自贸区改革：上海和广东、福建、天津先行先试成效显著

上海和广东、福建、天津自贸区通过在投资管理、贸易监管、政府监管、金融领域开放和服务业扩大开放等领域先行先试,探索出了一批新做法、试验了一批新制度、形成了一批新经验,取得了显著成效,不但对本地区全面深化改革具有强大的推动作用,而且对全国范围内的改革开放起到了示范、引领和促进作用。

(一)自贸区改革探索主要聚焦于六大领域。

制度创新是自贸区建设的首要任务,也是自贸区发展最核心的动力。与全面深化改革相比,自贸区改革探索的领域有所侧重,主要聚焦于政府职能转变、投资管理、贸易监管、金融、法制和服务业开放等方面。但从整体上看,自贸区改革探索与全面深化改革的精神一脉相承,都致力于治理体系和治理能力的现代化。

1.加快政府职能转变。加快转变政府职能,重点是对接全球贸易投资新规则,按照国际化、市场化、法治化的要求,探索建立与国际高标准投资贸易规则体系相适应的行政管理体系,推进政府行政审批制度改革,由注重事前审批向注重事中、事后监管转变,实施了负面清单投资管理、外资准入备案制、商事登记制度改革等一系列创新,大大提高了营商便利程度。

2.投资管理制度创新。核心是实行负面清单加外资准入前国民待遇,并建立与之配套的反垄断及安全审查制度,以及探索在政府投资审批制度改革后相应的监管方式与监管制度。此项制度创新,使投资管理从行政性监管向法治化监管转变,从政府直接监管企业向企业自我约束、自我管理转变,从政策性监管向制度性监管转变,从重事前审批管理向事中事后转变,从不断制定优惠政策向为企业营造良好的市场服务环境转变。

3.贸易监管制度创新。上海自贸区海关、检验检疫、海事等口岸监管部门实施60多项改革创新举措,建立了国际贸易“单一窗口”、货物状态分类监管等具有国际先进水平的贸易监管制度,推动了上海国际贸易中心、国际航运中心的建设。在贸易监管制度创新的推动下,上海新型贸易模式不断涌现,如保税展示、保税维修、跨境电子商务、汽车平行进口等,出现了一批新贸易平台,如大宗商品现货交易平台、进口商品展示直销平台、技术贸易交易平台、跨境邮电商平台和国际艺术品交易平台等,有力支持了上海国际贸易中心的建设。贸易监管制度创新产生的积极效应已开始显现,上海海关进口平均通关时间比区外减少41%,出口平均通关时间比区外减少36%,企业物流成本降低10%。

4.金融制度创新。四个自贸区在金融制度创新方面有较大差异,体现了国家对四个自贸区在金融方面功能定位的不同。上海自贸区金融制度创新以实现人民币国际化为目标,重点开展人民币跨境使用、人民币资本项目可兑换、利率市场化和外汇管理改革试点,中国人民银行、银监会、证监会、保监会分别发布了相应的政策措施,支持其金融改革。广东、天津、福建三个自贸区的金融制度创新除复制上海自贸区经验外,还特别强调要推动适应港澳服务贸易自由化、提升租赁业务发展和推动两岸金融合作等特色内容。四个自贸区金融制度创新都强调要服务于投融资便利化和防范金融风险。

5.法律制度创新。在全面依法治国的背景下,自贸区建设严格遵守“重大改革于法有据”的要求,形成了自贸区法治基本框架体系。上海自贸区成立两年来,全国人大常委会和国务院对其暂时调整了3件法律、17件行政法规、3件国务院文件和3件经国务院批准的部门规章所涉及的行政审批或者准入特别管理措施。上海市人大先后通过了《关于在中国(上海)自由贸易试验区暂时调整实施本市有关地方行政法规规定的决定》和《中国(上海)自由贸易试验区条例》;上海市政府先后发布《中国(上海)自由贸易试验区管理办法》、《中国(上海)自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施(负面清单)》以及相关的投资备案管理办法。

6.服务业开放制度创新。服务业开放是自贸区建设的重要内容,也是外资最关心的领域之一。面对新兴服务业和高端服务业发展仍比较滞后、服务业国际竞争力整体较弱的现状,四个自贸区大胆进行服务业开放制度创新,积极参加国际服务业竞争,在开放中发展壮大了服务业。四个自贸区主要选择金融服务、航运服务、专业服务、文化服务以及社会服务等六大领域扩大开放,主要措施包括暂停或取消投资者资质要求、股比限制、经营范围限制等准入限制措施,实现了服务业领域开放的重大突破。

(二)自贸区改革成效显著。

制度创新的成果主要看是否取得实效。自贸区自设立以来,在改革中坚持先行先试、重点突破、有序推进,大力推进各项改革措施,基本形成了以开放倒逼改革的发展态势,形成了一批可复制可推广的制度创新成果,初步形成了与国际接轨的制度框架,有力促进了自贸区的建设和发展,取得了明显成效。(www.xing528.com)

1.以开放倒逼改革的发展态势基本形成,成为新时期全国改革新高地。自贸区以国际标准为对照,通过制度设计的“逆向工程”,倒逼自身改革。例如,为建立国际先进水平的投资及监管制度,自贸区大力探索简政放权、放管结合的新路子、新做法。一方面通过实施准入前国民待遇、负面清单和投资备案管理,扩大开放领域、推动简政放权、实施高效监管;另一方面,建立事中事后监管、实施放管结合,以负面清单支撑政府权力清单、优化简化职能清单,明确政府和市场各自的边界,赋予市场主体更多的创新创业空间,提高市场整体开放水平。这些经验做法有利于形成自贸区万众创业和公平竞争的市场环境,发挥了市场在资源配置中的决定性作用,为全国深化行政管理体制改革起到了示范引领作用。

2.形成了一批可复制可推广的制度创新成果,推动了全国新一轮改革开放。自贸区肩负为国家政府职能转变“探索新途径、积累新经验”的重任,近两年来形成了一大批可复制可推广的制度创新成果,国务院发布《关于推广中国(上海)自由贸易试验区可复制改革试点经验的通知》。其中,在投资管理领域包括外商投资广告企业项目备案制、涉税事项网上审批备案、税务登记号码网上自动赋码、网上自主办税、纳税信用管理的网上信用评级、组织机构代码实时赋码等;在贸易便利化领域包括全球维修产业检验检疫监管、中转货物产地来源证管理、检验检疫通过无纸化、第三方检验结果采信等;在金融领域包括个人其他经常项目下人民币结算业务、外商投资企业外汇资本金意愿结汇、银行办理大宗商品衍生品柜台交易设计的结售汇业务等,这些举措推动了相关领域的改革。

3.初步形成了与国际接轨的制度框架,为我国加入更高标准的国际投资贸易协定积累了经验。自贸区按照“先行先试、风险可控、分步推进、逐步完善”的方式,初步形成了与国际投资贸易规则相衔接的基本制度框架。一是初步建立以“准入前国民待遇+负面清单”为主的投资管理基本制度框架,实现了由正面清单管理、审批管理向负面清单管理和备案管理的转变。二是基本建立以便利化和国际化为特征的贸易管理制度框架,实现了由关境上便利向关境内便利化的转变。三是稳妥推行了以“单一窗口、分类监管、便捷高效”为核心的海关监管基本制度框架,逐步实现“一线放开、二线管住、区内不干预”的国际公认海关管理标准。四是探索建立以“分账体系+有限渗透”为核心的金融(外汇)基本管理制度,推动实现了人民币国际化、利率市场化、外汇审慎监管的金融开放新思路。五是初步建立了“事中事后动态监管+大数据网络平台”为支撑的综合监管执法基本制度框架,实现了从事前审批和主体监管,向事中事后监管和功能监管的转变。这些举措缩小了我国现行制度与国际规则的落差,为我国加入更高标准的投资贸易协定积累了经验。

(三)自贸区建设对本地区全面深化改革意义重大。

自贸区建设对上海、广东、福建和天津四地的全面深化改革意义重大,为改革注入了新动力、增添了新活力、拓展了新空间。总体上看,自贸区对本地改革的促进作用非常明显,使四省市不但成为全国开放高地,而且成为全国改革创新的新高地。

1.为全面深化改革营造了良好的改革氛围。自贸区改革开放的一举一动世界瞩目、国家关注、人民期待,在这种无形的压力下,自贸区改革的动力明显增强,改革的活力明显增加,改革对本省市的辐射作用明显加大。四省市的自贸区自我加压,其他省市自觉向自贸区学习,形成了相互学习改革、相互促进改革、主动探索改革的良好氛围,四省市宣传改革、崇尚改革、勇于改革的舆论氛围明显优于全国其他省市。

2.为全面深化改革提供了最佳的“试验田”。全面深化改革强调顶层设计,这就要求改革方案的出台尽可能科学。但不同于自然科学领域的实验,改革方案无法通过实验检验。但是自贸区诸多制度创新的先行先试,可以将改革风险控制在一定的区域范围内,为全面深化改革提供了难得的试错、容错机会。上海、广东等地在全面深化改革方面的许多做法,如社会信用体系、检验检疫通过无纸化、企业设立实行“单一窗口”、外商投资企业外汇资本金意愿结汇等,都是先在自贸区内试验,然后迅速在本省市内其他地方推广,很好地发挥了“试验田”作用。

3.显著提升了本地改革的标准和水平。自贸区主动对接国际标准,以最新的全球治理理念和治理标准来推动各方面改革,站在了中国全面深化改革的最前沿,显著提升了改革的标准和水平。政府职能转变、投资、贸易、金融、服务业开放、法治建设等各个领域的深化改革,均向先进水平看齐,形成了自贸区向世界先进看齐、全省市改革向自贸区看齐的改革格局,自贸区先行先试的示范作用最早在本省市的其他地方溢出,大大提高了本省市其他地方的改革标准和水平。

(四)未来自贸区改革将向纵深推进。

自贸区发展是一个探索过程,不断深化改革正成为自贸区发展的常态,这也成为自贸区长远发展的不竭动力。下一步,上海自贸区改革将向更高级形态演进,广东、福建、天津自贸区的改革也将在学习借鉴上海自贸区经验的基础上,结合自身特点向更深层次推进。根据国务院关于上海、广东、天津、福建自贸区总体方案及相关文件精神,可以发现四个自贸区下一步的改革重点将在五个方面分步向纵深推进:一是全面深化落实国务院《总体方案》和相关文件要求;二是借鉴国际新规则体系,拓展推进的改革任务;三是与各自功能定位相配套的改革推进;四是试验区形成优势产业体系、企业集群和产业链;五是四个自贸区分别推进与长三角、长江经济带、珠三角、京津冀、闽南地区的协同发展。