重庆市市政管理的成就及问题分析

（一）重庆市市政管理的主要成就

直辖至今，重庆市市政管理在市政设施基础相对薄弱的条件下，通过长期的不懈努力，在机构设置、法制体系、体制机制、基础设施、执法队伍等方面取得了令人瞩目的成绩。

1.初步建立了完整的市政管理机构

为充分适应城市发展的需求，重庆市大力开展政府机构改革，取得了一定成效，特别是在市政管理领域，初步建立了相对完整的政府管理机构。从横向看，按照职能对口的原则，为有效加强市政规划、建设和管理，当前重庆市组建了重庆市城乡建设委员会、重庆市规划局、重庆市园林局以及重庆市市政管理委员会等部门，各部门均负责相应的市政管理工作；从纵向看，当前全市形成了正规的市、区县、街道/镇三级城管机构，进一步充实了各城市管理职能部门，构建了较为完善的城市管理网络，这为加强城市管理奠定了相应的组织基础。

2.形成了较为完备的市政管理法制体系

直辖以来，重庆市人大常委会和市政府大力推进市政管理的法制化建设，通过实施大量的立法工作，已经初步形成了符合重庆市经济社会发展的城市管理法制体系。目前，由重庆市人大常委会颁布的有关市政管理的地方性法规共6部，分别涵盖市容环境卫生管理、供水节水管理、户外广告管理、行政执法监督、行政执法责任制等六大方面。由重庆市人民政府颁布的有关市政管理的政府规章共23部，规范性文件共9件，其内容涉及城市管线工程、城市排水及供水、城市道路照明、路桥通行费以及城市生活垃圾等重要领域，基本上覆盖了市政管理的方方面面，为有效推进市政管理的法制化提供了必要的法制基础，逐步提高了市政管理的整体水平。

3.逐步理顺了市政管理相关的体制机制

为充分适应日益复杂的市政管理需求，重庆市经过多年的探索和实践，初步形成了“两级政府、三级管理”的管理体制。尽管这种市政管理体制存在着一定的缺陷，但是它在保障市政管理的有效运行，提高城市管理效率以及促进社区发展等方面仍然发挥了重要作用。一方面，这种管理体制有利于充分发挥政府主导作用，理顺部门之间关系，进而促进城管执法的顺利开展；另一方面，有利于实现管理重心下移至街道，对街道办事处的权限和职责予以强化，充实街道办事处的管理职责，减轻市、区两级政府的市政管理压力。与此同时，在“两级政府、三级管理”管理体制下，重庆市市政机构设置逐步形成了“条块结合，以块为主”的运行机制，解决了以往“条块分离，各自为政”的弊端，在一定程度上对政府的部门机构加以整合，有利于实现政府职能的转变，进而促进了政事、政企和政社的分离，建立起新的社区管理框架。

4.建设了比较完善的市政基础设施

直辖以来，重庆市抓住“西部大开发”战略的机遇，并且借助2002年亚洲议会和平协会（AAPP）第三届年会、2005年第五届亚太城市市长峰会、2007年重庆直辖十周年等一系列重大事件，迅速提升了市政基础设施建设水平。一是通过实施大规模的城市环境综合整治，如市容市貌整治、主城区环境质量控制、市街绿化、交通控制管理和标志标牌整治、城市形象管理等项目，提升了城市建设的品质；二是通过大量的工程建设，如渝中半岛整体形象建设、城市道路综合整治和景观绿化、桥梁隧道整治工程建设、城市雕塑和夜景灯饰工程建设、户外广告整治、南山植物园温室中心景观园打造等建设，改观了城市容貌；三是大力推进生态环境工程建设，如园林绿化、供水、排水、污水处理、危险废弃物处理、环卫设施更新、垃圾收运处理系统建设、公厕改造工程建设、次级河流治理等，净化了城市生态环境。

5.组建了具有较高素质的市政执法队伍

近年来，重庆市逐渐加强了执法队伍的人员选拔和培训工作，市政执法队伍的人员素质逐渐提高。具体而言，当前市政执法队伍趋于优化，这主要体现在四个方面：一是市政执法队伍人员学历水平逐年提高，新招的执法人员的学历要求均在本科及以上的水平，要求其所学的专业具有一定的相关性；二是市政执法队伍人员结构趋于年轻化，目前市政执法队伍主要以中青年执法人员为主，且注重实现执法人员的新老更替；三是市政执法人员的培训工作逐年增多，全市定期举办有关提高市政执法人员法律素质和业务能力的培训；四是市政执法人员的考核制度趋于完善，重庆市不仅出台了关于市政执法人员考核的细则和标准，而且专门推出了有关行政执法人员的管理办法，双管齐下，促进了市政人员的执法规范化和人性化。

（二）重庆市市政管理的突出问题

重庆市作为西部地区的年轻直辖市，与东部地区的大城市相比，经济基础、环境条件仍相对落后，城乡二元结构十分突出，在城市化进程中还处于从落后到先进、从小城市到大城市、从城乡二元结构到城乡统筹一体化的阶段。市政管理在发展过程中还存在诸多亟待解决的突出问题，与其他直辖市相比，重庆市的市政管理问题既有某些共性，又具有区域特点。

1.市政交通服务矛盾突出

重庆市作为全国著名的山地城市，其地形地貌是影响重庆市市政交通的重要因素。与东部大城市相比较，重庆市市政交通服务矛盾尤为突出。

（1）道路有效供给严重不足

重庆市地形复杂，城市道路问题较为突出。2014年重庆市人均道路面积为11.68平方米，低于全国水平15.34平方米，在31个（省、区、市）中排名倒数第六，如图3-9。

图3-9 2014年31个省（区、市）人均道路面积（单位：平方米）[1]

此外，根据高德地图联合清华大学戴姆勒“可持续交通联合研究中心”发布的《2016年第一季度中国主要城市交通分析报告》，重庆在城市高峰拥堵延时指数排名中位居全国第五，如图3-10所示。相较过去，重庆市的排名整整提升了五位。

图3-10 2016年第一季度中国主要城市拥堵延时指数排名TOP10

（2）道路及公共交通建设水平有待提高

根据课题组调查，重庆市大部分地区居民对城市道路建设情况较为不满，除渝东北地区居民不满比例（不满意+非常不满意）在56.8%之外，其他区域不满意比例均在60%以上。相应地，已调查的居民对公共交通建设情况的不满意比例也均超过54%。由此可见，公共交通问题也是重庆市居民关心，并且认为是亟待解决的市政问题。

（3）城市停车难问题日益凸显

城市停车难是全国大城市普遍存在的问题。重庆市作为全国著名的城市，不仅车辆规模庞大，而且由于重庆特殊的地理环境，其道路过于狭窄，因而这个问题表现得尤为突出。根据2015年度《重庆市主城区交通发展年度报告》，重庆主城区机动车（包括小汽车、公交车、货车、摩托车等）拥有量达115.1万辆，停车位总量79.88万个，汽车保有量与停车位的比例为1∶0.69，低于全国大城市平均值。同时，由表3-3可知，未来重庆市机动车辆增长速度较为迅速，对停车位的需求将进一步扩大，停车难问题将更为突出。

表3-3 重庆主城区机动车拥有量表

通过问卷调查对停车难问题产生的原因进行分析发现：40.72%的受访者认为停车场设置稀少是导致停车难问题的主要原因；23.13%的受访者称私家车数量太多导致停车难问题；16.61%的受访者认为物业管理公司对停车区安排不合理造成停车难；此外，各有9.77%的受访者认为不道德停车及政府不够重视是产生停车难问题的主要原因。（如图3-11）

图3-11 重庆市停车难问题的原因

（4）农村交通设施发展滞后

相较于重庆市主城地区，重庆市辖属农村区域交通设施发展尤为滞后，重点体现在道路及附属设施的建设维护和公共交通服务等方面。据课题组的调研数据表明，40.54%的受访者表示尚没有实现水泥路、柏油路到家，40.15%的受访者表示所在村农村道路的维护情况较差，39%的受访者认为该村农村道路的维护情况一般，仅有20.85%的受访者认为农村道路的维护情况较好。道路照明方面，77.22%的受访者称居住地所在村的通村公路没有道路照明设施，仅有22.78%的受访者居住地所在村的通村公路安装有道路照明设施。公共交通方面，有74.14%的受访者表示居住村还没有公交车经过。

2.市政设施维护压力大

市政设施维护是体现市政服务水平的重要一环。由于重庆市相对独特的山地城市特点，因而重庆市不仅市政设施维护工作量庞大，而且具有明显的地区差异性，因而市政设施维护面临较大压力。

（1）市政设施维护工作量巨大

重庆是山地城市，相比其他平原城市，重庆市的市政设施维护成本较高，市政设施的日常维护工作量很大。根据重庆市政部门公布的数据：2015年全年车行道小修维护沥青用量2万吨，总量是去年的2倍多；沥青灌缝预防性养护达289.4千米，灌缝量是去年的3倍多；整治检查井2061座，是年初计划任务的4倍多；修补人行道1.9万平方米；全年维护下水道562千米、边沟394千米、过街涵洞及大型沟道309座，发现排水设施病害208处，整治179处，快速处置下水道甲烷气体超标预警68次、报警28次；全年保洁冲洗用水量23.7万吨，累计清捡白色垃圾2542车，清洗护栏等附属设施611万米，累计涂装人行护栏2.5万米，防撞护栏12.6万米；全年对834座结构设施进行巡查，对391座结构设施进行检测，安全检测100%，并对111座桥梁病害设施进行整治，对14座隧道、下穿道渗漏水病害进行了整治。

（2）市政设施维护水平亟待改善

整体而言，当前重庆市市政维护水平仍相对较低，有待进一步提高。由于相关维修部门缺乏相应的快速处理机制，面对突发的市政设施维护问题，不能及时有效地处理，这严重妨碍了居民的日常生活，因而引起了公众的大量投诉。据统计，2015年重庆市12319城市管理热线以及网络舆情方面共受理诉求46112件，其中有关市政设施业务的诉求合计7356件，占比达到15.95%，位于市政受理业务第2位。

（3）农村市政设施维护问题尤为突出

在农村市政领域中，“重建设、轻维护”现象尤为突出，很多农村市政设施维护模式单一，缺乏专门的维护机构和维护人员进行管理，导致市政设施使用周期缩短。以乡镇农村公路养护模式来看，重庆市农村公路养护模式包括三类，即二级管养模式、三级管养模式和社会化管养模式，各模式的缺点见表3-4所示。

表3-4 各类管养模式的缺点

此外，通过图3-12可知，当前重庆市乡镇农村公路养护中采用单一管养模式居多，占比为81.30%，其中三级管养模式达到68.70%，乡镇农村公路管养模式过于单一，使其无法吸收其他管养模式的优点。另一方面，在农村公路养护工作开展时，养护市场化进度缓慢，只有个别区县在部分路段采用了市场化养护模式。没有形成系统的农村公路养护市场，与市场经济严重脱节，部分事业编制的养护机构还是采取陈旧落后的运作模式，难以提高养护技术和保证养护质量。

图3-12 重庆市乡镇农村公路管养模式分布

3.地下管网问题已成隐忧

随着重庆市大规模开展地下管网建设，由于缺乏必要的规划以及维护管理机制，地下管网存在的诸多问题已成隐忧。

（1）地下管网开挖现象严重

当前重庆市地下管网存在的隐患，主要表现在地下管网开挖现象频繁。据不完全统计，2013年，主城区占道开挖维护500余次，开挖总长度约为130千米，造成直接经济损失1100多万元。同时，地下管网频繁开挖对城市的正常运转和人民群众的生命财产安全也形成威胁。如2013年8月8日，渝中区“医学院路道路拓宽改造工程”施工作业区内的自来水管道在开挖作业时突然断裂，大量高压自来水喷涌而出，造成重庆医科大学校区篮球场和沿街的11家商铺被淹，渝中区医学院路、大坪正街、石油路、长江二路、马家堡沿线大面积停水，给10余万居民的生产、生活带来极大的影响。

（2）地下管网建设水平有待提高

一方面，由于重庆市地下管线建设缺乏科学、合理的规划和建设的衔接机制，边建设边规划，各类管线建设难以同步，重复建设、重复施工现象频繁，各单位自行铺设管线，造成了地下空间资源紧张；另一方面，“重建设，轻维护”，缺乏综合维护管理机制，各类管线档案资料不全，难以共享，这些问题直接导致地下管网事故频发、开挖现象频繁。例如，在地下管线建设方面，城市建筑项目的审批一般不审查其地下管线的规划情况，而当项目建成之后，市政管理部门发现地下管线铺设不合格时再要求其改正就极为困难。市政府部门在地下管网的规划和建设过程中的参与度普遍不高。通过对重庆市市政部门工作人员的问卷调查可知（图3-13），23.85%的市政部门人员认为市政部门在城市规划和建设中的参与度较低，52.30%的市政部门工作人员认为市政部门在城市规划和建设中的参与度一般。

图3-13 对市政部门在地下管网规划、建设中的参与度调查

（3）农村管网建设速度相对滞后

农村管网建设问题表现相对单一，主要表现为农村区域自来水建设相对滞后。由于重庆市农村村民居住的集中程度不高，居住较为分散，使得农村市政基础设施建设陷入投入成本较高、社会效益不显著的困境，严重影响了地下管网等市政基础设施建设。根据本课题组调研， 42.08%的受访者居住地所在村没有实现自来水通村。

4.农村市政基础成为短板

相比城市的市政管理，农村市政在基础设施建设以及环境卫生等方面仍然相对落后，这严重制约了农村经济和社会的全面发展。具体而言，农村市政基础短板主要体现在以下几个方面：

（1）农村市政基础设施建设速度滞后

当前，重庆市农村市政管理水平之所以较低，重要原因在于农村市政基础设施建设滞后，这已经成为阻碍新农村建设的重要短板，因而农村基础设施建设亟待加强。根据课题组调研的结果发现：在已经调查的群体中，有超过60%的重庆市农村居民认为供气和垃圾收集处理严重不足，超过50%的重庆市农村居民认为供水、供电、道路绿化、生活污水处理和村内通公交车等设施严重不足，有42%的重庆市农村居民认为市政服务最大的短板是公共厕所。

（2）农村市政基础设施建设相对困难

与城市相比较，农村市政基础设施建设的典型特点表现为，居住区村民集聚程度较低，资金投入力度不足，因而市政建设存在较大困难。如图3-14，仅有19%的农村村民居住的集中程度较高，55%的农村村民居住的集中程度一般，26%的农村村民居住的集中程度较低。[2]农村村民居住的集中程度不高，居住较为分散，这严重影响了市政基础设施建设，使得农村市政基础设施建设陷入投入成本较高，社会效益不显著的困境。

图3-14 重庆市农村村民居住的集中程度

（3）农村环境卫生问题尤为严重

重庆市农村的环境卫生问题比城市区域更加严重，主要体现在垃圾堆放设施建设、生活垃圾及污水处理和公共厕所方面。重庆市城市生活垃圾处理率高于99%，而农村生活垃圾处理率仅为48.6%，农村的生活垃圾处理明显滞后。根据课题组的调查数据，66.41%的农村受访者表示居住地所在村没有建设统一的垃圾堆放点，71.81%的农村受访者称居住地所在村没有设置垃圾桶，79.92%的农村受访者表示居住地所在村没有建立专职保洁员队伍。在生活污水处理方面，重庆市城市生活污水集中处理率为90%，而乡镇生活污水处理率为75%。81.08%的受访者认为居住地所在村没有污水集中处理点。78.76%的受访者称居住地所在村没有建设公共厕所，与城市相比存在较大差距。

5.市政资金投入不足

市政资金投入是促进市政管理发展的重要保障，但是当前重庆市在市政资金投入方面仍存在较大问题，具体表现在市政资金规模小、来源渠道与融资模式单一以及农村市政资金投入不足等方面，这些也是提升市政管理水平迫切需要完善的方面。

（1）市政资金规模小且来源单一

根据联合国开发计划署研究，发展中国家城市基础设施投资最好占固定资产投资的10%～15%，占GDP的3%～5%。据统计，1994—2006年，中国城市建设基础设施投资占固定资产投资的平均比重为6％，最高为8％，占GDP的比重平均为2.6％，均未达到合理水平，逐年累积形成巨额投资欠账。对重庆市而言，重庆市城市建设基础设施投资占固定资产投资比重不仅低于东部大城市，而且低于全国平均水平。此外，当前重庆市市政资金主要来源于政府财政支出，而企业以及社会方面的筹资水平较低，这反映了市政资金来源结构较为单一。同时，相较于上海、天津、北京等直辖市，重庆市市政投资水平较低，资金来源渠道较少，由此导致重庆市市政基础设施建设水平要低于其他直辖市。

（2）市政资金融资水平有待提高(www.xing528.com)

当前，重庆市在供水、供电、环境卫生等领域已引入服务外包企业，实现管养分离。但是在市政设施维护等领域仍处于半市场化水平，导致这些领域的资金融资水平较低（见表3-5）。其原因在于当前政企关系过于简单，由此导致政府在招标委托市政服务企业时，容易忽视对企业服务过程的监督与评价。在街道清扫等技术含量不高的领域，投标价格往往成为企业是否中标的最重要因素，这容易导致恶性的价格竞争，甚至出现招标价格低于正常成本价格的现象。

表3-5 重庆市市政服务市场化水平

（3）农村市政资金投入严重不足

一方面，农村市政资金筹集的难度较大。由于农村收入水平偏低、财力分散，农村青壮年大量外出务工，使得农民自筹资金的难度加大，特别是由于农村用户消费习惯、互联网普及程度低以及农民风险控制体系缺失等原因，导致互联网金融在农村发展受限，直接制约了农民获取资金的渠道。另一方面，农村市政建设的财政支出比例过低。农村市政建设资金主要依靠区县政府，但是占财政支出的比例明显偏低，大部分属于人头费和事业费。以重庆市南川区为例，2015年南川区支出47.64亿元，其中2136万元用于集镇建设，打造市级中心镇和农民新村示范点， 3040万元用于村级公益事业“一事一议”财政奖补，推进美丽乡村建设，专用于农村市政建设的资金占财政支出的比例较低。此外，对村级组织运转经费用于市政支出方面的调研发现：在所有调查的农村中， 47.88%的农村村级组织运转经费用于市政方面的支出低于20%， 36.68%的农村村级组织运转经费用于市政方面的支出位于20%～40%之间，仅有15.45%的农村村级组织运转经费用于市政方面的支出高于40%（图3-15）。

图3-15 村级组织运转经费用于市政支出的比例

6.市政体制机制不适应

当前制约重庆市市政管理发展的重要问题还在于体制机制的不适应，特别是在市政综合立法、机构设置、职能设置、职能定位、政事政企关系以及农村市政管理职能等方面表现得尤为突出。

（1）市政综合立法严重不足

当前，重庆市立法模式较为单一，综合立法进程缓慢。城市是一个复杂的综合系统，内部的各种结构及要素互相影响、互相制约，决定了市政管理工作具有很强的综合性和复杂性。因此，在市政管理领域的立法模式方面，采取综合立法和分散立法相结合的方式更加符合市政管理工作的综合性及复杂性特征。但是目前重庆市依然采取分散立法模式，在市政管理的综合立法方面还没有取得实质性进展。分散立法的模式导致与市政管理有关的具体规定散见于各类法规中，交叉冲突现象时有发生，整体缺乏系统性。据统计，重庆市在管线工程、城市排水及供水、城市道路照明及路桥通行费、城市生活垃圾处理等市政管理中的重点领域进行了地方立法，共有6部地方性法规：《重庆市市政设施管理条例》《重庆市市容环境卫生管理条例》《重庆市城市供水节水管理条例》《重庆市户外广告管理条例》《重庆市行政执法监督条例》和《重庆市行政执法责任制条例》，23部地方行政规章及若干规范性文件。主要的地方性法规及规章见表3-6。

表3-6 市政管理的主要地方性法规及规章

（2）纵向市政机构设置不统一

一是市级与区县市政部门设置不统一。市级部门采取的是市政管理委员会与园林管理局分设，而区县大多采取市政管理局与园林管理局合并设置方式。区县的市政园林管理局要同时对应两个市级主管部门。二是纵向市政执法部门设置不统一。在对全市城市管理执法机构进行梳理的基础上发现，市政机构纵向设置混乱，市区县各级市政机构设置不统一（图3-16）。全市38个区县中城市管理执法机构分为市政管理局、市政园林局、综合执法局以及建委，其中设置综合执法局的又分为单设综合执法局、综合执法局与市政管理局合署办公两类。由于区县市政管理机构设置的不统一使得各区县城市管理执法队伍名称不统一（表3-7）、执法标识不统一、执法文书不统一，直接导致城市管理执法领导、指导体系杂乱无章。

图3-16 区县执法机构名称

表3-7 区县执法队伍名称

（3）市政管理职能设置不合理

一是职能设置分散化问题。一些与市政管理密切相关、专业技术含量不高的职能仍然分设在其他部门，突出表现在中央文件中提出的5个部分职能。例如，当前在重庆市制定的“三定方案”中，并没有将园林绿化职能划入市政委[3]的管理职能范围。二是职能不明问题。如对“小区道路停车”管理职能问题的调查发现，人行道停车由市政部门负责，而行车道停车该谁管的问题则缺乏清晰的界定，目前主要涉及交警、交警委托的当地派出所以及市政等三个部门。三是职能交叉问题突出。如对夜晚占道经营烧烤摊的违规行为的查处，占道经营涉及市政部门，执照许可涉及工商行政部门，烟雾与噪声污染涉及环境部门，食品卫生许可涉及卫生部门。目前由哪个部门牵头负责查处此类问题，还没有达成共识。这种职能交叉必然带来部门之间相互扯皮、推诿现象。四是职能协同问题。职能协同一般采取指定一个牵头部门，其他相关部门配合的方式予以解决。但是，牵头部门往往由于技术能力不足或者执法资源有限等原因，没有能力或者精力有效执法。这种“重牵头、轻协同”的现象时有发生。

（4）市级与区县市政管理职能定位不明晰

一是对市级部门是否应该承担事务性的具体业务的职能划分不明晰。一般来说，市级部门主要承担全市市政管理规划与政策制定、行政审批、监督考核评价等行政性管理职能，但是，现实中市级部门却承担了全市大型桥梁维护服务等业务性服务职能。也就是说，市级部门在一定程度上，既当裁判员又当运动员。这种职能划分方式必然导致纵向监督评价的缺失，也将在一定程度上影响和削弱市级部门的行政管理职能。根据调查显示，市级财政投入巨大、专业技术性较高以及横跨多个区域是市级部门承担全市大型桥梁维护服务等业务性服务职能的主要原因。但是，市级财政投入并不意味着不能由相关区县负责管理，而技术性强也并不意味着只能由市级部门负责，横跨多个区域也可以采取指定委托其中某一个区负责的职能划分方式。二是市级综合执法部门与区县执法部门之间的职能关系不明晰。市政执法本质上是一种行政服务，也是一种具体业务服务。市级执法部门的职能定位是处理市级与区县之间职能关系的一个重要方面。

综上所述，如何厘清市级与区县市政部门职能关系是完善市政管理体系的一个重要方面。市政服务职能一般应该按照服务所在区域进行划分，由市政服务所在区县具体承担本辖区相关市政服务的供给与管理。当然，在一定阶段内，由市级部门直接负责部分特殊服务的职能现象具有一定合理性与现实性。有鉴于此，有必要充分认识到，市政管理纵向职能划分，尤其是服务供给职能划分的发展趋势应该是“条块结合，以块为主”。也就是尽可能将服务供给职能下放到区县，部分技术含量较高的服务供给职能（桥梁维护、地下管廊）可以先集中到市级部门，一旦条件成熟后再集中委托到某一个或两个区县。

（5）政事与政企职能不分现象依然存在

一是“政事”不分。调查显示，几乎每一个区县都设置了事业单位性质的市政工程处，市政工程处一方面直接隶属于区县市政主管部门，另一方面又直接负责供给所在区县的市政工程建设与维护服务。这种现象必然导致区县市政部门“既当裁判，又当运动员”，影响了公平、开放的市政工程服务市场的建立。二是“政企”不分。尽管市政部门直接办企业参与市政服务这类典型的政企不分现象较为少见，但是，市政部门直接负责组织服务人员参与市政服务却较为普遍。比如，主城某区，70%以上的街道清洁服务由市政部门直接组织清洁工负责，本质上是市政主管部门创办“模拟企业”，这既可能削弱了市政部门的管理与监督职能，也可能导致新的“既当裁判，又当运动员”的现象。三是前期建设与后期管理脱节。目前，重庆市市政管理机构负责城市的管理工作，而其他一些部门负责前期建设工作。在当前的管理体制中，建设工作与管理工作没有形成规范的对接机制。负责前期建设的单位一般只负责按照施工标准进行建设，没有考虑其是否符合市政管理工作的具体要求。

（6）市政服务外包监管机制亟待完善

目前，重庆市在重要的市政服务行业中引入了服务外包企业，提高了其经营的市场化水平。但是由于当前政企关系过于简单，政府对企业进行招标时，往往缺乏规范化的监督机制，最终导致中标企业提供的市政服务质量达不到要求的标准。此外，这种“重招标、轻监督”“重结果、轻过程”的市政服务采购模式还容易存在三个方面的问题。一是招标价格与服务质量关联度低。在现行的招标规则中，服务质量在招标评分中所占比重偏低，尤其是服务质量没有与投标价格形成正相关关系。二是招标规则几乎没有与服务过程规范与标准相关联。实践经验表明，对服务质量的评价通常难于对服务过程规范与标准的评价。课题组调查显示，目前重庆市市政招标中对企业的服务过程规范与标准强调不够。三是招标规则没有与企业内部管理规范与标准关联。当前市政服务企业的内部管理规范与标准尚未纳入招标规则与服务过程的监管范畴，这在一定程度上影响了市政服务市场化采购的质量与效率。调查显示，目前市政服务企业对清洁工支付工资待遇偏低、劳动强度偏高，这在一定程度上影响了清洁工的劳动积极性。而对于垃圾处理等技术含量较高的领域，目前在招标时对企业的设备投入、技术改造等方面还不够重视。

（7）农村市政管理职能分散现象尤为突出

在市政体制机制方面，农村与城市存在相似的问题。目前，重庆市农村的市政管理职能分散在水利局、环保局、城乡建设委员会（简称“建委”）等多个部门（见表3-8），管理职能较为分散，导致在涉及具体市政事务时出现无人管理或多头管理现象。如对于目前的城市污染向农村转移的问题，由于管理职能分散在多个部门，在出现环境侵权行为时，各部门间相互推诿，难以进行有效管理。

表3-8 农村市政管理职能分布情况

7.市政管理模式不适应

市政管理水平的高低体现在管理模式是否适应城市发展的需要，具体内容表现在市政管理标准、行业标准、执法标准、管理方式、管理考核、人员管理等多个方面，而目前这些正是制约重庆市市政管理发展的重要因素。

（1）市政管理标准不够精细

目前，全市缺乏针对具体市政服务的统一的、精细化的规范与标准，要么缺失，要么规定不够精细。比如，据课题组调查显示，市政部门针对街道清洁卫生服务，未对清扫频次、清扫时间、清扫方式、清扫工具以及清洁度等服务规范与标准做出精细化的规定，导致市政服务的考核与评价缺乏科学依据。再比如，目前城市绿化也缺乏统一的业务规范与标准，据课题组调查显示，最近几年重庆市区内种植了一些具有一定食用价值的植物，如红叶李、石榴、银杏等，引起个别市民去采摘，形成安全隐患，甚至导致交通堵塞现象时有发生。因此，城市绿化也应该制订相应的业务服务标准，以避免类似事情发生。

（2）市政行业标准不够统一

据课题组调查显示，重庆市尚无统一的市政管理规范与标准，目前市政委正在组织人员着手制定和完善《重庆市市政管理精细化标准》，其内容涉及桥梁维护、户外广告、清洁卫生等十几个行业领域。对市政管理的管理方式、管理程序和管理依据等方面的规范与标准也尤其需要进行修订和完善。此外，市政部门在制定管理规范与标准时面临两难的困境。比如，对于桥梁维护服务企业招标的资质问题，一方面作为代表政府的市政部门受有关行政法规制约，必须对参与招标企业一视同仁、公平对待，不能对企业资质做出注册资金、技术实力等资质的规定，另一方面没有资质规定又会导致过度竞争、无序竞争，甚至低能力企业中标的现象出现。

（3）市政执法标准不够规范

据课题组调查显示，市政执法标准目前在执法主体资格、执法方式、执法频次、执法程序和执法依据等方面不够规范。比如，当执法相对人拒绝改正违法行为时，城管执法人员没有强制执行权，只能采用“暂扣物品”的强制措施，但实施暂扣物品强制措施的具体细则并不明晰，使得执法人员在采取强制措施方面拥有较大的自由裁量权。另外，当执法相对人拒绝行政处罚时，可以通过申请人民法院强制执行，但是通过法院强制执行费时费力，且法院受理率较低，直接影响了城市管理执法的权威性，一定程度上纵容了执法相对人的违法行为。

（4）市政管理方式相对单一

当前在市政管理领域主要依靠行政手段，较少对经济手段、宣传教育手段进行综合运用。管理方式停留在经验式管理、问题式管理、运动式管理、突击式管理上，缺乏系统管理、目标管理、前置管理等现代管理手段，市政管理的指挥系统、决策系统、执行系统、控制系统、保障系统以及监督系统的功能发挥不足，有待进一步健全。另一方面，由于缺乏统一的规划管理标准体系和基本技术支撑，信息共享、数据获取与更新机制不能得到有效的解决，且物联网核心技术缺乏统一标准，数据格式不一，限制了新一代信息技术在提高城市管理智能化水平中的应用。

（5）市政管理考核不够合理

重庆市现有的对市政管理工作的绩效考核主要包括年终实绩类考核指标和效果类考核指标两类。年终实绩类考核指标涵盖了城市管理职能的主要内容；效果类指标则以公众的评价为主，重点考察日常管理效果评价、城市管理问题处理与媒体曝光问题办理情况评价以及市民满意度调查评价三个方面。具体指标见表3-9。由表3-9可知，重庆市对全市各个区县的市政考核采取相对一致的实绩类考核指标，没有针对重庆市不同地区的差异设定相应的考核指标，与不同区域发展现实的结合性不强，使得现有的指标体系不能体现重庆市不同地区的战略性任务。此外，对于效果类考核指标的评价主要采用定点抽查的方式，缺乏合理性，容易造成考核中的形式主义。

表3-9 重庆市市政管理考核指标

（6）市政从业人员保障制度不健全

目前，重庆市市政从业人员在从业待遇、安全保障等方面存在较多隐患。以环卫从业人员来说，当前重庆市全市共有环卫从业人员5万余人，其中主城区2万余人。据不完全统计，2013年全市环卫工人在作业过程中死亡6人、受伤369人；在环卫人员工资待遇方面，相较于北京、天津、上海等直辖市，重庆市环卫工人的待遇是最低的。

（7）市政执法人员配置数量严重不足

城市管理执法队伍的执法人员配置比例过低，编制过少成为制约城管执法工作的重要瓶颈。由图3-17可知，与北京、广州和上海相比，重庆市城管执法人员配置比例为万分之二点六，执法人员配置比例最低。此外，目前重庆市全市城管执法人员有1万余人，但其中拥有正式编制的仅3609人，远远不能满足重庆作为直辖市以及国家中心城市的建设需要。此外，课题组在基层调研中还发现，城市管理执法人员经常存在被其他部门“挪用”的情况。城市管理执法人员被街道办事处用于其他与市政管理无关的工作，更加剧了城市管理执法人员不足的矛盾。

图3-17 四城市城管执法人员配置比例（单位：万分之一）

8.公众文明素养不适应

市政管理的最终服务对象是全体社会公众，而公众整体文明素养是制约市政管理发展的重要因素，但是当前重庆市社会公众在社会舆论环境、市政管理参与意识、资源节约意识以及环境保护意识等方面表现出的整体素养不容乐观。

（1）市政管理社会舆论环境较差

整体而言，当前重庆市市政管理社会舆论环境较差，有待于改善。通过对重庆市市民的问卷调查可知，当听说城管执法冲突事件时，81%的市民主观上认为冲突事件的责任属于城管，19%的受访者认为责任属于商贩，见图3-18。

图3-18 重庆市市民观念中城管执法冲突事件中的责任归属

（2）市民市政管理参与意识薄弱

当市民遇到市政管理问题时，74%的市民仅持有抱怨的态度，以及通过网络评论的方式进行发泄，26%的市民会通过写信给相关部门、电话热线投诉以及向居委会投诉等方式积极参与城市管理（图3-19）。[4]由此可知，一方面市民在面对城市管理中的冲突事件时存在刻板印象，主观上多将责任归于城管执法人员；另一方面，市民在遇到城市管理问题时，也多采取消极态度（抱怨一下就不管了），缺少参与市政管理的意识。

图3-19 市民遇到市政管理问题的处理方式

（3）农村居民资源节约意识亟待提高

当前，重庆市农村居民的资源节约意识仍旧较为淡薄，日常生活中存在诸多的资源浪费现象。例如，在污水利用和排放方面：34.75%的受访者将生活污水直接排放至附近沟渠和河流；33.20%的受访者将生活污水随意倾倒、排放；仅有15.44%的受访者表示将生活污水进行二次利用，之后将其排放至下水道，最后通往污水处理厂（图3-20）。

图3-20 农村居民生活污水排放情况

（4）农村居民环境保护意识有待加强

与城市居民相比较，农村居民的环境保护意识更为淡薄，有待于进一步加强。在村民生活垃圾处理方面：仍然有27.03%的受访者表示将生活垃圾倒入门外的沟渠和河道（图3-21）。由于环境保护意识的缺乏，村民在生活垃圾、污水处理等方面不愿意分担经济成本，造成了垃圾收集、污水处理等工作开展困难、效果不甚理想的问题。

图3-21 农村居民生活垃圾处理情况

[1]数据来源：由《中国统计年鉴2015》以及各省、区、市统计年鉴整理而得。

[2]数据来源：课题组开展的调研问卷。

[3]市政委，即重庆市市政管理委员会。该课题结题于2016年12月，重庆市市政管理委员会已于2017年7月31日，在重庆市四届人大常委会召开第三十八次会议上更名为重庆市城市管理委员会。

[4]数据来源：课题组开展的调研问卷统计。