重庆商事制度改革：监管机制构建，助推供给侧改革，建立信用承诺制度

商事制度改革是党中央、国务院作出的重大决策，是简政放权、转变职能的“先手棋”，是稳增长、促改革、调结构、惠民生的重要举措。在转型发展、创新驱动的新阶段，全市应将以“放、管、服”结合为核心内容的商事制度改革向纵深推进，进一步优化营商环境，助推大众创业、万众创新和供给侧结构性改革，为经济可持续发展增加新动能。下一阶段改革的主要任务，应围绕放活市场主体、转变政府职能、优化监督管理、助推供给侧结构性改革四大目标，着力打造“制度+技术”的系统化、网格化的监管体系和高效化、规范化的监管机制，不断提升市场创新创业活力。

（一）思路、原则与目标

1.总体思路

认真贯彻落实党的十八大和十八届二中、三中、四中、五中全会精神及国务院有关商事制度改革的系列文件精神，坚持市场化改革方向，以放活市场主体、转变政府职能、优化监督管理和助推供给侧结构性改革为目标，以推进工商注册登记制度便利化、企业信用体系建设和实行统一的市场监管为重点，更新服务理念，创新服务机制，改进监管手段，提高监管效能，着力营造宽松平等的准入环境、公平竞争的市场环境、安全放心的消费环境，促进社会诚信建设、增强社会信用意识，为促进经济社会科学发展做出更大贡献。

2.基本原则

①便捷高效：按照条件适当、程序简便、成本低廉的要求，方便申请人办理市场主体登记注册；鼓励投资创业，创新服务方式，提高登记效率。

②规范统一：对各类市场主体实行统一的登记程序、登记要求和基本等同的登记事项，规范登记条件、登记材料，减少对市场主体自治事项的干预。

③宽进严管：在放宽准入条件的同时，进一步强化市场主体责任，健全完善配套监管制度，加强对市场主体的监督管理，促进社会诚信体系建设，维护宽松准入、公平竞争的市场秩序。

④公正透明：各类市场主体权利平等、机会平等、规则平等，政府监管标准公开、程序公开、结果公开，保障市场主体和社会公众的知情权、参与权、监督权。

3.主要目标

①放活市场主体：优化营商环境、降低创业门槛、激发创业热情。

②转变政府职能：推行简政放权、推进市场配置、事中事后监管。

③优化监督管理：注重信用监管、加强协同监管、实现社会共治。

④助推供给侧结构性改革：实施分类监管、完善退出机制、提升有效供给。

图2-1 重庆市深化商事制度改革路线图

（二）重点任务

1.持续推进注册便利化，优化营商环境

一是在全面实施企业“五证合一、一照一码”基础上，进一步推进“多证合一、一照一码”登记制度改革。二是严格执行工商登记前置审批事项，贯彻执行重庆工商登记后置审批事项目录，实行动态管理。三是推进企业注册登记全程电子化，逐步实现申请、受理、审查、核准、发照、公示等全流程网上办理，推广电子营业执照的应用。四是继续放宽住所（经营场所）登记条件，分行业、分业务释放场所资源。五是有序推进企业名称登记制度改革，开放企业名称库供社会查询，逐步实现企业名称的自主选择。六是进一步简化事前审批和事后审批，除对涉及公共安全等特定活动外，要进一步削减审批事项，通过“备案制”“承诺制”等方式来简化审批手续，提升审批效率，提高审批的透明度和可操作性。

2.合力打造全覆盖的商事主体征信及监管平台

一是按照重庆市社会公共信息资源整合“3+1+X”总体构架，[1]以现有的法人数据库为支撑，将其接入全市统一的共享交换平台，与其他基础数据库和相关应用系统实现互联互通，为网上行政审批平台、综合市情系统、国家公示系统、“信用重庆”网站等提供基础数据支撑，推动监管资源由信息封闭向开放共享转变，监管力量由“各自为政”向“联合协作”转变，真正实现信息互通互享，为部门间实现联动监管打下坚实的技术基础。二是针对商事主体网络化这一监管难点，还要建立网络经营者身份标识制度和电子商务网站可信认证服务制度，便于市场主体确认和责任追查，进一步净化网络社会环境，保护网络购物消费者合法权益。

3.建立健全部门联动、社会共治的信用监管机制

把商事主体信用作为监管的重点和落脚点，让信用既成为商事主体赖以生存的“资产”，又成为其违法失信的“损失”。一是厘清部门监管职责，严格按照“谁审批、谁监管”的原则，制定适应改革要求的监管实施办法和操作细则，确保监管到位。二是明确协同监管分工，在证照联动监管平台的具体应用上，各审批及监管部门之间要明确监管权责，政府监察机关负责监察各监管部门信息反应是否及时到位，由此实现联动监管环环相扣、无缝对接。三是要建立事前信用承诺制度，形成市场主体的自我约束机制。四是完善失信惩戒机制，按照分类监管原则，对于不同行业设定负面清单，深入落实“双随机”抽查制度，并加大对预警企业、失信企业的监管力度，推动监管信息共享，将更多的信用信息纳入证照联动监管平台，真正实现“一处违法、处处受限”。五是增强联合执法能力并探索建立市场主体活跃度指数，加强对企业全生命周期、市场活跃度的分析研判，引入第三方评估机制，提高服务宏观经济决策质量。六是切实转变监管理念，实现监管主体从单一到多元、监管格局从封闭到开放、监管环节从末端问题处置到前端教育防范等转变，积极发挥行业协会等群团组织的作用，积极推动政府信息与社会信息的交互融合，积极提供公共性信用记录查询服务，积极提升信用监督的透明度，引导有关方面对违法失信者进行市场性、行业性、社会性约束和惩戒，形成全社会广泛参与的监管格局。

4.全力服务社会创业创新

应紧密结合经济发展的新常态，结合国家和重庆市有关产业政策，为经济增长的新动力提供高效服务。一是要不断深化“后置审批”改革，进一步缩减不必要的“前置审批”事项，深度融入金融、信息、文化、教育等快速增长的新兴服务业，紧密联系小微企业、众创空间发展需求，引导释放创新创业的内生发展动力。二是积极推动商务诚信打造，同时大力提升知识产权的保护水平，进一步打造法制化、便利化营商环境，推动大众创业、万众创新。

5.坚持“有保有压”，提升有效供给

商事制度改革既要激发市场活力，又要符合国家供给侧改革的要求，这就需要在商事制度改革中实行“有保有压”以提升有效供给。一是要紧密结合国家产业政策以及市场态势，对于战略性新兴产业、服务国计民生的产业要力保支持，打造便捷的市场进入条件。二是对于金融、公共安全、公共服务等涉及经济社会风险领域的特殊行业，特别是类似互联网金融等新兴业态，其危害和风险具有叠加性、穿透性和破坏性，因此要坚持“先证后照”并审慎审批。三是开展企业简易注销改革试点，在全市推行个体工商户简易注销和强制注销制度，同时不断完善企业经营异常名录实施办法，与有关部门建立联动化的企业异常经营审查机制，全力清除“空壳公司”，提升市场主体的供给质量。

（三）市场监管重点领域

商事制度改革是一项复杂的系统工程，涵盖多个部门，涉及领域众多，需统筹兼顾，有序推进。加强市场监管，既是商事制度改革本身的题中之意，也是增强市场活力、促进市场健康发展的客观要求。现阶段，在重庆市深入推进商事制度改革的进程中，市场监管的重点领域主要包括以下4大方面，即“四品一械”，电子商务，互联网金融，不正当竞争。

1.“四品一械”

（1）监管重点

一是假冒伪劣现象严重。由于“四品一械”分散且日常化的特点，加之高额利润的诱惑，少数不法分子不顾人民的生命健康安全，铤而走险，致使“四品一械”市场良莠不齐，假冒伪劣现象严重，劣质食品、假药劣药、问题保健食品、劣质化妆品、不合格医疗器械等频繁出现，违信违法事件层出不穷，给人民群众生命健康与生活质量造成严重威胁。

二是价格畸高现象普遍。由于“四品一械”多与人们日常生活密切相关，直接关系着人们的生活质量与生命健康安全，具有很强的需求刚性。少数不法分子正是看中这一点，哄抬价格，利用消费者的弱势性，将“四品一械”的价格定得畸高。由于“四品一械”的需求刚性，消费者不得不承受畸高的价格，致使广大消费者生活成本急剧上涨，负担沉重。

三是假货与高价同在。更有甚者，用假冒伪劣产品冒充优质正品，让消费者支付畸形偏高的价格，比如假药劣药，消费者支付了昂贵药价，却达不到应有的疗效，不仅蒙受巨大的经济损失，且贻误治疗时机，威胁患者生命健康安全，危害极大，给社会和谐与公平正义带来严重干扰与破坏。

（2）监管困境

由于“四品一械”生产经营具有分散化特点，市场监管面广而杂，在市场规范、区域协同、法律法规等方面均面临着较大的监管困境。

一是市场具有隐蔽性。由于“四品一械”的假冒伪劣产品多具有隐蔽性特点，多数条件下难以从外观上有效识别，必须借助专业设备和技术才能准确判别，故对从业者有更高的诚信要求。随着商事制度改革中“宽进严管”的推进，从业人员的进入门槛进一步下降，监管难度不断加大。

二是跨区域的产销模式。药品、保健食品等通常表现出跨区域的生产销售，使区域性的协同监管很有必要，而在现行监管模式下，区域协同监管事实上难以全面铺开，管理难度极大。

三是法律规范不健全。现阶段医疗器械等行业的行业规范与法律法规配套不足，法律法规的不完善给监管工作带来新困难，在深入推进商事制度改革进程中，亟须依据食品安全法、餐饮服务许可管理办法等法律法规，切实加强“四品一械”监管工作。

专栏1 生产销售劣质食品的监管困境

【案例描述】重庆市涪陵区一毛皮加工厂系由李某于1996年6月20日注册成立。该厂经营范围为生产、销售猪皮、禽畜内脏、禽畜油渣、餐饮废油（潲水油），仅限于销售给饲料生产企业和生物柴油提炼企业。员工李某莲负责收购生猪宰杀后废弃的肠系膜、淋巴结、部分内脏、血管、劣质猪肉等。2009年10月，李某与重庆垫江某加工厂负责人林某联系销售食用油后，要求工人曹某将李某莲收购的材料与收购的餐饮废油（潲水油）分开炼制，并将炼制的成色较好的猪油销往垫江某加工厂。垫江某加工厂将李某收购的“地沟油”通过加工后当作食用油，并销售到垫江以及贵州等地供人食用。销售数额达320余万元，其行为严重危害人民的身体健康。2016年4月，涪陵区法院分别以生产、销售有毒、有害食品罪，判处李某有期徒刑十年，并处罚金642万元；判处曹某和李某莲有期徒刑五年，并处罚金2万元。

【案例述评】从本案例可以看到，在食品生产加工和销售过程中，企业随时有动机“拓展”其自身的业务范围，而这种“拓展”往往与违法经营相联系。因为正是超高利润的吸引，才会促使企业放弃或者改变原有经营业务，转而经营其原有的主营业务范围之外的项目。案例中，该厂经营范围本为生产、销售猪皮、禽畜内脏、禽畜油渣、餐饮废油（潲水油），仅限于销售给饲料生产企业和生物柴油提炼企业。但在利润的驱使下，李某、曹某、李某莲等人沆瀣一气，非法生产销售地沟油供人食用，严重危害人民的身体健康。该案例中虽然最终三人落入法网，受到法律严惩，但从时间上看，不难发现，从2009年李某等人开始非法经营，到2016年案件告破，历时数年。在这期间有多少腐烂变质、影响生命健康的“地沟油”流入市场？又有多少人的生命健康因此而遭受威胁？食品安全监管的难度由此可见一斑。

2.电子商务

（1）监管重点

电子商务基于信息网络设施来实现商品和服务的交易，是一种以现代信息网络为载体的商务活动形式。近年来，电子商务蓬勃发展，与人们的生产生活息息相关，已成为现代经济社会生活中不可或缺的构成部分，其监管重点主要体现在以下方面。

一是电子商务交易市场的信息不对称性。在电子商务交易中，交易双方不曾谋面，消费者依据卖方提供的商品信息及其他消费者对交易商品的评价进行消费决策；在交易主体虚拟化、商品虚拟化和平台行为虚拟化的情境下，交易双方具有严重的信息不对称性。特别是由于电商平台的垄断性，商家可能对信息进行选择性发布，常常对消费者的消费决策造成误导，损害消费者的消费权益。

二是电子商务的信息安全性。作为信息技术发展的产物，电子商务的发展依赖于信息技术的迅速发展；但综合来看，我国电子商务的发展速度和水平远远低于美国、韩国及西欧各国等经济发达的国家或地区，其中最重要的原因就是我国目前还没有建立完善的电子商务安全监管制度，导致存在的各种安全问题得不到有效解决，各类违信违法事件得不到有效管控，阻滞了市场的健康发展。

三是电子商务的信息真实性。虚假信息泛滥成为影响电子商务发展的重要阻力。如何对信息的真实性进行科学识别，是电子商务发展过程中不可回避的现实问题。事实上，自2004年以来，我国的电子商务已经面临越来越严峻的诚信问题。社会信用体系尚未形成，是致使电子商务支撑体系乏善的一个重要原因；而电子商务自身的软、硬件条件不成熟则是导致其诚信危机的行业根源。因此，如何在网络服务建设、市场推广力度、完善用户平台、完善客户服务等方面培育网络诚信，加强电子商务信息真实性监管，引导和规范电子商务的健康发展，使电子商务发挥出其应有的作用，是当前摆在政府有关部门面前且亟待解决的现实问题。

四是对电商平台责任的法律认定。传统的实体店与其所销售的商品负有连带责任，一旦出现假冒伪劣商品，消费者可以只找售卖店即可进行连带责任赔偿。与之不同的是，此前流行的“避风港原则”在电商平台中大行其道，电商对其所销售的商品不负有赔偿责任；而且由于不实行自然人登记制度，导致违规被查的电商可以轻易逃避责任，最简单的办法就是“换个马甲，重新开店”。尽管现阶段已经实行自然人登记制度，此前的“换马甲战术”已经不再可行，但如何从法律顶层设计层面对电商平台责任予以认定，防止平台与电商的“合谋”以损害消费者权益并逃避法律责任，仍是监管重点所在。

（2）监管困境

一是法律法规顶层设计不健全带来的监管困难。通过互联网开展电子商务，面临一系列法律问题，如国际民事诉讼、隐私权、电子合同的有效性、电子商务签名的认证、电子商务中知识产权的法律保护等。这些问题由电子商务相对于传统交易方式的不同所致，原有法律在处理这些新问题时显示出了局限性和不足。尽管近年来围绕电子商务出台了一系列新的法律法规，但整体上还不足以完全满足电子商务发展的需要，给相关监管工作特别是跨区域监管带来较大困难。

二是电商及平台责任的法律认定困难。电子商务借助于现代网络技术完成交易，其交易痕迹很容易通过技术手段予以销毁；而电商赖以生存的平台，为了招徕电商并扩大市场份额，有为电商提供掩护的动机，导致市场监管取证困难。而且，对电商及其平台的处罚主要依据电商或平台的违规收益，但因为人为的操作使得收益数据极易被销毁，失去了完整的收益证据信息，致使处罚责任难以充分认定。同时，由于处罚力度小，违规收益远远大于处罚成本，处罚难以起到警示与教育作用；而政府为之付出的监管成本则极高，常常是处罚金额的数倍甚至数十倍，导致监管效益低下。

三是电子商务交易的真实性较难甄别。在实际的电子商务交易中，由于自然人不需登记，造成主体可能不真实；平台信用体系不可靠，平台不合作，使得在网络购物中出现付款收不到货，或者货物不符合实际等类似事件屡见不鲜；同行业者间卖假冒伪劣产品等不正当竞争现象较为严重，冒名顶替、交易抵赖等不诚信问题时有发生。这些不良现象带来较大的监管新困难。

四是电子商务的交易安全问题比较突出。从电子商务的安全范畴来看，电子商务无论是硬件系统、软件系统，还是网络系统都存在较严重的安全问题。从电子商务安全威胁的实质来看，电子商务在系统运行、信息安全、主体验证、交易行为等方面存在安全风险；电子商务安全技术手段的民事证据在法律效力方面也存在严重的安全问题；电子签名、电子认证、电子货币、电子支付等均对当前相关制度带来实际操作的安全隐患与监管新困难。

五是电子商务交易容易引发投机现象。与传统的实体商务相比，电子商务“先照后证”必将导致其从业者更加随意与自由。同时，注册资本认缴登记制使得公司资本虚拟化，使得责任确认的困难进一步加大。另外，现行的电子商务商家，绝大多数是住所与经营场所相分离的，增大了经营活动主体识别的监管困难。凡此种种，均极大地加剧了电子商务交易的投机性，增加了监管难度。

专栏2 电子商务发展的监管困境

【案例描述】2016年7月，重庆市彭水县工商局接到消费者田某投诉，称自己之前在某网店看到一则“黔某道”牌紫苏油宣传广告，见广告中称该商品具有降脂降压功能，便于4月10日从该网店购买了4盒。可使用半个月后，发现并无任何疗效，便认为该广告涉嫌虚假宣传，要求该公司赔偿其损失。经调查，该广告由重庆某电子商务有限公司在某网络交易平台开设的“黔某道”牌紫苏油专卖店发布，广告宣称该食品具有极佳的降血脂、降血压功能，长期食用可预防和治疗某些心血管疾病，并可明显改善食用者的血脂血压指标。该公司的上述行为涉嫌违反《中华人民共和国广告法》第十八条规定，构成发布含有禁宣内容网络广告的违法行为。经彭水县工商局执法人员调解，该公司已赔偿消费者田某的经济损失2239元。

【案例述评】本案例中，重庆某电子商务有限公司在某网络交易平台开设的“黔某道”牌紫苏油专卖店发布广告，广告宣称该食品具有极佳的降血脂、降血压功能，长期食用可预防和治疗某些心血管疾病，并可明显改善食用者的血脂血压指标。而消费者正是看中这一功能而作出购买决策，而实际消费的结果证明并无此功能，虚假的宣传误导了消费者的选择，违背了消费者的消费意愿。这说明，在电子商务环境下，因为交易双方并不是在同一个现实环境中面对面地完成交易，买方通过卖方的广告宣传与资料介绍来作出判断，并以此决定是否购买。卖方的任何虚假不实的宣传与介绍，都可能误导消费者作出错误的购买决策，影响其消费质量，给消费者造成损失。对于虚假宣传的监管，有关部门显然不可能面面俱到，只有在消费者有了维权意识并投诉举报的情况下，才能进行事后的被动监管，而事前的主动监管，则实施难度较大。综合来看，在电子商务环境下，因为市场主体的虚拟性、交易的瞬时性等特点，以及网上诈骗、知情权受限、售后服务没有保障等问题，工商部门的市场监管面临新困境。

3.互联网金融

（1）监管重点

作为一项重要的金融创新，以第三方支付、在线理财产品的销售、信用评价审核、金融中介、金融电子商务、众筹等模式为代表的互联网金融作为一种崭新的金融业态，是传统金融业务在网络背景下的自然且必然发展，极大地便捷了人们的金融需求，成为国民经济新兴战略产业之一。但与此同时，金融风险也与日俱增，威胁着各行各业，其监管重点主要表现在下述4个方面。

一是信用风险。由于网上“刷信用”“刷评价”的行为仍然存在，网络数据的真实性、可靠性会受到影响。所以在互联网金融领域，信息不对称性现象普遍存在。特别是现阶段我国信用体系尚不完善，互联网金融的相关法律还有待配套健全，互联网金融违约成本较低，容易诱发恶意骗贷、卷款跑路等恶性事件。

二是信息泄露风险。互联网金融的发展是在大数据基础上进行数据挖掘和分析，在这个过程中，个人交易数据的敏感信息很容易被广泛收集，对客户账户安全和个人信息的保护提出了巨大的挑战。当前，客户信息数据丢失的案件时有发生，交易平台并没有在传输、存储、使用、销毁等方面建立个人隐私保护的完整机制，加大了信息泄露的风险。

三是网络安全风险。我国互联网安全问题突出，网络金融犯罪问题不容忽视。一旦遭遇黑客攻击，互联网金融的正常运作会受到广泛影响，危及消费者的资金安全和个人信息安全。

四是流动性风险。互联网金融领域一直在探索提高支付账户的活跃度，第三方支付投身到互联网金融领域，存在着资金期限错配的风险因素，一旦货币市场出现大的波动，可能会出现大规模的挤兑，进而引发流动性风险。

（2）监管困境

一是监管模式与经营模式不对应。目前，互联网金融呈现出以互联网为基础的银行业务、证券业务、保险业务进行深度融合和交叉的混业模式；但目前我国金融业实行分业监管模式。监管模式与经营模式的不对应，加大了监管困难。例如，对于涉及银行、券商、基金公司、保险公司等多方面的互联网金融产品，“三会”（银监会、保监会和证监会）谁来监管、如何监管以及工信部、公安部等其他相关部门如何协调配合，已成为现有监管体系面临的巨大困境。

二是监管责任不明晰。互联网环境下的金融业务普遍具有跨行业、跨部门、业务交叉性强等特征，其行业监管主体既涉及工商、税务、商务等部门，还牵涉了经信、通信等部门，但就目前而言，互联网金融行业处于监管主体不明确的状态。由于监管主体不明确，职责不清，互相扯皮或者滥用权力等现象时有发生，加剧了互联网金融行业的不稳定性，助长了不法分子的违法违信行为。

三是监管力度难把握。在行业尚处于萌芽阶段时，监管大棒就强势介入，容易把创新扼杀在摇篮中；而在行业尚未形成一个“安全垫”时，监管的风险也是相当大的。尤其是互联网金融行业涉及两个产业的融合，对监管层的知识与法律水平提出了更高的要求。监管过度与监管不足成为互联网金融监管中面临的现实难题，监管力度难以把握，在客观上加大了监管难度。

专栏3 互联网金融发展的监管困境

【案例描述】随着互联网金融的持续升温，网络投资理财作为一种新型理财方式被大众所接纳，但以“网络投资”为名，诱骗受害人投入资金实施诈骗的犯罪行为也日渐增多。2015年4月，重庆警方通报打掉14个网络投资诈骗平台，破获了重庆某农产品交易平台诈骗案、重庆某公司系列诈骗案等多起案件，受害投资人达到6600余人，涉案金额约3.8亿元。据重庆警方介绍，网络投资理财诈骗平台具有很强的欺骗性，多数受害人亏损后仅以为是运气不好，鲜有人报案。投资者在这些平台开户后，会有分析师向投资者分析行情，带领投资者在平台模拟操作，先让投资者赚少量钱，等投资者加大资金投入后，分析师在得到客户授权后频繁进行交易，收取高额手续费。此外，平台还会使用“滑点”、修改K线图、卡盘等后台操作手段，让投资者血本无归。根据线索，重庆警方还破获了重庆某干公司系列诈骗案、四川某通宝公司系列诈骗案，原北部新区警方侦破了重庆某昂公司、大足某顺公司系列诈骗案。

【案例述评】作为重要的金融创新，互联网金融的兴起极大满足了人们的金融需求，方便了生产生活，但同时潜在的金融风险也不容小觑。本案例中，一些以诈骗获利为目的的网络投资平台，打着光鲜的网络投资理财旗帜，以表面看似规范的投资分析流程吸引投资者实施投资，而本质目标在于诈骗。投资者在“投资有风险”的理念下，通常难以觉察这样的互联网金融的诈骗实质。而金融平台通过让所谓的分析师为投资者分析行情，带领投资者在平台模拟操作并先让投资者赚少量钱的操作方法，很容易蒙蔽普通投资者，在投资亏损的情况下，投资者通常会以为是自己运气不好或操作不当，而不会想到是被诈骗了。这种隐藏在科技背后的诈骗，具有相当大的隐蔽性，给相关的市场监管工作带来很大难度。

4.不正当竞争

（1）监管重点

不正当竞争行为通过采取非法或者有悖于公认的商业道德的手段和方式来与其他经营者相竞争，扰乱市场秩序，阻碍市场健康发展。《中华人民共和国反不正当竞争法》明确指出，对不正当竞争行为进行有效监管，以营造公平合理、竞争有序的商业环境，是推进商事制度改革的重要举措。然而，现实生活中不正当竞争行为形式多样，为监管工作带来了较大难度。

一是混淆行为。经营者在市场经营活动中，以种种不实手法对自己的商品或服务作虚假表示、说明或承诺，或不当利用他人的智力劳动成果推销自己的商品或服务，使用户或者消费者产生误解，扰乱市场秩序、损害同业竞争者的利益以及消费者利益。混淆行为主要包括：假冒他人的注册商标，与知名商品相混淆，擅自使用他人的企业名称或姓名，伪造、冒用各种质量标志和产地，等等。(www.xing528.com)

二是虚假宣传。经营者利用广告或其他方法，对产品的质量、性能、成分、用途、产地等作出不实宣传，引人误解。通过虚假广告或其他虚假宣传，误导用户及消费者，使其作出错误的消费决策，获取不当利益，侵蚀同行业竞争者的合法利益，造成公平竞争秩序的混乱。

三是商业贿赂。经营者为争取交易机会，通过收取回扣、折扣、佣金、咨询费、介绍费等形式，暗中给予交易对方有关人员或者其他能影响交易的相关人员以好处。通过上述寻租行为，获得交易机会，取得不当利益。

四是低价倾销。经营者以排挤竞争对手为目的，以低于成本的价格销售商品。为了击垮竞争对手，低价倾销者常常违背企业生存原理及价值规律，往往在市场竞争中引发价格大战，屡屡引起中小企业倒闭等恶性竞争事件，甚至导致全行业的萎缩。

五是商誉诋毁。经营者通过捏造、散布虚假事实，损害竞争对手的商业信誉、商品声誉，以达到削弱其竞争力的目的。商誉是社会公众对市场经营主体名誉的综合性积极评价，它是经营者长期努力追求，刻意创造，并投入一定的金钱、时间及精力才取得的。良好的商誉本身就是一笔巨大的无形财富。在经济活动中，良好的商誉最终又使经营者通过有形的形式（如销售额、利润）得到回报。经营者不得通过商誉诋毁，以损害竞争对手的商业信誉和商品声誉。

（2）监管困境

一是不正当竞争的形式多样性。在实际经济生活中，不正当竞争行为形形色色、纷繁复杂，既有显性化的商标、标志等的冒用，也有不易察觉的、隐性化的商业贿赂等。各种形式相互交织，且花样翻新，难以把控，使监管工作千头万绪，难度较大。

二是不正当竞争的内容复杂性。以电子商务、互联网金融等为代表的现代互联网技术的应用，使得现代商业监管的内容日渐复杂。不同于传统的现实世界对企业的监管，企业的网站信息并不在工商部门备案，企业在网络世界中的“地址”即网站域名也不在工商部门备案；且网络不正当竞争行为的实施者可能是具体的经营者，可能是网络运营商，也可能是网络推广的承办商、分包商等。监管的层次多，内容复杂，造成了较大的监管空隙，增加了监管难度。

三是不正当竞争的监管效果具有时滞性。由于巡查手段、技术支撑和取证等方面的困难，对不正当竞争的监管常常出现较大的时间滞后性，由此给合法权益主体带来不利影响。特别是，以互联网为基础的现代电子商务，其网站内容及网络广告都具有较强的时效性，而目前工商部门巡查网络主要以“普遍撒网”的搜索手段为主，耗时长，往往造成不正当竞争行为发生时，执法人员还未巡查到。监管上的时效性不强，降低了监管的有效性。

四是监管队伍建设滞后性。对不正当竞争的监管，需要法律、商务、技术等方面的综合性知识，对监管队伍提出了较高的素质要求。目前工商部门对不正当竞争行为的监管工作尚处于摸索阶段，没有针对监管人员的专门培训，一线巡查的执法人员在相关方面的知识较为匮乏，特别是专业知识和网络技术的快速发展，给不正当竞争的监管增加了新难度，也对执法人员的知识更新提出了更高要求。

专栏4 不正当竞争带来的监管困境

【案例描述】自2006年4月起，被告沈某根、王某锋以原告的名称，在中国密封网上制作虚假业务广告，招揽生意，其“公司介绍”部分基本抄袭了原告广告的内容，但两被告所留的业务联系方式为王某锋的手机、电子邮箱和沈某根的家庭号码。2007年7月4日，江苏省东台市工商行政管理局调查沈某根擅自使用他人企业名称发布虚假广告一案，沈某根在调查笔录中承认了上述事实，并表示将立即撤销该广告。原告向东台市人民法院起诉后，于2007年11月22日提出证据保全的申请，要求保全两被告在中国密封网上的宣传网页，但该院未能在网上查找到该网页，原告对于该网页已删除的实际情况予以认可并撤回了保全申请。法院经审理后判决沈某根、王某锋在本判决生效后十五日内在《XX晚报》上刊登声明，就擅自使用原告企业名称的侵权行为公开赔礼道歉，并赔偿原告经济损失人民币20000元。

【案例述评】本案例中两被告人未经合法注册登记从事与原告经营业务相同的橡胶密封件生产，其后又借用原告的企业名称在互联网上发布虚假广告，打着原告的名号来招揽顾客，欺骗消费者，已经构成了对原告企业名称权的侵犯。两被告人在未经工商登记的情况下，借用生产经营同种类别产品的其他经营者的名称，在网络上刊登招揽生意的广告，属于典型的不正当竞争行为。由于在发生侵权后，诸如网络广告之类的不正当竞争行为很容易撤除，识别与取证有一定的滞后性，往往会增大市场监管的难度。

（四）市场监管机制构建

当前全重庆市乃至全国的市场监管过多地依赖事前审批，在实际执行中采取行业主管部门监管和综合监管部门监管相结合的模式。这种监管体系，存在过高的市场准入门槛、较低的审批效率和监管效率以及较差的监管效果，制约了市场主体活力。不仅如此，这种监管体系还存在权力寻租空间以及一定意义上的资源分配不公平和监管部门条块分割等问题，难以形成多部门协同监管合力。在商事制度改革逐步走向深化的进程中，“宽进”方面的改革已逐步推进，而“严管”方面的建设却相对滞后。与此同时，大数据、互联网、云计算等现代化信息处理手段日趋成熟，已逐步渗透进国民经济发展和人民生活的各个角落。因此，新形势下构建以需求为导向、以问题为导向、以发展为导向的新型市场监管机制，是时代与历史发展的必然。[2]

1.基本原则

（1）职责法定

坚持权责法定、依法行政，谁审批、谁监管，谁主管、谁监管，按照法律、行政法规、国务院决定，厘清各部门市场监管职责，推进市场监管法制化、制度化、规范化、程序化。

（2）信用约束

加快推进政府部门、行业协会、社会组织信用信息共享共用，强化信用对市场主体的约束作用，构建以信息归集共享为基础，以信息公示为手段，以信用监管为核心的监管制度，让失信主体“一处违法，处处受限”。

（3）协同监管

建立健全登记注册、行政审批、行业主管相互衔接的市场监管机制，实现部门间依法履职信息的互联互通、联动响应，形成分工明确、沟通顺畅、齐抓共管的监管格局，提升监管效能。

（4）社会共治

推进以法治为基础的社会多元治理，健全社会监督机制，切实保障市场主体和社会公众的知情权、参与权、监督权，构建市场主体自治、行业自律、社会监督、政府监管的社会共治格局。

（5）公开公平

市场监管标准公开、程序公开、结果公开，保障企业和社会公众的知情权、参与权、监督权，信息对称，促进企业自主经营、公平竞争，消费者自由选择、自主消费，商品和要素自由流动、平等交换。

（6）便捷高效

遵循市场经济规律和市场监管规律，按照市场经济发展要求，采用现代互联网手段，整合监管资源，创新监管机制，优化细化执法工作流程，用最少的人力、物力、财力投入，取得最大的监管效果。

2.总体目标

充分运用互联网、移动终端等现代化工具，高效采集、有效整合、充分运用政府、社会大数据，着力提高“大数据+互联网+信用”的综合运用能力，增强政府服务和监管的针对性、有效性。

（1）推动简政放权和政府职能转变，促进市场主体依法诚信经营

运用大数据提高政府公共服务能力，利用互联网加强对市场主体的事中事后监管，为推进简政放权和政府职能转变提供基础支撑。以国家统一的信用信息共享交换平台为基础，运用大数据推动社会信用体系建设，建立跨地区、多部门的信用联动奖惩机制，构建公平诚信的市场环境。

（2）提高政府服务水平和监管效率，降低服务和监管成本

充分运用大数据的理念、技术和资源，完善对市场主体的全方位服务，加强对市场主体的全生命周期监管。根据服务和监管需要，有序推进政府购买服务，不断降低政府运行成本。

（3）政府监管与社会监督、行业（企业）自律有机结合，构建全方位的市场监管体系

通过政府信息公开和数据开放、社会信息资源开放共享，提高市场主体生产经营活动的透明度。有效调动社会力量监督市场主体的积极性，充分发挥行业（企业）自律作用，形成全社会广泛参与的市场监管格局。

3.主要思路

推进健全商事登记制度及市场监管相关法律、法规、规章，充分利用大数据、互联网、云计算、移动终端等现代化手段，以企业信用信息等大数据的归集、共享和管理为核心，推动市场监管从主要依靠行政处罚手段向善于运用信用激励、信用约束转变，构建贯穿市场主体进入、经营和退出的生命周期全过程监管，形成涵盖政府、行业、企业和公众共同参与的多元共治市场监管格局和以第三方评估机构为主的市场监管绩效评价体系。

（1）全面推行事前信用承诺制度

事前信用承诺即要求行政相对人严格遵守国家法律、法规和规章，切实履行责任和义务，并接受行政主管部门监管。若违背承诺约定，将承担违约责任和相应的法律责任，并作为失信行为记录到信用档案中。

（2）逐步实施事中分类监管制度

政府部门依据信用主体的信用状况实施分类监管，对守信者给予简化程序、“绿色通道”和重点支持等激励政策，对失信者根据失信性质和影响程度给予相应约束。

（3）突出强化事后联合惩戒制度

监管部门实施行政管理事项后，应加强跟踪检查，与事前承诺、事中监管相衔接，对信用记录进行分类管理和评估，共享信用信息，实现联合惩戒，让失信者“一处失信，处处受限”。

（4）构建多元共治市场监管格局

监管信息、监管动力、监管权威是市场监管机制优先运行不可或缺的要素，同时也是确保监管效果的关键因素。要做好对市场主体及其海量经营行为的全程监管，需要解决与此相关的三个难点，即监管中的信息不对称问题、监管动力不足问题和监管权威不够问题。显然，仅仅依靠政府部门来履行监管职能是不够的，应充分整合政府部门、行业协会、企业自身及社会公众等多方力量，形成多元共治的市场监管格局。

4.监管机制的构成

结合上述原则和思路，充分运用大数据、互联网、物联网、云计算、移动终端等现代化工具，广泛吸纳公众参与，构建以信用为核心、多部门协作、社会共治、贯穿始终的现代市场监管机制（见图2-2）。

（1）多元共治的监管格局

市场监管主体是由政府部门、行业协会、企业自身和社会公众等共同构成一个有机整体，通过集体合力有效解决事前准入预防（预警）和事中事后监管等难题。其中：

政府部门主要通过制定政策法规和行政执法来履行监管职责，它们在市场监管中由于公共权力的介入而居于整个监管格局上层，它从上至下监管各个市场主体。

行业协会主要通过出台行业标准和一些业务性工作来推动行业自律，企业则通过遵纪守法及相互监督来实现企业自治，二者一般都是在政府指导下进行，它们位于中层，行业协会在其中还起到上传下达的作用。

社会公众则主要通过投诉举报、舆论监督等来达到市场监管的社会共治目的，由于公众参与具有分散性和自发性，效力较小，处于下层，对于大型经营主体而言，它们发挥从下至上的监督作用。

（2）现代化的监管设施体系

现代化监管设施体系是现代市场监管机制运行的物质基础，主要包括信用信息的收集设施（商事主体征信系统）、信用信息公示设施（商事主体信用信息公示系统）、信用信息的监管利用设施（市场信用监管综合平台）及信用信息的运用手段（互联网、移动终端、云计算、物联网等）。其中，信用信息公示系统公示的主要内容包括市场主体的注册登记、许可审批、年度报告、行政处罚、抽查结果、经营状态异常等信息。

（3）多元化的监管评估机构

评估机构的作用是对市场监管领域、监管过程及监管结果进行综合评估，并将评估结果反馈给各评估对象（包括商事主体和监管主体），督促他们积极履行自身职责。其中，市场监管绩效评估机构除了履行绩效评估职责的政府机构外，还包括行业协会和中介组织等。这种多元化的评估机构不仅可分担政府部门的市场监管绩效评估职能，而且因非政府机构的介入还可提高评估结果的客观公正性。

（4）贯穿始终的市场主体信用监管

该监管机制将传统的依赖事前审批向更加强调事中事后监管转变，形成事前告知承诺、事中评估分类、事后联动奖惩的信用监管。其中：

事前预防机制通过立法层面健全法律、法规和规章等，堵住违法行为的制度漏洞，同时在行政层面（工商登记及行政许可）通过双告知双承诺制度、准入负面清单制度、信息函告反馈制度、信用档案公示制度等，确保市场规则及违规后果等信息对称并促进商事主体诚信守法[3]。

事中监管机制充分运用网格化分类监管、大数据精准监管、跨区域（部门）协同监管、综合执法监管、双随机一公开及企业年报公示制度等，对商事主体的市场行为进行监管、评估和分类。

事后处置机制则根据事中监管结果，对违法违规行为，通过行政性惩戒、司法性惩戒、市场性惩戒以及信用信息传播等形成社会性惩戒，建立失信者“一处失信，处处受限”的失信联合惩处机制；同时对信用记录良好的市场主体，政府有关部门在市场监管、政府采购、税费缴纳等方面给予政策性鼓励或提供便利。

图2-2“大数据+互联网+信用”市场监管机制框架图

5.监管机制的功能作用

（1）破解跨区域监管难题

与“一照多址、一址多照”相伴生的跨区域监管难题的根源主要在于跨区域监管权责不明和市场主体“失联”等方面，该机制主要从下述三个方面来解决这一监管难题。一是通过健全相关法制体系，堵住商事主体违法失信制度漏洞。通过明确“一址多照、一照多址”的适用范围和负面清单制度，防范登记主体投机行为发生，并据此明确该监管领域的重点；通过权力、责任清单制度，明确监管主体的权责划分；通过双告知双承诺制度确保登记主体知晓相关事项。二是充分利用大数据、互联网、移动终端、云计算等现代化信息处理工具，借助双随机一公开、企业年报公示、网格化分类监管和综合执法监管等监管手段，及时掌握商事主体动态，化解商事主体“失联”现象。三是通过信息函告反馈、信用档案公示、经营异常名录及黑名单等制度，对违法失信主体实施联合惩戒，并助推登记部门、审批部门实施市场主体准入预警及自身管理方式等方面的配套改革。

（2）防止“九龙治水”

权责划分不明确是出现多头监管的根本原因，该监管机制可从下述三个方面来化解“九龙治水”式多头监管问题。一是在“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”的原则下，通过制定比较详细的监管权力清单和监管责任清单，以及大力实施网格化分类监管等监管手段，确保事中事后监管中的权责划分明确。二是针对那些存在监管职责交叉的监管领域，通过明确规定实施跨区域（部门）协同监管和综合执法监管来形成监管合力，化解“九龙治水”下监管主体相互推诿的现象。三是通过多元化的监管绩效评估机构，对监管过程实施全程跟踪，有效督促各监管主体自觉履行监管职责。

（3）抵制“两虚一逃”

“两虚一逃”现象产生的主要根源在于制度漏洞、诚信体系不健全等，具体包括：刑法的相关规定只适用于实行注册资本实缴登记制的公司；现行公司法没有针对那些已实缴登记但又不属于当前法律、法规及国务院决定需要实缴登记的公司，就“两虚一逃”违法行为如何处罚裁量进行修订；部分社会公众对注册资本认缴登记制存在认识误区；新制度下注册资本认缴登记制在时间上灵活，引发某些主体铤而走险，违法失信。针对“两虚一逃”违法失信行为，该机制在整个企业生命周期中实行全程监管。一是在事前预防阶段，通过健全刑法、公司法等法律法规，制定监管责任清单等填补“两虚一逃”的制度漏洞，同时借助双告知双承诺制度等加强制度改革宣传，并借助信息函告反馈制、信用档案公示制等对有前科的登记主体实施准入预警。二是在事中监管阶段，充分利用大数据、互联网、移动终端、云计算等现代化信息处理工具，借助双随机一公开、企业年报公示、网格化分类监管等监管手段，及时掌握“两虚一逃”“任性出资”等违法失信行为。三是在事后处置阶段，充分利用企业经营异常名录和黑名单制度、信息函告反馈制度等，对违法失信主体实施联合惩戒，并将处置结果公示并接受社会监督。

（4）破除“信息孤岛”

“先照后证”的顺利推进，需要畅通工商登记、行政许可、行业主管等部门间的信息共享，并据此推进多部门协同监管。当前我国市场监管领域还存在“信息孤岛”、资源不能共享等问题，建立相关部门数据共享机制十分必要。一是在事前预防阶段畅通工商登记、许可审批及登记主体之间的登记信息和相关制度安排信息。其中，通过双告知双承诺制度、信息函告反馈制度、信用档案公示制度等，解决登记主体、登记部门、审批部门之间的信息不对称问题；同时运用监管权力清单、监管责任清单及准入负面清单制度等明确各方职责和监管依据。二是在事中监管阶段畅通各监管主体关于监管对象的相关信息。其中，充分运用商事主体信用信息公示系统、商事主体征信系统、市场信用监管综合平台等现代化监管设施，以及互联网、移动终端、云计算等现代化信息工具，确保政府部门、行业组织、社会公众及企业自身等市场监管主体之间的监管信息共享。三是在事后惩处阶段畅通商事主体、监管主体和评价机构之间的信息。其中，依托企业经营异常名录和黑名单制度，向社会通报商事主体的监管结果；同时依托信息函告反馈制度，及时将商事主体监管结果和监管绩效评价情况反馈给监管对象和监管主体。

[1]“3+1+X”指全市正着力打造的统一的数据共享交换平台。其中，“3”即建设法人、自然人、地理空间三大数据库，“1”就是构建全市统一的共享交换平台，“X”是指连接政府部门、银行和司法机关等多个信息应用系统。

[2]市场监管机制是在体制框架内，相关部门运用的市场监管制度、监管程序和监管方式方法的有机结合体。从市场监管的目的和功能来看，市场监管机制可分为监管决策机制、协调机制、执行机制、监督制约机制；从市场监管过程而言，市场监管机制可分为事前监管机制（防范、预警、规范为主）、事中监管机制（监控、约束为主）、事后监管机制（追惩、反馈为主）等。

[3]“双告知双承诺”即工商办理注册登记后，向申请人发放《市场主体告知书》，告知申请人需要申请审批的经营项目和相应的审批部门，同时依托市场监管信息平台告知相关行政审批部门，及时办理后置审批事项，并将其纳入监管范围；申请人填写《市场主体承诺书》，承诺所提交的申请材料真实有效、具备开办条件，承诺在取得审批前不擅自从事相关经营活动和违法失信经营，自愿接受约束和惩戒。该制度适用对象为各类企业、个体工商户、农民专业合作社和相关行政审批部门、行业主管部门。