我国市政管理的挑战与发展趋势分析

随着经济体制改革不断推进，我国城镇化发展迅速，城市规模不断扩大、建设水平逐步提高、城市市政管理向农村不断延伸。在此形势下，市政管理任务越来越重，难度越来越大，人民群众对市政管理的要求越来越高，这给我国的市政管理带来了多重挑战。与此同时，为有效解决我国市政管理面临的挑战，准确把握市政管理的发展趋势也成为人们所要关注的焦点。那么当前我国市政管理所面临的挑战究竟有哪些？当下市政管理发展趋势又会走向何方？这是本小节所要关注的两个最重要的问题。

（一）我国市政管理面临的主要挑战

当前我国市政管理所面临的挑战，突出表现为两个方面：一方面表现为传统城市管理领域的一般性不足，如管理体制机制不完善、执法依据不健全、市政建设与维护不到位等；另一方面表现为城镇化进程出现的新挑战，如城市空间无序开发、交通拥堵问题严重、公共服务供给能力不足等。为准确把握我国市政管理的发展动态，结合当前现状，课题组从市政服务的供求、结构、建设管理、法律体系、管理机制体制、经营效率、社会环境等方面重点分析了我国当前市政管理所面临的挑战。

1.市政服务供求总体矛盾依然存在

（1）市政服务需求总量呈现急剧增长趋势

根据《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》的发展目标，到2020年我国要努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户，常住人口城镇化率达到60%左右，户籍人口城镇化率达到45%左右，户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距缩小2个百分点左右。规划还表明，在未来5年，我国每年将新增2000万左右的城镇人口，而城镇人口的增加必然带来市政服务需求的增加。

（2）市政服务供给总量呈现出逐渐平稳趋势

根据住房与城乡建设部（简称“住建部”）统计，2013年和2014年全国城市市政公用设施固定资产完成投资分别为16349.8亿元及16246.9亿元，市政公用设施建设部分呈现较为稳定的投资趋势。

（3）市政服务供求矛盾在质量方面尤为明显

由于人口数量、汽车拥有量增长，特别是随着人们生活水平提高、生活方式变化，人们对市政服务的需求量大幅度增加，更为突出的是人们对服务质量提出了更高的要求，这也是导致我国市政服务供需矛盾的根本性原因。

2.市政服务结构性矛盾依然没有得到解决

（1）交通供应不能满足交通需求

①城市道路修建速度与汽车拥有量增长速度不匹配。

根据国家统计局和住建部《中国城乡建设统计年鉴（2014）》的数据（见图3-4），从2010年到2014年，我国城市道路修建速度介于1.0603～1.0817之间，而汽车拥有量增长速度位于1.1522～1.2422区间，汽车拥有量增长速度明显高于城市道路修建速度。

图3-4 城市道路修建速度与汽车拥有量增长速度

②停车场建设滞后，不能满足正常停车。

据统计，国内大城市汽车保有量与停车位的平均比例为1∶0.8，中小城市仅为1∶0.5，与发达国家的水平还有较大差距（平均达到1∶1.3）。目前，我国停车位缺口超过5000万，由此产生的城市动、静态交通相互干扰问题空前突出。[1]“停车难”导致的占道停车和违章停车现象不仅进一步加剧了交通堵塞，降低城市道路的通行能力，而且易诱发交通事故。

③城市道路面积与城市面积之比以及公共交通出行分担率较低。

我国城市道路面积与城市面积之比不足10%，远远低于发达国家15%～30%的水平。此外，根据交通部2013年的数据，全国公共交通的出行分担率为17.53%，大城市公共交通出行分担率平均约为30%，与欧洲、南美及日本某些城市50%～70%的公共交通出行分担率相比存在较大的差距[2]。由此造成了日益严重的城市交通拥堵问题。

（2）城市供水效率及质量有待改善

目前，我国城市供水管网漏损率执行的标准主要是2002年的行业标准——《城市供水管网漏损控制及评定标准》，该标准提出漏损率实际最高可达18%。但是，据官方统计，国内600多个城市供水管网的平均漏损率超过15%，甚至超过70%，而日本1997年全国平均漏损率仅为9.1%[3]。我国每年漏损的水量为70多亿吨，可供1亿城市人口使用，并且部分地区管网老旧失修，缺少清理，对自来水的二次污染不可忽视。

在饮用水质量上，我国2007年实施了饮用水新国标《生活饮用水卫生标准》。截至2012年7月1日，尽管该标准规定的全部指标均被强制执行，但是现实中水质低的情况依然存在。以国内四千多家城镇水厂为例，90%以上仍保留着“混凝—沉淀—过滤—消毒”的常规工艺。虽然住建部已于2012年5月颁布《全国城镇供水设施改造与建设“十二五”规划及2020年远景目标》，对出厂水水质不能稳定达标的水厂全面进行改造，对落后管网和二次供水设施进行升级，但是距离饮用水的质量达标仍有一定的差距。

（3）污染物处理利用有待提高

2015年，我国城市污水处理率达到91.0%，城市生活垃圾无害化处理率达到92.5%。但是进一步分析后发现，在污水处理过程中还存在处理方式简单、综合利用率低等明显的不足。在污水处理方面，我国经过处理的再生水利用率仅占污水处理量的10%左右，与发达国家70%的利用率相比还存在很大差距。在生活垃圾处理方面，我国主要以传统的填埋方式为主，资源化利用率极低。根据2015年中国环境状况公报，全国城市生活垃圾清运量为1.92亿吨，城市生活垃圾无害化处理量为1.80亿吨。其中，卫生填埋处理量为1.15亿吨，占64%；焚烧处理量为0.61亿吨，占34%；其他处理方式占2%，如图3-5所示[4]。由此可见，我国城市生活垃圾处理以传统的填埋方式为主，而采取对垃圾再利用的焚烧发电方式的比例较低。

图3-5 2015年我国城市生活垃圾无害化处理方式

（4）地下管线建设管理有待加强

随着城市化进程加快，我国地下管线建设规模不足、管理水平低等不足凸显出来。长期以来，涉及城市运行的各种管线（排水、电力、煤气、通信等）都是分别铺设，部分架设在空中，形成“空中蜘蛛网”，部分埋于地下。当某一类管线发生故障时，需要对路面“开膛破肚”，由此形成了“马路拉链”，不仅影响城市整体形象，还对居民出行构成很大影响。此外，由于地下管线错综复杂，又缺乏完整的地下管线信息系统，施工期间一旦碰坏管线，可能会出现管线泄漏爆炸、路面塌陷等事件，对人民群众的生命财产安全造成威胁。例如2013年发生的山东青岛中石化输油管道泄漏爆炸事故，引发的重要原因是输油管道与市政排水暗渠交汇处的管道由于长期遭受腐蚀，管道变薄，进而发生破裂，导致原油泄漏，流入排水暗渠。在现场处置过程中，产生火花并引发爆炸，造成62人死亡、136人受伤，直接经济损失达75172万元，影响重大。[5]

（5）业务领域新技术与市政管理智慧化需求不匹配

随着市政管理内容的复杂化、精细化，对管理的定量性、系统性要求也日益增加；管理的信息量越来越大，对信息的准确性、科学性要求也越来越高。而传统的市政管理难以满足上述两方面的需求。为了满足日益复杂的管理需求，通过利用物联网、大数据等新一代信息技术，加强对城市管理体系的信息化改造，已经迫在眉睫。

近年来，我国提出了“智慧城市”理念，大数据、云计算和物联网等新一代信息技术在促进城市规划、建设、管理和服务智慧化方面也得到初步应用。但在市政管理的某些具体领域，如为城市供水、排水提供综合解决方案的“智慧水务”系统，尚处在探索试点阶段，还有待进一步应用推广。总体来看，我国市政管理业务领域的信息化水平仍旧较低，远未能满足市政管理的智慧化需求。

3.市政建设和服务不均衡

区域经济发展不均衡以及城乡经济发展差异是导致我国市政建设形成地区差距和城乡差距的重要因素。课题组通过对我国市政建设和服务的现状进行深入剖析，发现市政建设发展极不平衡，突出表现为地区与地区之间、城乡之间存在着较大差距。有鉴于此，探究实现区域协调发展与城乡市政基本公共服务均等化，是本课题的重要任务。

（1）地区差距依然存在

东部地区的市政基础设施建设和维护管理水平要高于中、西部地区。从城市规模等级来看，超大、特大型城市设施水平要优于其他规模的城市；从城市建设维护投入来看，我国各地区的市政公用设施建设维护投入存在较明显的差距。由图3-6可知，2013年城市市政公用设施建设维护的财政性资金人均支出（按常住人口计算），东部地区达到1100元/人，全国平均水平为797元/人，中部地区和西部地区分别为478元/人和703元/人。东部地区的水平超过中部地区2倍有余。此外，东部地区的人均完成投资额和人均到位资金也超过中、西部地区。

图3-6 2013年各地区城市市政公用设施建设维护支出统计图（单位：元/人）

中、西部地区城市市政公用设施水平与东部地区差距依然存在。根据《中国城市建设统计年鉴（2013）》，除了生活垃圾无害化处理率外，西部地区的用水普及率、燃气普及率和生活污水处理率不仅低于全国平均水平，而且要低于东部地区和中部地区。从燃气普及率来看，西部地区的燃气普及率比中部地区低了3.9个百分点，比东部地区则低了11.27个百分点。（见图3-7）

图3-7 2013年全国城市市政公用设施水平分组对照（单位：%）[6]

地级城市市政基础设施呈现出东、中、西三大阶梯状分布：东部地区水平最高，中部地区次之，西部地区最低。根据严盛虎等关于中国城市市政基础设施水平综合评价的研究成果：中国市政基础设施水平较高的地区集中分布于东部沿海地区，尤其是环渤海湾地区、长三角地区和珠三角地区；西部地区的市政基础设施水平在不同省（区、市）间存在着显著的差异，相比其他地级市，成渝地区、关中—天水地区、宁夏—内蒙古沿黄地区的地级城市的市政基础设施水平相对较高。

县级城市市政基础设施呈现自东向西梯度递减的分布特征。严盛虎等关于中国城市市政基础设施水平综合评价的研究成果表明：2010年中国县级城市的市政基础设施水平呈现出较大差异性。东部沿海地区县级城市的水平最高，大多数呈现出高或者较高的等级；中部地区的县级城市水平次之，大多数处于中等的等级；西部地区的整体水平最低，但是也存在着新疆、西藏、青海等省（区）的部分县级城市水平相对较高的特例。[7]

（2）城乡差距进一步扩大

从城乡的角度来看，市政建设和服务水平在城乡之间存在一定的差距。在用水普及率方面：2015年城市用水普及率达到98.07%，建制镇建成区用水普及率为83.79%，乡建成区用水普及率为70.37%，镇乡级特殊区域建成区用水普及率为89.86%。在集中供水方面：城市的集中供水基本实现了全覆盖，而行政村实现集中供水的比率仅有65.6%。[8]

相较于城市，我国农村市政投入提高得较为缓慢。根据2015年城乡建设统计公报的统计数据，在市政公用设施的投入上，2015年完成城市市政公用设施固定资产投资16204.4亿元，而2015年村镇市政公用设施建设投入仅有3728亿元，与城市相比存在一定的差距。

4.法律体系有待完善

（1）立法体系建设有待加强

市政管理领域的法制体系不完善，突出表现为：立法分散，部分法律法规存在着交叉或空白。目前，在全国层面上，既缺乏一部统一的市政管理法律，也没有分别对市政管理的各个方面制定专门的单项法律，只是在调整其他社会关系的单行法律中，有一些涉及城市管理的内容，如城乡规划法、广告法、土地管理法、道路交通安全法等。在法规方面，市政管理内容分散于各个行政法规之中，如《中华人民共和国城市供水条例》《中华人民共和国城市绿化条例》《城市道路管理条例》《城市市容和环境卫生管理条例》等。而涉及市政管理业务领域的具体规定，则主要体现在住房和城乡建设部及发改委等颁布的大量的部门规章当中，并没有形成一个统一的法规体系。

以部门规章和地方政府规章为主的位阶层次直接导致市政管理的法规指导和规范作用权威性不足。例如，虽然国务院于2002年开始在行政处罚领域实行相对集中处罚权，多头管理、多头执法的情况有所缓解，但在市政管理的实际工作中，因为地方上没有配套上位法的实施办法，使得行政强制权在一定程度上缺乏合法性和权威性。

（2）部分市政执法缺乏合法性

从各级规划、建设、管理机构设置的情况看，能成为政府职能部门的，地级市一般是城乡建设、规划或城管部门，县级一般只有城乡建设局，其他的大多是事业单位性质的管理机构。由于不具备行政主体的性质，因而大多数机构不具有执法主体的资格。从部分已经实施相对集中处罚权的县级市来看，要么具备执法主体资格的政府部门无管理队伍，要么有管理队伍的部门又不具备执法主体资格，既有执法主体资格又有管理队伍的情况极少，难以实现依法行政执法的要求。

5.管理体制机制亟待完善

（1）机构和职能设置分散

机构与职能的顶层设计亟待完善。目前，地方市政管理主管机构的地位还不能与整个城市管理的职能相匹配，市政综合管理机构在体制上还不能与“大市政”管理体制相适应，市政管理部门在综合协调能力方面缺乏体制保障。

市政管理职能涉及多个部门，过于分散。从地方政府的市政管理实践来看，各地政府（市、县）分别设置有城乡建设、规划、城管执法、市政公用、园林绿化、市容环卫、房产管理、建筑业管理、住房公积金管理等多个部门，少则三四个，多则七八个，涉及部门较多，难以有效协调。(www.xing528.com)

业务流程的分割及部门管理的相对隔离。由于相关部门工作侧重点不同、依据的法律不同、部门利益不同，加之部门之间协调机制不够完善，往往是各行其是，不易协调配合，难以形成合力，多头执法、重复执法以及推诿扯皮的情况屡屡发生，导致市政管理机构的灵活性大为降低，难以应对综合性极强的市政工作。如涉及地下管网的相关管理单位就包括了城建、交通、国土、电力、规划、人防、防震、消防、通信、水利、环保、绿化等不同机构。

（2）条块关系需要进一步理顺

在市政管理内部，不同层级的市政管理机构权责边界模糊不清。特别是在设区的城市市政管理中，市政建设项目往往由市级政府发起，涵盖各个城区，按照规定通常由市级层面的市政管理机构进行综合管理。但是在实践中，某一项目的施工建设一旦进入区级政府的管辖权限，相应的区级市政管理机构也会介入。市政管理领域各级管理机构的责权无法清晰区分，极易诱发多头执法、重复执法、部门的本位主义与责任推诿，原本统一的市政管理事务在执行过程中被肢解，无形中增加了更多的协调成本，形成沟通困局。

在市县层面，一些市县实行的行政处罚权相对集中。但由于行政审批和许可事项的抄告制度过于烦琐，以及行政处罚决定的抄告和意见反馈制度等协调机制不尽完善，抑或是在工作中执行不力，容易导致审批与监督、审批与执法、执法与监督之间相互脱节。此外，市政领域通常还会根据“谁开发，谁治理”原则，设立各类项目部，性质与层级各不相同，与原有的市政管理机构存在职能与权限的交叉重叠。

（3）规划、建设和管理脱节

在当前管理体制中，城市建设和城市管理工作没有很好地对接，前期建设和后期管理的不对接主要体现在三个方面：

①审批标准和管理标准不一致。负责前期建设的单位一般只负责按照施工标准进行建设工作，没有考虑其是否符合市政管理要求。当建设完成，企业取得合法经营资质后，其经营活动却不符合市政管理要求，为市政管理工作带来了很大的不便。此外，城市建设项目的审批一般不审查其地下管线的规划，当项目建成后，地下管线的合格率难以保障，导致后期管理难上加难。

②建设后的市政设施产权不清，极易导致部门间互相推诿。在对市政设施重大项目建设的监管上，市政管理部门需要投入的精力多、力度大、频次多。但是由于程序上的缺失和产权上的紊乱，导致市政设施“只建不管”的现象较为普遍。如完工后的市政设施未能及时移交相关部门管理，特别是在城乡结合地段，极容易成为“三不管”地带；已完工的部分市政项目，缺少必要的交接与验收，也没有对口管理部门进行接管；市政项目后期的投入使用效率较低，特别是开发公司的项目部门撤销后，没有责任单位对项目进行监管。

③市政建设存在“重建轻养”的错误导向。与规划和建设环节相比较，管理环节容易处于弱势地位，因而导致市政管理处于应付式状态。究其根源在于，市政管理与建设环节工作成绩的受认可程度存在差异。如在道路建设领域，往往难度越大、标准越高的道路，其修建工人极容易受到表彰，而养护领域的工作人员鲜有成为先进典范的。这种奖励机制只注重修路成绩，忽视养护工作，树立和强化了“重建轻养”的错误导向。此外，修路是一次性投入，养护是长期投入，长期投入成本高，难以引起重视，极难获得成绩，使得有关部门愿意修路却不愿意养路。

（4）政企不分、政事不分现象依然存在

通过对市政部门工作人员的访谈，课题组发现部分地区市政管理部门与市政服务企业之间依然存在着某种程度的人事或者产权性质的关系，而市政工程、绿化等事业性质的服务机构与市政管理部门之间的关联性则更大，基本上还处于直接隶属于市政部门的状态。这种状态导致市政部门“既当裁判员，又当运动员”，影响了市政服务效率与质量。

6.经营模式效率有待提高

（1）投融资渠道单一

目前，在市政工程设施的投融资方面，我国地方政府主要以“土地财政”模式和“土地金融”模式获取建设资金，依旧没有摆脱传统的“以土地换资金”的筹资运营模式。各地建立的融资平台主要围绕地方的土地资源而设立，地方政府是否能够筹集到足够的资金，是否能够保持投融资的良性循环，很大程度上取决于地方的土地储备量以及土地的增值额。

从根本上讲，地方政府仍然是市政基础设施的唯一责任主体。从社会资金来源的角度来看，目前的投融资体制是一种间接的行为，政府筹集的资金通过银行或投资机构间接注入公共基础设施建设中，这种体制的短板是缺乏对社会资本的吸引力；从社会技术管理资源的角度来看，政府作为单一的供给主体，忽视了私人部门所起的重要作用，而这些部门对于改进某些公用事业领域中的专业技术和管理方法具有独特的优势。尽管在实践中，部分地区已经尝试推进BOT模式（建设—经营—转让），但其融资规模占全部地方政府投融资的比重极小，而且仅限于部分经营性基建项目的筹资。因此，我国现有的投融资管理体制，仍然是以地方政府为主体的“土地金融”融资模式，该模式未能发挥出引导并动员社会资源的作用。

（2）运营服务竞争不足

我国公用事业中政企不分、行政垄断等现象依然存在。我国一直把各项城市公用事业视为公益性事业，各城市都设有公用事业局等类似政府机构，既负责市政公用事业的管理工作，又由其所属的企业垄断经营公用事业的各项活动。管理部门和其所属的公用企业之间政企不分，使得企业缺乏自主权和积极性。同时，一些地方政府滥用行政权力，严格限制公用事业领域的市场竞争，在一定程度上也阻碍了社会资源的合理流动。

行业运营以及服务质量不能满足公众需求。我国公用事业基本上采取区域性纵向一体化的组织结构，完全由当地政府管辖，未能设置跨地区、跨所有制成分的运营主体；市场和地域的分割使企业之间缺乏有效竞争，导致企业整体的运营效率较低，缺乏改善经营的动力。特别是公用事业的运营企业由于其垄断优势的存在，服务意识较为淡薄，损害消费者和用户选择权的事件时有发生。

7.社会环境亟待改善

（1）公益意识淡薄

由于我国公众的社会意识较为淡薄，因而其对市政项目建设的支持明显不足。近年来，“邻避效应”的现象在我国逐渐产生并蔓延，具体表现为：不少地方公众因担心建设项目（如垃圾场、核电厂、殡仪馆等邻避设施）可能对身体健康、环境质量和资产价值带来负面影响，滋生出“不要建在我家后院”的心理，甚至采取了游行示威等集体性的激烈抗争行为。以环境技术在农村的利用为例，新的农业技术往往会面临农村的风俗、农民的心理接纳程度以及农民的利益诉求等多重挑战，一项技术真正得以全面落实，绝非易事。

（2）舆论环境亟待改善

由于城管执法往往面对的是相对弱势的群体，所调节的社会矛盾往往涉及群众的根本利益，而处置和纠正的又往往是违法违规的行为，由此导致市政执法工作极其复杂，不仅难度大，而且造成的社会影响较广。同时，部分媒体甚至出现了将执法人员“妖魔化”的极端倾向。例如，2016年7月发生在河南省驻马店市正阳县的城管被西瓜商贩连捅数刀致死事件，据新浪微博舆论观点统计（图3-8）：78.31%的微博用户指责城管暴力执法，剩下21.69%的用户仅关注事件进展，没有表明具体的观点。在如此按照规程执法并无违规行为情况下，仍然形成了如此大量的负面舆论，足可以反映出我国的社会舆论环境极差的现实。

图3-8 河南城管遭西瓜商贩连捅数刀致死事件的微博舆论观点统计

（二）我国市政管理面临的新趋势

准确认识和把握市政管理的发展趋势，是做好城市管理工作的前提。特别是随着我国社会经济领域改革的深入推进，新的发展理念和指导思想不断提出，对市政管理提出了一些新的任务与要求，市政管理不再是局限于本行业和本领域的单兵推进，而是融入整个社会经济改革进程之中。

1.依法治国要求城市管理更具法治思维

2014年十八届四中全会上，我国明确提出了要全面推进依法治国的重大问题。在城市管理中，地方政府同样要用法治的思维和方式来处理各种问题，进而提高城市管理的法治化水平。实现城市管理的法治化，必须以问题为导向，尊重城市发展的规律。当前中国城市管理改革的当务之急，是要变革市政管理中的执法体制。目前，各级综合执法机构的法律性质、法律权限都存在不同的模式，缺乏统一的顶层设计。以地方城市综合执法机构设置为例，其存在着明显的隶属关系不清、执法人员身份不明等问题，这严重阻碍城市管理的法治化发展，当务之急是要通过顶层设计予以明确和解决。

在城市管理的具体业务领域，也要做到有法可依。如出台或进一步完善市容环境卫生、城市生活垃圾、市区扬尘污染防治等管理办法，统一制定和完善行业管理标准、环境卫生作业质量标准、环卫设施建设管理标准、行业服务标准和奖惩标准等，做到有章可循、违章必究。

编制和完善城市管理工作的“权力清单”“责任清单”和“负面清单”，明确做到“法无授权不可为，法定职责必须为”，从而确保城市管理工作在法治轨道上实现良性运行。与此同时，还要深入推行政务公开制度，建立健全权力运行监督制约机制，让执法者自觉接受执法相对人和社会各界的监督。如有必要，城市管理的执法依据、执法范围、执法程序和执法人员工作纪律、行为规范等具体内容，可采取网站、专栏、登报等形式向社会公开。

2.“大市政”管理体制逐渐成为发展趋势

2015年12月中央城市工作会议后，政府出台了《中共中央 国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》，明确将城市管理的主要职责界定为市政管理、环境管理、交通管理、应急管理和城市规划实施管理等。要求各省、自治区、直辖市政府确立相应的城市管理主管部门，加强对辖区内城市管理工作的业务指导、组织协调、监督检查和考核评价，提出推进市县两级政府城市管理领域大部门制改革，整合市政公用、市容环卫、园林绿化、城市管理执法等城市管理相关职能，实现管理执法机构的综合设置。

根据指导意见精神，我国市政管理的改革趋势是以城市管理的综合执法为突破口，逐渐形成统一集中的城市管理体制。在此过程中，地方政府依然有很大的发挥空间。依据各自的经济社会发展水平和文化传统，地方政府可以探索出符合本地区实际的市政管理部门的职权范围和管理体制。

3.需求侧改革给市政管理需求带来新趋势

随着经济快速发展以及社会的不断进步，人们的生活质量不断改善，伴随着我国需求侧改革深入推进，市政管理也出现新的发展趋势。具体而言，主要体现在五个方面。一是市民对市政管理要求越来越高，即市民对市政管理、市政服务和市政执法要求的标准和水平不断提升。二是市民对市政服务需求数量不断增加。包括城市供水、供电、供气以及污水处理、垃圾处理、城市交通、城市绿化在内的各种基本市政服务，是今后市民需求数量不断增加的领域所在。三是城市化扩展给市政管理工作带来新的挑战。如何提高城市运行效率、改善城市环境、促进经济社会协调发展成为关键性问题。四是大力解决农村市政管理中的短板问题。资金投入过少、基础设施建设滞后、供水供电不足以及环境卫生较差是今后农村市政管理所要解决的主要短板。五是逐步消除城乡市政管理中的二元结构。市政管理城乡二元结构本质上反映了城乡市政管理中存在的差距，而解决该问题是今后政府实现城乡统筹发展的重要一环。

4.供给侧改革驱动市政管理供给发生新变化

随着人们对市政管理的需求发生变化，市政管理的供给也发生相应的变动，具体而言，主要体现在三个方面。一是市政管理供给的市场化水平不断提高。通过发挥市场在市政资源配置中的积极作用，积极破除民间投资进入电力、电信、交通、石油、天然气、市政公用、养老、医药、教育等领域的不合理限制和隐性壁垒，取消对民间资本单独设置的附加条件和歧视性条款。二是市政管理供给的信息化程度不断加深。通过加强顶层设计，提高城市基础设施、运行管理、公共服务和产业发展的信息化水平，同时还要加快电力、民航、铁路、公路、水路、水利等公共基础设施的网络化和智能化改造。三是市政服务供给主体呈多元化的发展趋势。逐步改变过去由政府作为单一供给者的局面，积极鼓励企业和社会组织参与市政服务的提供。

5.公共服务均等化要求市政服务更具均衡性

基本公共服务均等化是指政府要为社会公众提供基本的、在不同阶段具有不同标准的、最终大致均等的公共物品和公共服务。基本公共服务均等化具有重要的作用，它是缩小城乡差距、贫富差距以及促进地区间均衡发展的重要途径。在市政管理领域，基本公共服务均等化是指逐步推动城乡市政建设及服务均等供给。市政部门在持续提高市政管理水平的基础上，将市政服务延伸至乡镇及农村，并结合农村实际，以市政基础设施建设、乡镇街面秩序维护、集镇市容环境整治、污水垃圾治理等为重点，有序推动农村市政设施建设，加强农村市政设施维护，最终缩小城乡市政服务的差距。

6.“市政管理”逐步向“市政治理”转变

党的十八届三中全会明确指出，要“全面深化改革的总目标，就是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”。从市政管理的层面来说，推进国家治理体系和治理能力现代化就是要实现“市政管理”向“市政治理”转变。“市政管理”向“市政治理”转变主要体现在三个方面：一是市政管理单一主体向市政治理多元化主体的转变，二是市政管理垂直化向市政治理扁平化的转变，三是市政管理单向度向市政治理体系化的转变。加快推动“市政治理”体系的构建，对于实现市政领域的合作、共赢和善治等局面具有重要作用，有利于提高多元主体参与市政具体业务的积极性，更好地解决市政领域中长期存在的冲突现象。

7.精细化管理成为提高市政管理与服务水平的重要举措

2015年12月，《中共中央 国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》中明确提出，要积极实施城市管理的精细化，大力构建智慧城市，充分提高市政管理效能。所谓的城市精细化管理，是通过将精细化管理理念与市政管理相结合，综合运用现代管理理念和信息技术，遵循细致、深入、精细的原则，对传统的城市管理工作进行全面改造，进而实现信息化指挥、精准化运作、网格化管理和精量化定责；与此同时，还要积极采取优化资源配置、细化管理标准、完善工作步骤、量化考核体系等措施，构建与精细化管理相配套的规章制度，最终实现城市管理的常态化、标准化、全覆盖和无缺陷的管理。开展城市管理的精细化，本质上要将管理工作做细、做精。尤其是在日常的城市管理工作中，力争做到工作环节要精练、工作步骤要精心、工作内容要精细，以全面提高工作质量和服务水平。

[1]中国证券网.机动车保有量持续增长智能立体停车库前景广[EB/OL]（. 2016-05-11）[2016-11-08].http://news.cnstock.com/industry/sid_cyqb/201605/3787599.htm.

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[3]中国新闻网.住建部和发展改革委联合推进城市供水管网改造[E/OL]（. 2014-08-28）[2016-12-01].http://finance.chinanews.com/cj/2014/08-28/6538585.shtml.

[4]中华人民共和国统计局.2015年国民经济和社会发展统计公报[R/OL].（2014-08-28）[2016-12-01].http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201602/t20160229_1323991.html.

[5]国家安全生产监督管理总局.山东省青岛市“11·22”中石化东黄输油管道泄漏爆炸特别重大事故调查报告[R/OL].（2014-01-11）[2017-01-08].http://www.chinasafety.gov. cn/newpage/Contents/Channel_21140/2014/0110/229141/content_229141.htm.

[6]城市分组采用分类二，即区域经济带分组1。（1）东部地区：北京、天津、河北、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东和海南11个省的城市和直辖市；（2）中部地区：山西、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北和湖南8个省的城市；（3）西部地区：内蒙古、广西、重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、宁夏、青海和新疆12个省、自治区的城市和直辖市。

[7]严盛虎，李宇，董锁成，柳泽，郑吉.中国城市市政基础设施水平综合评价[J].城市规划，2014（04）：23-37.

[8]中华人民共和国住房和城乡建设部.2015年城乡建设统计公报[R/OL].（2016-07-26） [2017-02-12].http://www.mohurd.gov.cn/xytj/tjzljsxytjgb/tjxxtjgb/201607/t20160713_228085. html.