建议完善湖北自贸区管理机制，推进创新发展

省委政研室(省改革办)调研组

【黄楚平同志2016年4月3日批示:建议有很强的建设性和针对性,具有重要的参考价值。请商务厅、自贸办等阅研。】

中国(湖北)自由贸易试验区(以下简称湖北自贸区)挂牌运行近一年来,以制度机制创新为核心,在行政管理体制改革、投资贸易便利化、金融开放创新和产业转型升级等方面成效初显。2017年,武汉、襄阳、宜昌三个自贸片区吸引外资合同额占全省外商投资合同额的31%,进出口总额占全省的30%,聚集效应、品牌效应显现。但是,湖北自贸区也面临着突破性成果不多、部门间协调合作不够顺畅、产业集聚效应不够突出、创新驱动发展不足等问题,特别是管理运行体制方面存在一些梗阻,影响了自贸区顺利发展,具体表现在以下几个方面。

(一)部门间协调配合不够顺畅。一是跨部门协调推进难度大。作为投资、贸易、金融、法治和监管等领域的集成综合改革区,自贸区建设获得了中央和省级层面各部门的诸多政策支持,但因工作体制机制等原因,一些政策缺乏集成整合,导致政策落地出现梗阻。二是各级自贸办、专题组协调力度不够。省市两级自贸办和专题组在提升政策协同性、推进改革创新举措的协调性、整合自贸区建设资源等方面发挥了一定的作用,但仍面临职能不明晰、责任虚化空转问题。三是同一部门上下级之间沟通衔接不畅。一方面,部分权责(如审批端口、执法权限)下放之后在部分片区没有与之对应的承接主体。有承接主体的,短时间内尚未适应新的业务需求,跟进不够。另一方面,下级部门在自贸区发展中需要承接的一些权责下放不充分,部分改革事项的政策权限集中在上级部门。目前省级经济社会管理权限只下放了61项,这是第三批自贸区里下放较少的,而河南下放455项、陕西下放213项、重庆下放174项。据反映,我省下放的管理权限的“含金量”不高,对审批频次较密、市场关注度较高的管理权限下放的很少。比如,外商独资职业培训不在负面清单里,而省有关部门的许可权力下放不到位,致使武汉片区在进行此项审批业务时多次往返省工商局和人社厅,至今未果。而上海市人社厅却很快下发相关文件,中国首家外商独资职业培训机构的审批流程只用3个多月就办结了。在“放管服”改革方面,三个片区均反映迫切需要进一步破解信息壁垒,整合数据资源,加快业务权限下放。

(二)机构设置和人员配备明显不足。湖北自贸区170项改革任务涉及46个中央部委、50个省级职能部门,任务地点集中在三个片区。调研发现,省级和片区自贸办的机构及工作力量的设置都较为薄弱,上下联动、形成合力需进一步加强;各级专项小组一般由牵头部门和配合部门组成,实际“牵头”变“寡头”的情形时有存在;省市两级职能部门工作人员在承担本部门各项工作任务时,对自贸区建设工作仅仅是兼而顾之;三个自贸片区管委会总体上依托原有高新技术开发区设立,增设部门主要承担统筹协调任务,面对改革任务短线叠加的情况,容易出现人手不足、业务不熟,导致各项改革试验任务在完成效果上大打折扣。

(三)相关政策措施落地迟缓。虽然自贸区改革致力于成为制度创新高地,而不是优惠政策洼地,但是,在调研中不少企业反映,湖北自贸区建设各项改革试验存在破解企业痛点、难题力度不足,相关政策措施实际落地难度大,具有实质性吸引力的政策不多,企业的获得感不明显等问题。尽管各职能部门出台了不少支持政策,由于孤岛化、碎片化现象突出,部分政策缺乏配套完善、持续稳定的系统支持,导致政策落地迟缓或困难。例如,高新技术企业具有吸附高层次人才、对上下游产业发展关联程度高的特点,但是各片区均反映,高精尖人才(包括涉外贸易、金融、物流等人才)缺乏,尤其是能够引领重点产业发展的高层次领军人才严重缺乏。在金融支持实体经济发展、科研成果转化支撑、产城融合发展等方面,都存在现有政策落地障碍,配套的政策尚待出台或细化的情况。

(四)督办、评估体系尚待完善。湖北自贸区已建立省级、各片区领导小组,统筹协调省市层面自贸试验区建设工作,并相应确定了省市领导领衔推进制度,建立了由三个片区承担主体责任、省级职能部门承担主管责任的分工合作机制,设立了省级、片区管理机构,相关省级、市级职能部门与片区管理机构密切合作,共同推进自贸试验区改革试验任务。从实际运行情况来看,部分机制尚未发挥有效作用,突出表现在制度创新评估、任务督促落实、约束机制等方面,当改革任务涉及多部门时,容易出现“踢皮球”和慢作为、选择性作为等现象。(www.xing528.com)

自贸区建设是一项庞大的系统工程,跨部门协调合作非常重要,需要一个强有力的组织架构和高效的管理运行机制来保障,为此,我们提出以下建议。

(一)高度重视自贸区建设。建设自贸区是党中央、国务院的重大战略部署,批准设立湖北自贸区是党中央、国务院对湖北的亲切关怀和高度重视。要把深入推进湖北自贸区建设、全面落实自贸区建设总体方案,作为我省坚持开放促改革的重要抓手和平台,真抓实干,着力破解难题,切实把自贸区建设成为湖北改革开放的高地。相关省直部门应进一步主动作为,对照总体方案和片区需求,加快推出改革创新举措。各片区所在市应进一步落实自贸区建设主体责任,在理顺片区工作机制、充实工作力量、推动全市共同参与等方面,出真招、出实招。片区管理机构应进一步责任上肩,妥善处理新增机构与原有机构的工作配合和衔接,强化部门协同。

(二)强化统筹谋划与协调推动。一是进一步明确各级自贸办职能定位,切实发挥统筹协调作用。省级自贸办应瞄准深层次的体制机制问题,整体谋划,紧密衔接,确保方案统筹、力量统筹、进度统筹;及时梳理汇总需研究协调的重大事项和重点难点问题,提请省领导小组审议决策和协调推进。片区自贸办应加强部门间沟通协调,促进改革试验任务落实的系统性、协调性、整体性。二是整合省直职能部门力量,完善顶层设计,形成改革合力。特别是在统一规则制定、重大制度基础设施建设、信息共享和协同监管等方面不同部门间要通力合作,整体推进。三是压实各级专题组工作责任,充分利用各专题组专业优势和资源优势,加强政策沟通与系统集成,避免不同部门、不同片区在落实同一改革试验任务时出现相互掣肘、各自为政的现象。四是建立考核体系,强化督查落实。结合自贸区推进实际,从制度创新、复制推广、产业发展等方面,抓紧制定全省自贸区工作考核体系,并纳入省委省政府重点改革督办项目,定期或根据工作需要随时开展督办。

(三)扩大自贸区管委会职责权限。一是通过立法赋予自贸区较为完整的行政地位和权限,以便其能合法、独立地行使行政许可、市场监管和行政执法等,摆脱行政主体地位不清晰、事权不完整、责权层级低等现实问题。二是赋予自贸区一定的机构调整和用人权限,配齐配强工作力量。管理权限下放的同时要释放编制与人员,甚至要增加编制,适当增加基层力量尤其是外贸口岸、金融监管、政务信息化以及从事行政审批、监管、执法的工作力量,明确内设各职能部门承担的自贸区工作职责,并做好业务的衔接和人员的指导培训工作。三是赋予自贸区更大的改革自主权,进一步完善容错机制,发挥片区的积极性,让自贸区成为制度创新的发源地,而不仅仅是执行地。

(四)完善相关政策支持。一是各职能部门应加大配套政策支持力度,大力完善海关监管、检验检疫、税收征退、跨境支付等支撑系统。目前三个片区仅武汉设立综合保税区,相关功能仍需拓展,襄阳、宜昌两个片区仅有保税物流中心部分基础性功能,远不能适应自贸区发展应当承担的各项改革试验任务的需求。建议进一步向国家部委积极争取,加快两地申报建设综合保税区。二是进一步下放部分产业、行业业务审批和管理权限,研究出台更为宽松、符合湖北发展实际的市场准入负面清单,优化投资贸易服务。三是根据片区不同实际,搭建具有区位优势的功能平台,系统强化公共基础设施建设、产城融合发展、物流口岸功能、金融支持实体经济以及高端人才集聚等方面的薄弱环节。四是打通跨部门、跨层级、跨区域信息的流转通道,制定自贸实验区各相关部门间和上下级间监管执法信息的共享标准和共享平台,打破“信息孤岛”,建立灵活的信息反馈机制。

(调研组成员:孙　瑜　申　逸　喻　阳)