市政管理理论与实践：国内外概念及相关性分析

（一）国内外市政管理相关理论概述

1.市政管理的概念

目前，市政管理有狭义、广义与“居中”三种类型的概念。

（1）狭义的市政管理

狭义的市政管理是指城市政府对城市基础设施建设及其相应的公用和公益服务的管理构成的一系列行政职能，如城市的给水排水、电灯电话、道路交通等城市工程和物质设施的供给、维护等。

（2）广义的市政管理

广义的市政管理是城市管理所需处理的各种公共事务的总称，包括城市政治经济、城市文教卫生体育、城市环境保护、城市人口与社会保障、城市规划基础和建设等方面的公共事务。

（3）“居中”的市政管理

“居中”的市政管理是指以城区政府为主体，社会组织及企事业机构参与，对城市基础设施建设及公共服务设施进行管理的活动，涵盖城市规划、城市建设及城市基础设施运行等方面的管理。

纵观国内外理论界与实践界对市政管理的界定，国外比较倾向于广义的市政管理，国内学者比较认同“居中”的市政管理。

与之相应，农村市政管理是对农村生产和农民生活的公共服务设施（包括道路桥涵、供水设施、供热设施、燃气设施、通信设施、排水设施、防洪设施、道路照明设施、环卫设施等）系统和网络进行的管理活动。从一定意义上说，农村市政管理是城市市政管理职能向农村地区的延伸，是城乡统筹发展和公共服务均等化的内在要求。

除此之外，市政管理与城市管理紧密相关，两者是包含与被包含的关系。通常情况下，城市管理也分为广义城市管理和狭义城市管理。广义的城市管理是指管理城市各方面的活动，包括对经济的、社会的、政治的和市政的管理。狭义的城市管理通常就是指市政管理，即与城市规划、城市建设及城市运行相关联的城市基础设施、公共服务设施和社会公共事务的管理。一般城市管理所研究的对象主要是狭义的城市管理，即市政管理。因此，本课题所研究的“居中”的市政管理，本质上指的是狭义的城市管理。同时需要说明的是，本文有些地方将“市政管理”表述为“城市管理”，两者是等同的概念。

2.市政管理的本质属性

市政管理具有公共性、公益性、服务性、综合性、强制性等多重属性，其中，公共性和公益性是市政管理的本质属性。

（1）市政管理是典型的公共产品

萨缪尔森和奥尔森对公共产品做了两个方面的界定，即非竞争性和非排他性。公共产品具有很强的正的外部性，追求社会的公平和公正，是社会经济发展和社会公众生活的基础条件。市政管理为城市居民的生产和生活提供必需的、普遍的服务，这些服务涉及城市供水、供气、供热、城管、污水处理、环卫、垃圾处理、园林、绿化、路灯、道路等诸多方面，满足城市社会经济发展和城市社会公众的共同需求。因此，市政管理提供的产品/服务不是以经济利益为根本目标，而是以实现社会公共利益最大化为根本的价值取向，具有明显的公共性特征，属于典型的公共产品。

（2）市政管理是一种准公共产品

根据萨缪尔森和布坎南的理论，由于排他性和竞争性程度的差异，经济物品可以分为纯公共产品、准公共产品、公共资源和私人物品四种类型，具体如图3-2所示。其中，纯公共产品在消费上具有较高程度的非竞争性和非排他性。现实中的公共产品往往并不同时具备上述两种属性，更多地表现为准公共产品。市政管理所提供的道路桥梁、垃圾处理、污水处理、城市综合管廊等产品和服务的排他性程度高，但竞争性程度并不高。因而，属于一种准公共产品。

图3-2 经济物品（四象限）分类

（3）市政管理是具有差异性的准公共产品

市政公共服务多种多样，但不同种类的市政管理具有较强的异质性，排他性和竞争性程度存在差异。为了直观地反映各种市政公共服务，将排他性和竞争性分别作为纵轴和横轴，把坐标系划分为A、B、C、D四个区域，其中：A区是纯公共产品区域，代表低排他性、低竞争性；B区是准公共产品区域，代表高排他性、低竞争性；C区是私人物品区域，代表高排他性、高竞争性；D区是公共资源区域，代表低排他性、高竞争性。不拥挤的收费道路、城市综合管廊、供热、供气、供水、供电、污水处理、环卫、垃圾、排污、停车等市政服务的排他性程度高，而竞争性程度低；拥挤的不收费道路、隧道、园林、绿化、天桥、路灯等市政服务的竞争性程度高，而排他性程度低。具体如图3-3所示。

图3-3 异质性市政公共服务竞争性和排他性的四象限分布

3.市政管理的供给模式

（1）市政管理是典型的公共产品，公共财政支出是基本保障

市政产品具有公共性特征，属于典型的公共产品，以实现公共利益为根本目标。不过，根据公共产品的公共性程度的不同，公共财政支出的侧重点也有所差异。通常，公共财政支出的重点领域是纯公共产品及排他性程度较高的准公共产品。因此，政府必须承担起提供市政产品的职能，公共财政的投入是提供市政产品的基本保障。尤其是要加大对投资规模大、建设和回收周期长、投资效益低的市政基础设施的财政投入以及加强对农村市政基础设施的财政转移支付。

（2）市政管理是特殊的准公共产品，市场化机制是必需的手段

市政产品多为准公共产品，具有一定程度的排他性。因此，只由政府提供并不能保证效能。准公共产品和准公共服务，通过使用上的“选择性进入”（如收费）解决搭便车现象，吸引私人部门来提供准公共产品和准公共服务，避免使用上的拥堵的发生，效率更高。通过市场的介入，可以提高公共产品的数量、质量和效率，弥补政府失效的不足。

（3）市政管理公共性存在差异性，必须采取不同的供给机制与模式

许多学者研究发现，市政管理具体领域的公共性存在差异，不同领域的市政服务由于其竞争性与排他性存在程度上的差异，必须采取差异化的市场机制。①在公共性程度较高的市政领域，应坚持产权国有或控股的基础上的现代企业治理机制。②对于自然垄断的业务应由国有资本掌控，逐步引入特许经营机制；对于竞争性业务直接实施市场化改革，甚至采取政府监管下的民营化（仇保兴，2007）。③根据不同的市政公共产品，设计不同的机制和具体的实现路径，大力推行具体领域的PPP模式。无论纯公共产品，还是准公共产品，政府均可以实施PPP模式，以契约约束机制引导私人部门根据公共部门提出的需求提供公共服务产品，公共部门根据满意程度向私人部门付费作为补偿。具体见表3-1所示。

表3-1 异质性市政公共服务的多样化供给模式

4.市政管理的管理体制

（1）市政管理维护社会整体利益，必须构建多元主体合作的社会治理机制

现代治理理念强调公共事务的治理之道在于政府和公民对公共生活的合作管理，并努力建立国家与公民社会的最佳关系。市政公用事业合作治理强调政府在市政公用事业中的主导地位和责任的前提下，构建多主体参与、多元治理工具的运用、治理机制创新、竞争有序、监管规范、利益整合的网络化治理结构。因此，市政管理过程要从管理观念转变为治理观念，从职能部门管理转变为职能部门、企业和社会共同参与治理。加强政府的主导性，拓宽企业和社会大众参与市政管理的渠道，优化企业和社会公众参与市政管理的结构，构建政府、企业和社会合作的市政多元治理体系。

（2）市政管理涉及的业务领域宽泛，必须实施“大市政”整合发展模式

市政管理领域专业性强、综合性广，市政管理机构组织功能设置分散或存在部门利益冲突，职能和责任划分模糊，难以统一协调行动。通常，一项具体且连贯的市政管理业务流程由不同的部门分别负责。不同市政管理机构之间意见相互对立，出现问题时相互推卸责任。因此，将有关市政工作的行政管理权力收归至统一的部门，梳理各项市政管理事务的权限与流程，整合规划、管理、执行、监督等不同环节，实现各个市政管理机构的协同。同时，引入市场机制，强化市政机构的服务意识和职能，实现政企分开，各司其职，形成整体性治理的市政管理工作新格局，实施“大市政”整合发展的市政管理模式。

（3）市政管理必须转型发展，由管理转向服务及制度供给和监管

新制度经济学强调政府对城市管理进行制度性安排，主张政府职能由行政命令管理向协调、谈判与合作等治理模式转变；治理理论强调市政管理过程要从管理观念转变为治理观念，由生产和管理转变为制定政策，强化监管、经济调节、法律监控和宏观调控，理顺政府与企业、政府与政府、政府与社会的关系，权责分明、合理授权、分工协作。在市政公共产品多主体混合供给的过程中，政府通过规制（如产权界定、激励政策、监管）来解决“市场失灵”和“社会参与失范”问题。在充分利用市场化提高市政管理效率的基础上，加强政府监管与社会监管，有效发挥行政调控、法律约束的职能，防范市场化对市政公共性的侵蚀，在社会效益和经济效益之间取得均衡。

（4）市政管理必须实施体制和机制改革，提高行政效率与行政执法质量

理顺行政管理体制，健全行政法制，改善行政机关作风，提高行政人员素质，提高决策效率、管理效率和执行效率，是综合提升行政效率的基本途径。据此，政府对市政管理列出行政权力清单，对行政许可权、行政处罚权和行政强制权等进行清晰界定，确定市政管理的职责和市政综合执法的范围，建立市政管理相关法律法规体系，合理设置市政管理机构。在责权利明确的基础上，构建竞争性的市政管理人员的激励和约束考核机制，提升市政管理的行政效率。理顺市政管理体制、加强市政管理人员队伍建设、加大市政联合执法力度、推行市政监察执法责任制，以提高市政行政执法效率。

5.市政管理的主要方法

市政管理的方法主要包括行政方法、财政方法、法律方法、合作治理方法、市场方法和技术方法。

①行政方法。行政方法显效速度较快，“有令即达”，民众需要严格按照政府关于市政管理的各种规章、规定来执行。

②财政方法。通过财政预算，加大对市政公共产品和市政公共服务的投入；通过政府采购，引导市场和社会提供优质市政公共产品和公共服务；运用财政转移支付，实现城市不同区域和城乡市政服务均等化。

③法律方法。利用法律和市政管理法规解决市政相关问题。

④合理治理方法。以政府为市政管理的主导，拓宽企业和社会大众参与市政管理的渠道，优化企业和社会公众参与市政管理的结构，构建政府、企业和社会三方合作的市政多元治理格局。充分发挥政府、市场和社会各自的优势，综合提升市政管理的社会效益和市场效率。

⑤市场方法。依托市场来调节政府对城市设施的建设、维护与市民利益之间的平衡，通过价格、税收与财政等经济指标，实现个人行为与城市发展、社会利益的自主结合。

⑥技术方法。依托行业技术进步和信息化发展，如实施智慧市政建设，提高市政管理现代化水平和效率。

（二）国内外市政管理相关经验

1.国外市政管理经验

国外市政管理以新加坡、美国和日本为典型，在市政管理理念、市政管理体制、市政管理机制等方面具有显著特色。

（1）新加坡的市政管理经验

新加坡在进行城市规划建设的过程中，核心经验是对规划、建设和管理的关系进行有效处理，真正实现以规划统领城市建设，以建设提升城市发展水平，以高效管理保障城市有序运行，形成城市规划、建设、管理和维护协同发展的整体效应。具体体现在三个方面：

①科学正确地处理规、建、管三者关系。新加坡政府将城市规划、建设和管理相互分离，分别由不同的部门来独立承担。城市规划由市区重建局负责，城市建设由建屋发展局负责，城市管理则由环境卫生局、公园及康乐局和市镇理事会负责。在城市管理部门中，环境卫生局负责城市公共卫生，公园及康乐局负责城市园林绿化管理，而市镇理事会是新加坡城市管理的主体，负责城市管理中绝大多数的日常管理工作。

②市政产品和服务供应采用“政府+法定机构”的模式。在市政产品和服务的提供中，政府作为市政产品和服务生产、供应与监管中的支配力量，运用行政的计划性和权威性遏制市场化带来的分散性和私立性。一部分市政产品和服务通过政府下属的法定机构提供，如大量的城市基础设施、公用事业和社区服务都是由法定机构运营和提供的。近年来，私人公司、社会组织和公民个人在新加坡市政产品和服务提供中的作用也在日益增强，但是，受到政府的严格监管。

③市政设施维护运营管理中引入市场机制。新加坡的市政基础设施维护采用的是市场化运行，政府以业主的身份进行投资和建设，委托私人部门进行日常的经营管理工作，制定详细的规范和标准，同时加强日常监督。该举措不仅能够提高政府部门的行政效率，降低市政设施维护维修成本，而且可以确保社会效益的最大化。

④重视市民的宣传教育。新加坡政府认为法制化的管理只能“治标”，要真正“治本”需要从根本上减少城市环境的破坏行为，这就要依赖于广泛的市民宣传教育。政府以各种形式对市民进行市政管理方面的宣传教育，通过宣传海报、布条、教育手册以及主办大型的活动来教育市民，使其深入参与市政管理、维护市政公共利益。

（2）美国的市政管理经验

美国在经营城市“垄断公共品”时，重点不是如何分割打破垄断，而是如何改革自然垄断行业和公共企业的管理体制，比如实行特许经营和委托经营等；政府的职能没有弱化，注重解决“错位”“越位”问题，向服务、指导、协调、监督的职能上转变。具体体现在四个方面：

①市政管理中的市场化和分权化取向。美国市政管理是广义上的市政管理，包括城市规划、社会治安、文化教育、社会福利、市政服务、环境保护、城市交通等诸多职能。为了提高管理效率和效益，美国城市政府将主要精力投到政策研究和强化市政服务、指导、协调、监督职能上。同时，积极引入市场机制，充分整合城市区域内的社会资源。在管理方式上合理授权与分权，使市场运作机制深入市政管理各个方面，形成政府与市场、政府与企业之间的良性互动。

②引入公共产品和服务的中间供应商与社会力量。美国城市政府采用“小政府、大社会”的模式，将部分职能配置给中介组织，减轻政府的负担，降低运作成本，同时提供更多的公共服务产品。以美国的基础设施建设为例，其政府利用市场运作的方式主要有：一是政府出钱企业建设，二是委托企业经营，三是特许企业经营。归纳起来，引入中间商的实质就是探索出市场经济条件下如何调动城市利益相关者共同参与市政管理，较好地解决公共产品和服务供给过程中政府“越位”和“缺位”的问题，推动政府角色由“划桨”向“掌舵”转变。

③利用现代先进的科技手段进行市政管理。大多数美国城市政府都确立了以居民服务和效率为中心的宗旨，通过网络每个人都可以直接与政府管理部门联系，许多与公共设施、公共产品和服务有关的具体事务都可以在网上操作。各城市都不惜巨资，重点投入建设完善的地理信息系统，市民通过该系统不仅可以随时查阅所在城市的规划布局，也可以随时掌握城市交通状况，极大地提高了城市的公共服务水平。

④城乡市政公共服务一体化。美国利用高科技（如地理信息系统，英文缩写为GIS）对乡村地区的湿地、基本农田、溪流、斜坡在地图上进行标示，然后再根据这些具有重要生态特征的区域的特点合理地规划建筑、交通、基础设施的分布。同时，制定完善的法律法规，通过规范市场运作，利用资本市场吸引投资和支撑农村基础设施建设，实现城乡基础设施和市政公共服务一体化。

（3）日本的市政管理经验

①市政管理基础设施长远规划。日本在市政管理过程中非常重视长远规划，着眼于城市可持续发展。一是，注重基础设施建设的远期效应。例如，东京将市政主要管线集中，充分利用地下空间将各种基础设施融为一体，建成现今世界上规模最大的“共同沟”。把上水管、中水管、下水管、煤气管、电力缆、通信电缆、通信光缆、空调冷热管、垃圾收集管等九种基础设施合理分布于“共同沟”中，为科学管理城市提供了良好的基础。二是，注重市政基础设施与环境协同。设立专门的环境评估委员会，负责对环境影响评估执行情况进行监督。任何大型城市建设项目，在实施阶段必须对项目建设期间以及项目建成后对环境的影响进行评估，并建议采取相应措施最大限度地减少对环境的负面影响。

②构建市政管理社会和民间力量参与和监督机制。日本的很多城市在市政管理领域都建立了信息公示、意见表达、监督反馈等机制，较好地发挥了非政府力量在城市管理中的作用。如在垃圾管理中，制定颁布了《促进循环型社会建设基本条例》，从源头上强化市民和各类社会组织的责任。在环境影响评估体系中，政府设立市民反馈意见提交程序，规定有必要时举办听证会，讨论市民对具体项目环境评估的建议。

③市政管理体制扁平化。日本市政管理体制的发展趋势表现为机构设置扁平化，治理层级简约化，职能配置整合化。例如，东京自1979年以来开展了五次行政改革，不断科学规划机构设置和职能划分，实行都、区两级政府管理体制，实现市政管理制度的精练化，市政管理机构设置专业化，市政管理职能分工清晰化、明确化。

④城乡市政管理一体化。日本政府自1961年起，持续使用公共财政手段，加大对农村基础设施和农村生活环境的整治，加强城乡之间的物质和信息联系；同时，充分运用市场机制，探索多元化融资渠道，引导民间资本投向农村地区的市政基础设施，大力推进城乡市政管理一体化发展。(www.xing528.com)

2.国内市政管理经验

国内的北京、上海、广州、香港等城市的市政管理水平较高，西部地区的成都和贵阳的市政管理近年来改革成效显著，均有值得借鉴之处。

（1）北京的市政管理经验

北京市创立的城市管理网格化和精细化管理模式，具有较为典型的借鉴意义。北京市对城市管理体制、机制及管理手段进行重大变革和创新，建立了监管分离的双轴心管理体制，创建了将城市管理对象精确定位的万米单元网格法和城市部件、事件管理法，建立了科学的城市管理工作流程和绩效评价机制，构建了一个适应新体制、新方法和新机制的集成化城市管理信息平台，再造了城市管理流程，实现了精细化管理。

①市政管理精细化。市政管理的资源和对象的基础数据完整、归类、活化，市政管理的目标和责任明确固定，市政管理的标准符合国际一流的标准；市政管理的过程中权衡计划、组织、指挥、协调、控制、激励，纵向全流程和横向的全方位；充分运用大数据、物联网、网格化、二维码、卫星技术，精准使用市政管理资源服务市政管理对象。

②市政管理以人为本。精准把握人的需求，基础设施的配套兼顾需求侧和供给侧的平衡。

③市政管理法制化。软引导和硬约束结合起来，实现城市管理的立法立规，创新执法理念，扎实执法效果。

④市政管理城乡统筹化。2006年以来，北京市委、市政府先后制定实施了《北京市新农村“五项基础设施”建设规划》和《北京市新农村“三起来”工程建设规划》等一系列重要规划，以城乡统筹为核心，以城乡一体化为统领，创新机制，多部门协作，通过体制机制改革推动全面落实农村市政管理工作，形成农村市政管理设施建设与管理一体化的长效管护制度。切实保障农民权益，调动农民新农村建设与管理的主体性，让农民全过程参与规划制订、工程设计、项目建设与质量监督，政府通过购买公共服务，在农村基础设施养护领域为农民提供公共就业岗位，使农民成为工程的建设者、管理者和享有者。

（2）上海的市政管理经验

①统筹市政管理各项工作，构建“大部制”的管理体制。突出统筹地位，成立城市管理议事协调机构，初步形成了“全市统筹、统一协调、市区联动、区县为主、分工负责、各司其职”的城市管理工作格局。强化统筹作用，设立城市管理综合协调部门，形成了“大部制”的管理体制。

②依法治理市政，建立了“城市管理+综合执法”的工作体制。强化法制保障，制定出台综合性城市管理法规，将城市管理各相关事项用法律的形式固定下来，对城市管理行政执法、公众参与治理、监督和救济等工作作出明确规范和界定，强化了城市管理工作的法制保障；强化行政执法，赋予城市管理部门综合协调手段，强化城市管理与行政执法的整体性和互补性，在市级层面建立了“城市管理+综合执法”的工作体制。

③依托科技手段，构建精细化市政管理体系。大力增加市政管理的科技含量，编制了较为完善的各类城市管理标准规范，以网格化为依托建立“大数据”系统，实现城市管理工作的精细化、标准化。

④强化监督考评，建立了城市管理长效机制。采取市级考评与区县自评、日常检查与实效测评、专业考核与社会评价相结合的办法，建立了“市民评判、社会评价、行政评定”的综合评价体系和相应的问责制度。

⑤强化社会服务，推行市场化运行模式。管理重心下移，大力推进政府购买公共服务，实现投资主体社会化、多元化，实行政（事）企分开、管干分离。

（3）广州的市政管理经验

①市政管理法制化。截至2015年，广州市制定或实施了29部城市管理法律法规，全面推进城市管理法制化建设进程。尤其是制定和完善了垃圾分类处理地方性法规体系，为我国城市垃圾分类处理提供了“广州标准”。

②市政管理网格化。依托信息科学技术，建立145个社区网格化市政服务架构，根据不同社区自身的特点，按照“一个组织架构、一张基础网格、一支网格队伍、一套信息系统、一套管理制度”的架构，将市政服务向社区和家庭延伸。

③市政管理长效化。加强考核、督察，由城市管理委员会领导带队每天巡查督导，形成市区城管领导带头挂点督导，分片包干，深入一线，靠前指挥的责任机制；建立公安、城管联合执法联席会议、联络员、检查督办、信息通报、监督考核的联动制度；构建信息平台和遥感技术动态监控，全民参与的市政管理长效机制。

④市政管理城乡一体化。按照城乡统筹思路，市政外包延伸至村，由市政管理处进行业务指导、统筹协调，使农村与城区的市政管理达到标准统一、管理统一，实现城乡无缝衔接；完全打破城区和农村的区域界限，以网格化方式实行高标准的市政管理。实行统一监管制度，建立长效管理机制，执行城乡统一的服务单价、统一的作业质量标准、统一的监督和管理办法，由市政管理处和村委会共同成立质量评价工作小组进行监督管理，使城乡市政服务水平均衡发展，推进城乡市政管理一体化。

（4）香港的市政管理经验

香港市政管理以人为核心，在城市建设和管理的理念、制度、手段上有诸多值得借鉴之处。

①科学的城市规划与精细化管理有机统一。在总体上把握城市管理的全局，将市政管理的各个环节作为一个整体、一个系统，进行科学的、具有前瞻性的规划，并且有明确的违规管制条例。实现城市管理从事后处理向超前预防控制转变。在以城市规划权威性约束市政管理的同时，注重城市管理的局部、单位、要素的精细化，以细节取胜。

②完备的城市管理法律法规体系与联合执法有机结合。香港的城市管理方面的法律法规非常完备，内容详细，责任主体比较明晰，各部门有明确分工和职责。各执法主体之间紧密配合，实行市政行政执法、警署、法院一体化执法体系。

③政府主导与多种主体共同治理有机统一。香港政府塑造城市管理多元参与机制，实现城市管理从单一主体到多元主体的转变。政府作为城市管理的主导，对市政管理项目资金的支持，以及对项目运作的民间机构的监督起了关键作用；而民间机构则在市政管理政策的咨询和项目的运作中起着极为重要的作用，实现了“小政府，大社会”的市政管理格局。政府在保障市政项目资金的基础上，充分发挥现代企业经营机制的作用，以招标的方式，将具体业务以合约方式承包给专业企业，并加强对市政管理企业的管控。

④先进科技手段与重心下移相结合。香港建立了城管电子档案、电子监控等信息网络体系，以加强城市管理信息采集、分析工作，准确把握城市管理工作动向。在此基础上，塑造管理重心下移机制，构建健全的基层群众自治自理的管理体系，加强区议会在提供市政服务的影响力，加强屋村管理，加强互助委员会的工作。

⑤严格执法与宣传教育增强市民市政意识相结合。香港的城市管理执法处罚力度大，如《地下铁路条例》规定，在地铁吸烟将被罚款5000元，唱歌跳舞或者演奏乐器将被罚款2000元。香港的市政处罚程序科学。执法人员的行为受其上级主管和廉政公署的双重监督，如执法人员被发现徇私枉法，则要依法接受调查和受到指控。与此同时，香港非常重视对公民的市政教育。香港环境卫生公民教育和全民参与的工作最早可追溯至1948年，宣传手法和象征标志不断更新，宣传方式灵活多样。将环境卫生信息纳入中小学课程，为学生安排卫生教育讲座，举办课外活动。

⑥细密分工和全方位联动的有机结合。香港建立了市政管理资源整合、部门职能互补、工作有机衔接、运转协调、全方位推进的城市管理工作机制。市政管理实行决策与执行相分离的体制，决策机构只管制定有关城市管理的政策、规定和条例，不过问城市管理的一般行政事务；执行机构则照章办事，不能有执行偏差。各部门分工明确，但又相互配合。凡需要几个部门协同办理的事务，均按照各自的职责，依据法例规定的工作程序提出，并经上级批准，用合同、协议书等形式规定下来。在执行中，不按条例规定和合同协议办事的部门，追究负责人的责任。

（5）成都的市政管理经验

成都按照“大城市、细管理”的理念，注重“法治化、标准化、智慧化、精细化”管理，狠抓改革创新，力推转型升级。协调衔接“规建管”、理顺体制机制、提高城市运行效率和智慧化程度。传统人治向现代法治、突击粗放向常态精细、主观随意向标准规范、政府管控向社会治理转变的城市管理路径正在形成。

①建立“大城管”格局。成立“成都市城市管理委员会”，在执行、监管的职责基础上，新增城市管理综合协调和责任体系职能，负责城市管理领域的统筹协调、监督检查。梳理并确定72项改革创新项目和工作任务，成立深化城市管理领域改革领导小组，制定改革创新实施方案，形成了从组织构架到责任体系、从实施方案到保障措施等一套完整规范的工作体系。

②推行多元治理。建立了部门联合、社会协同、市民参与的工作机制，交警、城管执法队员、志愿者组成治理小组，在中心城区重要节点、主街干道定期开展联合集中执法，同时，市文明办、市交委配合开展大型倡议活动。创新参与机制，引导市民、村民自治，提高社会公众对城市综合管理的关注度和支持率，由政府机构、社会组织和市场主体共同参与的合作型治理网络初步建立。

③强化督查考核机制。将城市管理、环境治理等30余项重点工作纳入市委、市政府综合目标考核，建立了日常巡查、联合检查、随机抽查、专项督查和第三方测评相结合的考评机制。

④精细化管理。从日常管理入手，强化市、区、街道、社区四级管理网络，将管辖区域划分为单元网格，实行定人员、定街道、定责任的“三定”管理模式。市容秩序实现了由“被动后果导向模式”向“主动原因导向模式”转变。

⑤注重基础设施建设。为提升承载能力，成都编制完成设施建设实施计划，加快基础设施项目建设，固废处理等基础设施已达国内领先水平。在公共财政逐步向城市管理和维护投入倾斜的同时，成都优化投入机制，积极探讨多种融资方式，建立完善政府、企业、社会、外资等多元化投融资体系。

⑥强化标准化。全面推进城市管理标准体系建设工作，制定城市道路养护维修规范化操作规程等技术规范，项目临街招牌、环卫设施设置标准等管理标准为城市管理、执法服务、监督执行提供工作指南和执行依据。

⑦实施“智慧城管”。制定《“智慧城管”总体规划（2015—2017）》，编制完成智慧城管发展纲要，提升数字城管机构层级，拓展数字城管运行功能，陆续开发出城市桥梁运行监控、城市照明智能监控等子系统，启动“成都市扬尘治理和建筑垃圾处置监管信息平台”建设，大幅提升了城市管理信息化、智能化水平。在此基础上，纵向建立健全市、区县和街道/镇的“三级大联动”网络管理服务平台，横向整合市级有关部门资源，对城市管理环节和事件实现全领域的发现、全过程的监督、全方位的落实。

⑧注重城乡统筹发展。城市管理空间范围从中心城区、郊区（市）县城区延伸至农村场镇、产业功能区和新型社区，城乡统筹、分类管理，环境卫生、园林绿化、环境保护、地下管线、城市立面、专业市场等16类200余项管理业务被纳入城市综合管理范畴，明确责任和监管主体，强化部门职责。通过“政府引导、支部点头、群众做主、村民自治”的环境治理，100多个“后进”村庄环境脏乱差的情况得到明显改善。不断推进的四川省“环境优美示范城镇”及“美丽乡村”创建，使成都农村区域的环境面貌整体改观，农村环境治理工作基本上步入了规范化、常态化的长效治理“轨道”。

（6）贵阳的市政管理经验

贵阳市以大数据为引领，把创新贯穿于城市综合治理的全过程和各个方面，将大数据充分运用于城市管理，让城市管理更加精细。

①搭建全国第一个“块数据”公共平台，打造社区网格化管理和公共服务网络体系，市政管理更加精细化。完善12345网格化服务管理指挥调度中心，建设社区网格综合数据库，建成社区区域无线覆盖网络和服务物联网。建设“社会和云”和市级基础地理信息统一平台，运用大数据强化水、电、气、交通保障，促进城市管理信息化、智能化、精细化。上线运行城市管理“百姓拍”APP手机信息终端，引导广大市民积极参与城市管理。

②全面推开“数据铁笼”工程，市政管理效率大幅提升，市政执法更加规范化。打造“数据铁笼＋电子政务”平台，完善了“网上办事大厅”等公共服务大数据应用，“让数据多跑路，群众少跑腿”，提高市政管理效率，提升城市公共服务水平。建立市级统一的数据铁笼可视化监测、分析、考核平台，实现对市政管理和市政项目运行的动态监督和管理，让失信市场行为无处藏身。市政执法权力运行的每个环节都有数据记录，公开透明，把行政执法权力关进数字化的制度笼子。

③完善市政管理的体制与运行的机制，让常态化的市政管理落到实处。推进环卫管理体制改革，按照“扫、收、转、运、处”无缝衔接的大环卫一体化管理模式进行改革。把街道红线到红线的路面清扫、绿化带清理、交通设施清洗和市政设施清掏等综合性清洁任务，实行统一市场化外包，形成一家主责、按质取费、标准作业的环卫工作机制。实施“三创”（创文、创卫、创模）综合考核机制，对“三创”指标内容进行单月暗访督查和双月集中考核测评排名，并将考核结果定期提交市委常委会审议。同时，将“三创”考核办公室设置为正式机构，确保“三创”考核工作固化运行，让创建制度化、常态化和长效化。

④城乡统筹，推进农村垃圾无害化处理。提供技术及设计方案，补助资金，强力推进农村垃圾无害化处理。

发达地区的北京、上海、广州和香港，以及西部地区的成都和贵阳的市政管理各具特色，主要经验见表3-2所示。

表3-2 北京、上海等地的市政管理经验要点

来源：根据课题组调研资料整理所得

（三）启示与借鉴

综上所述，公共服务是市政管理的目标和价值取向，是市政管理的核心要素、出发点和落脚点。市政管理必须以人为本，满足城乡居民的生活、心理、行为、文化和精神需求。在市政管理过程中，需要以了解和把握城乡居民的实际需求为先导，充分体现人文关怀，以人性化的管理、执法、服务提升市政管理的质量和水平。综观国内外市政管理理论成果与其他地区的先进市政管理经验，有以下四个方面值得借鉴：

1.树立多元主体治理的市政管理理念，形成政府主导下的企业化、市场化和社会化相结合的市政治理机制

市政管理涉及政府、市民、社会三者利益，需要政府、私人企业、社会机构和市民的共同参与，以政府部门为主导，整合私人企业、社会机构和市民构成多元权力主体，共同合作形成新的市政治理架构。为此，必须改革市政管理体制、转变政府职能、重置市政管理机构、完善市政治理法制、界定各主体的责权利、规范各主体行为、协调各方利益、加强政府监管和社会监管，经多元主体互动协商协同治理，提升市政管理的水平。

第一，引入市场机制，处理好政府与市场的关系，打破政府垄断市政公用事业，加快市政公用事业的市场化进程，形成多元化的市政投资体制。采取企业化、市场化方式，变“以费养人”为“以费管事”，规范专业管理，实施量化考评，提高养护管理的质量水平；打破垄断，引入市场竞争机制，深化市政公用事业改革，加强城市运行管理，加快市政公用事业的市场化进程；建立市政公用事业特许经营制度，鼓励社会资金、外国资本采取独资、合资、合作等多种形式，参与市政公用设施的建设，形成多元化的投资结构。

第二，加强政府与社会组织、市民之间的相互合作，培育多元化市政治理主体，形成市政治理效率和效能均衡机制。向社会公众提供具有共同消费性质的优质公共物品和服务，是市政管理的最终目标和价值取向。因此，市政决策多参考其他组织和市民的诉求，由市场和民间部门参与公共服务，改善并提高政府公共服务的水平和质量，提高供给质量与效率。同时，通过政府规制确保行政管理与市场机制的最优平衡。利用行政调控、法律规范、政府监管等手段，建立健全服务质量及价格的监督机制和监管机制，对市政项目进行事先咨询和事后评估，对于决策失误者要严格追究法律责任，确保公共产品和服务能以更高效率普及社会民众。此外，需要加强市政管理相关的宣传和对城乡居民的教育，提高城乡居民参与市政管理的意识和能力。

2.确立市政管理顶层设计的思想，构建重心下移、科学分工、权责分明的“大市政”管理体制

市政管理是一项复杂的社会系统工程，需要加强市政事业的统一规划，从城市发展全局出发，对整个市政事业进行顶层设计，考虑其整体性和综合性，注重经济、社会与环境的和谐发展，进行适度的超前建设。建立“规划、建设、服务、管理、执法”五位一体，政事、政企、事企分开，建管剥离，决策、监管、作业相对独立，所有权与经营管理权明确、科学分工、合理授权的现代市政管理体制。贯彻统一、高效能的“大市政”管理理念，整合市政管理部门的职能设置，提高市政管理的社会效益和经济效益。

第一，建立完善的集城市环境规划、整治、建设、管理、服务相结合的有效工作机制，对职能部门进行合并，形成五位一体的“大市政”的管理体制。从横向看，要对城乡的交通、卫生、公共服务、市政工程、公用事业、园林绿化等进行统筹安排，配套建设；从纵向看，要对建设与维护的全过程进行规划设计、组织实施、监督管理等，做到各环节紧密连接，相互配合，协调发展。做好顶层设计，以构建符合城乡居民共同利益的市政服务体系为目标，对市政设施进行设计、运营和维护时要进行通盘考虑，对市政管理各环节无缝衔接，实现路、水、气、热、绿等多方面“一家管”，将市政规划、建设、管理、执法、服务有机结合，构建“规划、建设、服务、管理、执法”五位一体的“大市政”管理体制。

第二，采取政事、政企、事企分开，建管剥离，实行决策、监管、作业相对独立，实施统分结合的市政管理机制。形成了强化政府责任，规范行业运作，完善考评监管的机制。对市政建设和维护进行远期、中期、短期规划，考虑其整体性和综合性，注重经济、社会与环境的和谐发展，进行适度的超前建设。市政设施的所有权与经营管理权相对分离，政府将市政设施的所有权授予各级市政设施行政主管部门，克服政出多门、管理混乱、互相推诿的现象。

3.实施创新驱动发展战略，推进信息化、专业化和精细化的智慧市政管理模式

市政管理部门的角色是服务主体，其主要职能是服务于公民，而不是对市政进行简单控制。通过政府顶层设计，保证市政相关技术的采纳、应用和管理的有效性，确保各项市政工程和管理业务的互通性与技术兼容性，采用从上到下的途径对市政管理过程中的技术手段进行设计和实施，实现各职能部门之间的协作与共享。推进智慧市政建设，实施市政管理信息化、精细化、专业化，提升市政行政管理和行政执法的效率，改进市政管理的综合质量。

第一，建立信息化管理平台，推行网格化、数字化的精细化智慧市政管理运行新模式。在市政规划与建设过程中，建立跨部门的信息交换和分析系统整合平台，对信息的收集与分析，实现市政管理过程中各职能部门之间的协作与共享。对市政事务进行动态监测，为市政管理部门和政府部门提供辅助决策服务。在市政规划与建设过程中，建立跨部门的信息交换和分析系统整合平台，对信息的收集与分析，实现市政管理过程中各职能部门之间的协作与共享。对市政事务进行动态监测，为市政管理部门和政府部门提供辅助决策服务。依托互联网、物联网、无线通信系统、空间信息系统、行业数据库整合信息平台，创新市政管理模式，再造市政管理流程，打造以人为本的精细化、网格化、多元共治、社会协同、多渠道反馈、生态环保、规范长效、平安、精准承载、城镇一体化的智慧市政管理运行新模式。

第二，以标准化、科学化、网络化、规范化的思路，细化城市管理空间，推进市政管理专业化和规范化。按照“精益、精确、细致、严格”的原则，量化城市管理对象、规范城市管理行为，实现城市管理活动的全方位覆盖、全时段监管、高效能管理。市政所有业务开展前，对其必要性、技术可行性、经济合理性、实施可能性等方面进行综合研究，推荐最佳方案。以精细化管理思想为指导，对市政管理人员进行公共财政、政府间关系、人力资源管理、市政规划等各个方面的专业培训，构筑专业化市政管理队伍；强化精细化管理思想，创新城市管理流程，探索精细化市政管理的具体标准和规范。

4.推行城乡公共服务均等化战略，大力发展农村市政管理事业

向社会成员提供均等的基本公共服务，是现代政府的基本职责之一。现阶段我国的基本公共服务还存在不均等现象，城乡之间基本公共服务供给不均等，农村基本公共服务水平远低于城市。以城乡统筹发展的思想为引领，推进城乡基础设施一体化进程。重庆以大城市的市政公用事业发展为引领，带动全市农村实现因地制宜的农村市政建设。特别是建立财政转移支付制度，明确投入农村基础设施建设的财政额度，同时吸引社会投资，鼓励农民投入，积极发挥农民的主体作用，规范农村的市政设施的维护和管理。

第一，按照基础设施的属性，构建以政府为主导的城乡统筹的多元化农村基础设施建设模式和运营维护模式。明确划定农村基础设施管理的责权范围，强化乡镇、村的责任与权利，下放基础设施的管理权和经营权，实现层层分级负责运营和维护的模式。推进农村基础设施管理机制体制的改革，逐步形成稳定的专业化运行维护队伍，打造以农民为主的农村基础设施运行维护的专业化队伍，保障农村市政设施的可持续利用效率。以农民为本，充分调动农民参与农村市政建设、投资农村市政设施、维护农村市政设施的主动性、积极性和创造性。

第二，进一步拓展“大市政”的思路，将农村市政公用事业的发展纳入区域和城市的市政发展体系，将多部门联动的工作机制延伸至农村地区，构建以农村基层政府为主导的多元化、法制化的农村市政管理体制。加强对农村市政公用事业发展的立法，建立农村市政管理的政府监督机制、社会监督机制和问责约束机制，引导农村市政公用事业有序健康地发展。

第三，建立以财政转移支付制度为主体、市场手段为补充的多元化农村市政资金供给体制。加大对农村地区的市政建设专项公共财政支持，建立农村市政规划、建设、管理的长效基金，保障农村市政公用事业的长效发展。制定积极的农村市政建设投资政策，引入市场机制，吸引社会资本和农村闲置资金进入农村市政建设和管理领域。

此外，市政管理涉及规划、建设、管理、执法、服务，需要综合运用多种手段。尤其是要依托现代科学技术手段，实现市政管理的专业化、标准化和智慧化。市政管理的手段主要包括市场的手段、行政的手段、法律手段和技术手段。因此，根据市政规划、市政建设、市政管理、市政执法、市政服务的不同要求，综合运用上述手段开展相应的工作，尤其是要大力推进信息化和数字化建设，利用科技手段实现网格化、精细化和智慧化管理，大力提升城乡市政管理的效率和水平。