导乡镇政府成立农村市政综合管理办，做到空间上的全覆盖，实现有人干事、有经费办事、有机构担责。

二是界定农村市政综合管理办职责。针对当前乡镇一级市政管理职能分散的现状，建议由农村市政综合管理办统一协调管理本辖区的市政管理事务（图3-29）。以区县市政部门牵头，将国土、规划、建设、城管、交通、环保、水利、林业等相关部门涉及的城管职能进行整合，并下移到乡镇，将乡镇辖区内的相关事务交由农村市政综合管理办统一协调管理。同时，整合卫生、水利、国土、农业、公安等监察执法资源，在区县一级建立和完善农村市政综合执法机构，并将执法重心下移，赋予乡镇政府对毁坏市政基础设施、污染农村环境卫生等行为进行处罚的权力。

图3-29 农村市政综合管理办职责

三是构建规范化农村市政管理模式。以服务村民为原则，加快成立“村级市政服务站”，提供市政一体化服务。服务站人员由乡镇政府指派供水、供电、供气、道路维护、道路照明等方面的市政信息员组成，使乡镇市政服务人员覆盖村居，逐步形成“网格化管理”模式。对服务站进行规范化管理，明确外派人员的服务时间和服务内容，以便及时解决农村市政管理中出现的各类问题，使得事项到人、责任到人，实现事项全覆盖、空间全覆盖。

③注意事项。

职能整合、调整应遵循“权随责走、费随事转、权责一致、事费配套”的原则。

（3）整合区县、镇、村的市政管理职责

按照“属地管理、重心下移”原则，将宏观事权和监督权上移、微观事权和执行权下移，进一步明确各级主管部门责任。

①提出背景。

重庆是一个大城市、大农村并存的直辖市，农村地区面积广阔，居民居住分散，使得农村市政管理工作量大，为提高农村市政管理效能，需明确划分区县、镇、村三级的市政管理职责。

②具体内容。

一是明确界定区县的市政管理职责。区县市政部门主要负责辖区内年度农村市政管理工作规划的拟定，对农村市政管理工作的具体实施进行指导、监督、考核，开展市政管理专业技术人员的培训等工作。

二是明确界定乡镇的市政管理职责。乡镇的农村市政综合管理办承担本辖区内具体的农村市政管理工作，与政府其他部门及单位共同参与农村市政规划、建设工作。

三是明确界定村的市政管理职责。村级市政服务站负责所在村农村市政设施的维护，村民关于市政建设意见的收集与反馈，农村市政隐患和环境卫生巡查、排除，以及环卫宣传等工作的执行与服务。

③注意事项。

“农村市政综合管理办”成立初期，对农村市政的管理需要有一段过渡期，在此期间，区县对乡镇市政管理工作需加强业务指导。

（4）加强农村市政规划、建设、管理部门间的衔接配合

以建立农村市政管理的源头治理机制为目标，提高农村市政管理部门在农村建设项目的规划、建设、移交环节的参与度，增强农村市政设施规划的合理性、前瞻性以及建设的合理性，方便后期维护管理。

①提出背景。

部分农村市政基础设施在规划、建设、管理方面缺乏统筹，出现脱节现象。农村市政设施建设从前期规划到施工阶段缺乏运行、维护、管理单位的参与，在一定程度上造成后期验收与移交管理工作开展困难。农村基础设施建设的实际操作中出现计划赶不上变化的情况，如有些村因重大项目或城中村改造涉及拆迁，需要规划调整，打乱前期布局，造成建设资源浪费；农村市政设施在落实维护管理部门前就开始运行，专业的管理工作没有来得及跟上，造成建设与管理脱节。

②具体内容。

一是建立规划、建设统筹协调机制。农村主要的建设项目要统一规划、统一建设，乡镇农村市政综合管理办参与农村建设项目的规划布局，避免“路管路、桥管桥”，造成建设资源浪费。

二是完善建设、管理移交衔接机制。要指导各地推进建管移交无缝衔接，提前确定运行、维护、管理单位，使其提前并全程介入市政项目建设中，了解工程建设状况，掌握工程建设资料，为后期运行、维护、管理工作创造条件，打好基础。

三是强化建设、管理协同监管机制。对于前期已经建设完成的项目，要加强运行监测，按照一定的标准，进行验收、移交。暂时未能达标的，建设部门与市政管理部门应当协同配合，提出整改意见及落实方案，限期整改。

③注意事项。

由于资金等原因约束，需结合当前实际情况，对农村基础设施建设进行适当超前的规划，并制定量力而行、分步实施的建设方案，首先从群众要求最迫切的基础设施入手，逐步完善农村市政基础设施。

2.完善农村市政投融资机制

完善农村市政投融资机制的主要任务是建立多元的农村市政资金供给体系，完善以政府资金为导向，以整合涉农资金为途径，以集体和信贷资金为基础，以利用社会资本为补充的多层次、多渠道、全方位的投入格局，形成高效的农村市政基础设施多元化融资机制。

（1）加大政府投入力度

以保障农村市政充足的资金投入为目标，建立健全农村市政资金投入机制，从中央、市级、区县级层面加大对农村市政基础设施建设与维护的财政投入力度。

①提出背景。

2015年《重庆市人民政府办公厅关于进一步加强改善农村人居环境工作的实施意见》中提出加大投入力度作为保障措施。2016年《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》中提出加大政府投入力度，优化政府投资结构，安排专项资金重点支持农业转移人口市民化相关配套设施建设。

②具体内容。

首先，继续积极争取中央相关涉农项目专项资金，加大对与农村市政建设相关的财政转移支付力度，通过完善农村市政专项资金对接机制，保障中央相关涉农项目专项资金用于提升农村市政管理水平；其次，区县级财政部门应逐年加大对农村市政基础设施建设的投入力度，把提升农村市政基础设施建设投入占GDP比重以及占全市市政基础设施建设投入比重纳入政府年度工作目标；最后，将农村市政建设资金纳入常年财政预算，设立专项资金，专款专户，按照农村人口比例、地域范围综合核算财政保障经费，用于农村市政基础设施建设、维护，垃圾收运，污水处理运行保障，以及基层市政工作人员工资保障等事项，做到专款专用。

③注意事项。

在加大农村市政基础设施建设投入的同时需要完善相关立法，确保专项资金的使用安全。农村市政建设投入向农村面积较大、经济发展较弱的地区适当倾斜。

（2）加强涉农资金的整合利用

以提升涉农资金的利用效率为目标，通过对各层次的涉农资金进行整合，破除部门间的项目壁垒，统筹推进农村市政建设。

①提出背景。

各级政府在财政上从不同角度对农村市政建设和维护提供资金支持。但是由于财政资金归属部门不同，相应的农村市政建设和维护的重点存在差异，且片面强调专款专用，统管过死，形成项目壁垒；“资”出多门，投入分散，难以形成共助机制。如一个较小的水渠建设，国土、农业、移民办、农综办、扶贫办等多个部门都有项目资金，导致多次投入，标准不统一，设施衔接不配套。为提高涉农资金的使用效率，2015年《重庆市人民政府办公厅关于进一步加强改善农村人居环境工作的实施意见》中提出要进一步整合相关涉农项目资金，集聚财力集中投入。对于农村市政设施建设领域的资金使用，该方法值得借鉴。

②具体内容。

按照“渠道不乱，用途不变，统筹安排，形成合力”的原则，加强中央层面的财政专项扶贫资金、农田水利设施建设和水土保持补助资金、农村综合改革转移支付资金、农村环境连片整治示范项目资金，地方层面用于一般公路建设项目资金、农业资源及生态保护补助资金（对农民的直接补贴除外）、旅游发展基金的整合，合理构建农村市政管理资金统筹整合使用制度体系，完善资金统筹安排机制，提高资金使用效率，实现农村扶贫与农村基础设施建设相结合、农村生态保护与农村环境整治相结合。

③注意事项。

市级部门要加强对资金的监管，区县部门承担资金安全规范使用的责任，同时将涉农资金统筹整合使用与农村市政设施建设成效挂钩，对成效好、资金使用效益好的地区在后期资金分配上予以倾斜，对于不作为、乱作为的行为追究责任。此外，市政管理部门还应将统筹整合使用的资金来源、用途以及市政项目建设等情况向社会公开，接受群众和社会的监督。

（3）拓宽农村市政投融资渠道

以强化农村市政资金的筹集为目标，以探索多样化的农村市政投融资渠道为依托，通过推动土地流转、鼓励企业定点帮扶、创新政府与企业合作方式等途径，进一步提高农村市政资金的筹集水平。

①提出背景。

2015年《重庆市人民政府办公厅关于进一步加强改善农村人居环境工作的实施意见》提出建立有效的引导和激励机制，鼓励社会资金投入。2016年《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》提出深化政府与社会资本合作，并且根据经营性、准经营性、非经营性项目的不同特点，采取更具针对性的政府和社会资本合作模式。农村市政基础设施建设目前主要依靠财政资金，政府财政负担较重，需探索农村市政的多元投资模式。

②具体内容。

一是推动土地流转，增加市政建设及服务资金来源。通过完善以土地流转为基本内容的土地制度改革，加快推动农村整治步伐，将分散的自然村集建成新社区，通过建设大型集约化农场或者将土地租赁给企业等方式获取一定比例的土地流转费用，以此用于农村市政建设和维护，从而增加市政建设及服务资金来源。

二是运用市场机制吸引社会资金参与农村市政建设与维护。区县政府引导辖区内经济效益好、社会责任感强的企业与农村建立定点帮扶制度，以产业带动型、合作开发型、资金帮扶型等形式，实现项目带村、产业联村、村企结合、整体推进，壮大村级集体经济，为农村市政建设和维护提供资金保障。

三是创新农村市政资金的融资方式。根据农村市政服务的性质和差异，实施差异化的农村市政融资方式。第一，对于无经济效益、盈利水平较低以及公共性较强的农村市政服务，如路灯照明、道路维护或者跨村的环境综合治理等应以政府资金投入为主；第二，对于竞争性较强的市政服务项目，如农村供水、污水处理、垃圾处理等可以采用特许经营、建设—运营—转让（BOT）、建设—拥有—运营—移交（BOOT）等模式推进，政府主要通过法规体系对竞争环境和投资者权利进行保障；第三，对于收费困难，主要靠政府支付回收投资成本的项目，可采用建设—拥有—运营（BOO）、委托运营等市场化模式推进。

③注意事项。

政府首先要优化投资环境，尤其是要通过法律的形式保护投资主体的投资行为以及法律地位；因为农村基础设施投资有一定的公益性并且盈利水平较低，政府应积极推行有力的财政、税收和信贷政策，增强这些基础设施建设对投资主体的吸引力；对于政府和社会资本合作的融资模式，需建立规范完善的合同条款，明确涉及的责任和风险边界。

（4）发挥金融机构融资作用

以政府部门做担保，推进金融机构的业务创新，鼓励金融机构培育和推广适合农村的金融产品，充分利用金融机构的融资作用，拓展农村市政的融资渠道。

①提出背景。

由于农村市政基础设施建设周期长，贷款回收缺乏有效保障，一般商业银行发行贷款意愿较低。目前，作为唯一专门为农业服务的政策性金融机构——农业发展银行对农村市政基础设施建设的职能尚未得到发挥。

②具体内容。

一是探索国际化的金融融资渠道。重庆市政府或市级市政管理部门积极争取国际金融组织提供的低息贷款，将其纳入农村市政建设中统筹安排。

二是强化政府对金融信贷的引导作用。政府部门通过安排贷款贴息、税费减免等方式，引导金融机构增加对农村基础设施建设的信贷投入。

三是完善农村借贷的担保抵押制度。在以政府为主要投入主体的前提下，探索出一条以农村土地承包经营权、林权和宅基地使用权（以下简称为农村“三权”）作为资本，依托政府设立的担保公司这一平台，以农村“三权”为抵押物，向金融机构进行抵押担保融资。

四是创新农村金融业务或金融产品。鼓励相关金融机构通过对盈利性较强的农村基础设施建设项目开展收益权或收费权质押贷款的方式实现业务创新；重点培育和推广符合农村需求特点的“低成本、广覆盖、可复制、易推广”的金融产品，积极支持个体农民，中小企业、龙头企业、专业合作社等社会组织参与农村基础设施的建设。

③注意事项。

制定切实可行的法律法规，保障投融资主体的合法权益，同时为农村基础设施建设的融资创造良好的外部环境，降低农村市政基础设施的投资风险。

3.提高农村市政管理服务水平

与城市相比，农村市政管理发展滞后，突出表现为管理水平低，且服务方式相对单一。因此，有必要通过发展特色产业、引入外包企业以及加强技术应用等多种途径提升农村市政管理服务水平。

（1）发展乡村特色产业，倒逼农村市政管理服务水平转型升级

立足农村特色产业、资源禀赋及比较优势，扶持有特色、有市场、有规模的产业，吸引社会资本进入，通过提高市政管理的市场化水平，不断完善农村市政基础设施建设。

①提出背景。

重庆各地区的农村蕴含的资源不同，形成不同的产业特色。2016年6月发布的《重庆市人民政府办公厅关于培育发展特色小镇的指导意见》提出要在具有较好城镇化基础和潜力的地区培育和发展一批特色小镇，形成“一镇一景、一镇一业、一镇一韵”的差异化发展格局。2016年7月发布的《重庆市人民政府办公厅关于加快乡村旅游发展的意见》提出：要依托资源禀赋和文化创意，大力培育具有浓郁地方特色的乡村旅游产品，做到“一县一品牌、一镇一特色、一村一景区”，实现个性化、差异化、特色化发展；重点改善乡村旅游景区（点）的道路交通、供电、供水、通信、停车、厕所、污水垃圾处理等基础设施以及游客接待中心、公共消防设施等基本条件。

农村市政基础设施的建设为特色产业发展提供条件，反过来，特色产业的做大做强必然对农村市政基础设施和服务提出新的要求。二者相互促进。故在一些旅游资源、农产品或矿产资源丰富的农村地区，政府可利用其资源优势，引入民间资本投资，倒逼本地农村市政基础设施建设升级。

②具体内容。

一是构建“民资公助”的农村基础设施建设公私合作模式。通过以农村资源吸引民间资本投资，形成“民资公助”的农村基础设施建设公私合作模式，以民间投资为主，政府支持和帮助为辅。例如旅游资源丰富的农村可鼓励旅游公司投资当地的道路、水电、环境、绿化等基础设施建设，矿产资源丰富的农村可选择煤矿企业作为合作对象，农产品丰富的农村地区可选择农产品生产、加工企业作为合作对象，鼓励其投资当地农村基础设施建设。

二是政府部门授予投资者特许经营权和一定的优惠政策。一方面，政府以当地特色产业的特许经营权作为对投资者的回报，如授予旅游公司对旅游资源的开发经营权、授予矿产公司对矿产资源的开采权、授予农产品公司对农产品基地的承包经营权等。另一方面，政府以优惠政策激励和支持投资者，如政府牵头拟定“重庆市扶持乡村旅游发展的优惠政策”，在财政税收方面通过减、免、补、奖等措施吸引社会企业进入农村发展乡村旅游，或者旅游公司的门票收入按一定比例返还企业，为煤矿企业、农产品企业提供税收、水电、土地使用等方面的优惠，等等。

三是结合重庆市农村区域现状，凸显区域发展特色，推动差异化乡村旅游发展。重点关注渝东南和渝东北两个经济发展较为落后的地区，根据自然和人文资源差异，推动不同地区乡村旅游的差异化发展。渝东北地区的万州中心区应以发展多元化、特色乡村旅游为重点方向；巫山片区应以发展夏季避暑乡村旅游为重点方向；梁平片区以发展平原型乡村旅游为重点方向。渝东南地区以“武隆、彭水、黔江”为重点的东西一线，可打造乡村生态休闲旅游目的地，重点开发“游山型”（武隆仙女山国家森林公园、彭水茂云山国家森林公园）和“玩水型”（乌江画廊、阿依河风景区）旅游产品；以“秀山、石柱、酉阳”为重点的南北两片可打造乡村民俗文化体验目的地，突出民族民俗特色。

③注意事项。

充分挖掘农村的资源禀赋、产业特点，避免各地农村同质化发展。同时结合当地市政基础设施建设实际情况以及当地群众的意见，选择“民资公助”的建设对象。

（2）引入服务外包企业，推动农村市政设施运营维护体系建设

根据农村市政服务特点，逐步引进服务外包企业，采用适宜的外包模式，以此为基础，构建以“镇—村—服务外包企业”为主体、农民积极参与的农村市政设施运营维护体系。

①提出背景。

农村市政基础设施建设完成后，缺乏专业的管理和维护人员，使得这些设施遭到破坏从而造成市政设施极大的浪费，且农村市政设施运营及维护的市场化程度较低，服务能力较弱，这些制约了农村市政设施运营和维护的效率。

②具体内容。

一是结合农村市政服务不同领域特点，在此基础上引进差异化的服务外包企业。对于盈利性较强的市政服务项目，如生活用水供给、污水处理、垃圾处理等可采用公开招投标等方式交由服务外包专业机构负责；对于盈利性较弱的项目，如农村卫生保洁、绿化、道路亮化等可采用政府购买服务的社会化运营模式。

二是构建以“镇—村—服务外包企业”为主体、农民积极参与的农村市政设施运营维护体系。乡镇主要负责对服务外包企业进行监督考核，并鼓励和引导村级组织和村民参与日常运营维护工作；村级组织将农村市政设施运营维护管理纳入“村规民约”，配合服务外包企业在村域内开展异常情况监测、管网疏通、科普知识宣传、设施防盗等工作；服务外包企业的主要职责是制定运营维护工作手册，建立运营维护的专业服务队伍，按合同要求定期开展巡查、检测工作，发现问题及时进行处理，组织专业维护人员参与岗位技能培训，定期向乡镇政府及市政管理部门报告市政设施运营维护情况；村民负责自家庭院内设施的运营管理，主动检查自家给排水管网渗漏、堵塞和破损等情况，自行维修更换，自觉管理房前屋后的环境卫生，支持和监督服务外包企业的日常工作。

③注意事项。

在选择服务外包企业时需保证有一定的竞争性，以及竞争过程的公平、公正、公开；准确把握政府、服务外包企业、村民的角色关系，强化政府的监督责任。

（3）加大技术研发力度，积极推动农村地区污水治理

立足重庆农村地区地理条件、气候特点，采用“政产学研”合作模式，研发适宜重庆农村地区的污水处理技术，最大程度降低农村地区污水处理成本，提升污水处理效果。

①提出背景。

各农村地区地理、自然、经济和社会情况不同，且在生活污水治理方面需要大量的资金，在经济基础有限、点多面广、污水收集管网建设几乎为零的情况下，不能照搬城市污水处理技术类型，也不能实行一刀切政策，必须因地制宜、分类指导。这就需要探索如何根据特定农村地区的人口、规模、农户分布格局、村庄地形进行统筹规划、合理设计；探索适合当地的污水处理技术，如提高污水处理深度、增强脱氮除磷功能、研究和开发高寒地区农村生活污水处理技术等。

②具体内容。

一是加强农村污水处理技术的研发力度。依托重庆市农业科学院、重庆市环境科学研究院、中国科学院重庆分院等科研平台，在项目安排、经费配置等方面加大对农村污水处理相关技术研发的力度，并把研发成果及应用纳入考核体系，充分发挥科研优势。此外，大力推广“政产学研”模式，加大对农村污水处理项目的支持力度，鼓励大专院校、科研院所与政府及相关企业开展技术合作，针对当前污水处理技术存在的主要问题，研究和开发新型“三低一高”（低能耗、低投资、低成本和高效率）的分散型污水资源化处理技术。

二是依据农村居住分散程度，选择适宜的污水处理设施。对于单家独户可单独铺设污水管网，居民自行收集、处理污水。居住相对集中的村民可采用联户型污水处理装置，建设小型污水处理系统。除此之外，居住分散且土地较少的地区可以采用一体化污水处理技术。

三是按照“因地制宜、尊重民意、注重实效”的原则，推广使用污水处理技术。因地制宜，即根据农村的地理环境特点，结合其经济发展状态，选择适用程度高的污水处理技术进行推广；尊重民意，即在适用技术推广过程中尊重村民的意愿，降低新技术运用可能对给农村居民生活带来的负面影响；注重实效，即充分考虑“功能”“环境”和“经济”三方面的整体实效。

③注意事项。

一是污水处理技术的研发要注重成果的可应用性，避免研发活动流于形式，造成人力和物力的浪费。二是农村污水设施建设时，要考虑当地实际选择处理模式，一定要保证收集与输送同时进行；在选择处理工艺时，要考虑农村污水的水量、水质及其变化的特殊性。同时，需要综合考虑当地地形、经济情况以及处理技术及其操作和维护难易等因素。

4.建立健全农村市政管理配套制度

提升农村市政管理水平不仅要在管理体制、融资机制以及服务方式等方面下功夫，而且法制制度、考评制度以及宣传工作等方面的完善也是必不可少的配套内容。

（1）完善农村市政法律法规体系

以构建全方位的农村市政管理法制体系为目标，重点完善农村环境卫生管理相关法规，促进农村居民参与农村市政管理工作。

①提出背景。

目前与农村市政相关的法律法规体系不健全，同时对破坏农村市政基础设施违法行为的处罚与赔偿缺乏法律依据。因此，课题组建议完善农村市政相关法律法规体系，赋予乡镇部门在农村市政方面的处罚权，提高农村市政管理水平。

②具体内容。

一是引导制定“重庆市农村环境卫生综合管理条例”。其中市、区县市政管理部门负责组织实施本条例；乡镇人民政府委托农村市政综合管理办负责本地区村庄、集镇卫生管理；市、区县各级的农业、环保、土地、规划以及工商等部门依照各自职责，协同市政部门实施本条例。条例重点关注农村环境卫生、农贸市场及周边环境卫生管理以及农村公共场所环境卫生管理等方面。

二是加快落实“重庆市环境保护公众参与实施办法”。一方面通过村委会活动等方式对农村居民参与环境管理的程序、方式和途径等知识进行普及，使村民明晰自身拥有的全面参与农村市政建设管理的权利；另一方面建立健全农村居民参与农村环境管理的相关制度，如公开听证制度、环境责任追究制度、环境污染投诉制度等。

③注意事项。

首先，重点落实现有法律法规在农村地区的施行；其次，加快推进农村地区市政管理相关法律法规空白的填补工作；最后，务必保证条例内容的合法性、规范性，制定程序的严谨性，同时在条例制定过程中应听取相关专家学者、社会公众以及协调部门等多方意见。

（2）建立“乡镇—农村”两级考评制度

根据重庆乡镇的产业发展特点，构建农村市政管理服务监督考核评价体系，考核评价内容主要针对村级市政服务内容以及村级市政管理人员。

①提出背景。

目前针对农村市政管理的相关考核主要是针对乡镇管理人员，内容主要是针对农村环境综合整治项目制定，对不同区域及产业特色的农村缺乏有针对性的考评，有必要结合各农村地区特色以及农村市政管理特点将市政考评机制延伸至农村，制定有针对性的考评体系，促进农村市政管理的发展。

②具体内容。

区县市政部门主要通过业务指导方式对农村市政综合管理办进行管理，并结合乡镇实际构建适合乡镇区域特色的市政管理服务监督考核评价体系。具体来说，对于工业基础较好的乡镇，重点考核其工业废水处理排放；针对以农业为主的乡镇应突出污水处理、垃圾处置等考核内容；对于服务业发展较好的乡镇，则对道路维护、路灯照明等市政基础设施进行重点考核。

由农村市政综合管理办负责对农村市政管理及服务进行考核，考核主要从两个层面开展：其一是对行政村市政服务内容进行考核；其二是对村级市政服务站工作人员和村级保洁人员进行考核。具体考核内容见表3-16。对于考核结果较好的行政村建议结合乡镇实际，给予不低于2000元的现金奖励，考核结果较差的行政村取消其评先评优资格；对村级环卫人员的考核则直接将其工资与服务质量挂钩，对市政服务站工作人员的考核重点关注其服务态度、问题反馈及时性等方面，并将其服务效能与绩效工资挂钩。

表3-16 “乡镇—农村”两级考评机制

③注意事项。

检查考评工作一定要严格实行，在考核方式上，定期考核、不定期抽查和暗访三种方式结合，使农村市政设施维护、环境卫生管理常态化；在考核内容上，对国家重点镇、市级中心镇以及一般乡镇分别制定评价标准，并结合各地区农村市政设施建设以及产业发展特点制定有针对性的考核内容。

（3）加强农村市政管理宣传工作

以提升农村居民市政管理参与意识为目标，通过定期培训、宣传等方式，充分发挥乡村中小学的学生宣传作用，借助现代信息沟通交流工具，加大农村市政管理的宣传工作。

①提出背景。

农村市政管理的目的是服务农村居民，改善农村居民的生活环境，除政府的引导推动外，还需要得到农村居民的理解、支持和积极参与。就目前而言，村民参与和管理意识不强是影响农村市政建设和维护的重要因素。

②具体内容。

一是强化农村市政管理宣传教育工作。通过建立规范化的宣传教育制度，面向乡镇和农村大力开展市政宣传教育工作。一方面，以定期举行培训或实地宣传的方式促进农村地区市政管理法律法规相关知识的宣传普及；另一方面，重视农村地区村民环保意识的培养，通过广播、电视、报纸、宣传栏等各种载体，开展形式多样的宣传教育活动，提升村民环境保护意识。

二是将农村中小学纳入宣传教育体系。突出学校在市政宣传中的重要作用，进一步提升市政宣传效果。一方面，将农村环境保护、污水处理、垃圾处理等与市政相关的知识和农村中小学教育相结合，通过组织农村中小学生参与环境保护、污水垃圾处理知识科普等活动，帮助其树立环保意识、养成良好的生活和卫生习惯；另一方面，组建“中小学生环保宣传队伍”，以点带面来影响学生的家长以及周边的人关注农村环境，了解市政管理相关知识。

三是鼓励村民成立“市政服务微信社群”。借助微信社群，一方面加强村民参与市政管理及服务的意识，使其能够及时了解所在村市政设施建设和维护的最新动态，并在一定程度上监督市政建设和维护工作的实施情况；另一方面，由于重庆市外出务工的村民较多，借助微信社群能够跨区域了解务工人员对于农村市政设施建设和维护的观点和看法，提高市政设施建设和维护与村民对市政服务需求的匹配度。

③注意事项。

在宣传方式上，采用农村居民喜闻乐见的形式，并且结合相似、相邻地区的典型经验和做法进行宣传，强化示范效应，增强宣传效果；在宣传内容上，对政策条文及科技信息进行宣传时需用农民群众的语言表达，增强宣传的吸引力和感染力。