农民专业合作社联合发展现状及差异分析

当前，我国各地组建的农民专业合作社联合组织主要有联合会、协会、联合社三种形式，三种联合组织在组织属性、行为目标、运作机制等方面存在一些差异。农民专业合作社联合会、协会均属民间社团组织，在民政部门登记注册，不是市场主体，不可独立对外开展经济业务，主要是开展合作社之间的多种内部合作，包括农资统一购销、农技培训、信用资金互助等。农民专业合作社联合社是市场主体，可独立对外开展经济业务，要求必须在工商部门登记注册。相较于农民专业合作社联合会、协会，农民专业合作社联合社更具有公司性质，内部成员之间的利益一致性更强，服务与经营性更强。全国多数的农民合作社联合社是具有政府背景的供销社系统领办的，而农民专业合作社联合会、协会则多是民间自发形成的。

此外，还有一类更广泛的农民合作组织的联合体，称为农民合作经济组织联合会（简称农合联），农民专业合作社联合会、协会、联合社均可加入其中。比如浙江省农合联，浙江省委、省政府有专门的文件对农合联的性质定位、成员组成、服务功能、治理结构、资产经营、经费来源等都做了较为全面的规定，它虽是在民政部门登记注册，但可开展生产、供销和信用“三位一体”的合作经营事业。农民专业合作社及联合社、行业协会等均可加入农合联，所以农合联是一个新型的农民合作组织，是一个大胆创新的结果。另有一些地区，比如山东省高密市，通过供销社联合社这一组织形式，结合农民合作社联合社，两块牌子一套人员，解决了以供销合作社为主导发展农村合作经济的人员和经济资源上的制度障碍，在此基础上发展出具有中国特色的农村合作社综合组织体系潜力，这一探索对供销合作社体系建设的意义尤其重大，值得关注。

2015年9月，浙江省委、省政府联合下发《关于深化供销合作社和农业生产经营管理体制改革构建“三位一体”农民合作经济组织体系的若干意见》（浙委发〔2015〕17号），提出构建生产、供销、信用“三位一体”农民合作经济组织体系，建设新农村。该文件的最大亮点是在全国率先对农民合作社联合会做出了较为全面的规范和说明，非常鲜明地支持发展生产、供销、信用“三位一体”服务功能的农合联，并要求各级农合联要根据文件精神制订《农民合作经济组织联合会章程》，经农合联成员（代表）大会审议通过，尽快开展工作。该文件中关于农合联的具体规定主要如下：

在构建生产、供销、信用“三位一体”农民合作经济组织体系方面：

（1）农合联的性质定位。农合联是在党委、政府领导下，以为农服务为宗旨的社会团体，实行农有、农治、农享。农合联为非营利性社会团体，由民政部门注册登记，接受农村工作综合部门管理。农合联是党和政府密切联系农民群众的桥梁纽带，是农民群众向党和政府反映农情民意和服务需求的有效渠道，是党和政府为农民合作经济组织和农民提供公共服务的重要依托，是农民合作经济组织和农民自我服务、自我发展、自我教育、自我管理的综合平台。

（2）农合联的成员组成。农合联原则上按行政层级设置，以县、乡镇两级为重点，逐步形成省、市、县、乡镇四级组织体系。

乡镇级农合联成员组成：辖区内农民合作经济组织（包括农民合作社及联合社、行业协会等，下同）和规模较大的家庭农场、合作农场等新型农业经营主体；辖区内具有为农民合作经济组织和农民生产生活服务功能的涉农企事业单位（包括农业科研推广、农业生产性服务、农产品加工流通、农资购销、金融供给等组织和企业，下同）；其他相关组织和个人。跨乡镇经营服务的农民合作经济组织、新型农业经营主体、涉农企事业单位可在主要经营服务地所在乡镇加入农合联，规模较大的可直接加入县级农合联。

省、市、县级农合联成员组成：辖区内下级农合联；辖区内跨次级行政区域经营服务、规模较大的农民合作经济组织和新型农业经营主体；辖区内跨次级行政区域经营服务的涉农企事业单位；其他相关组织和个人。

（3）农合联的服务功能。各级农合联的基本服务功能为生产服务（技术推广、生产性服务、农产品加工等）、供销服务（农资供销、农产品营销、消费品流通等）、信用服务（资金互助、保险互助、融资担保等）。同时，农合联受政府及涉农部门委托或购买，承担部分公共服务、政策执行、农情调查等具体实施工作；做好与本级政府沟通和向本级政府、上级农合联反映农情民意、提出政策建议等工作。各级农合联的经营性服务功能实行实体化运作，由作为会员的农民合作社及联合社、行业协会、企业等实体承担和实施。

乡镇级农合联是农合联组织体系中直接面向服务对象的基层环节，主要承担具体服务事项的组织实施。县级农合联是农合联组织体系的关键环节和综合平台，主要承担聚合服务力量、配置服务资源、生成服务功能、运作服务事项等职责。省、市两级农合联主要承担组织建设、制度建设、发展规划、运行管理等职责，并提供下级农合联难以提供的共性服务。

（4）农合联的治理结构。农合联实行民主管理。农合联成员（代表）大会是最高权力机构，选举或罢免农合联理事、监事和出席上级农合联成员（代表）大会的代表，议决农合联的重大事项。在农合联成员（代表）大会休会期间，农合联理事会负责执行成员（代表）大会决议，监事会负责监督理事会执行决议和财务。

农合联坚持以农民合作经济组织为主体。各级农合联成员（代表）大会的代表、农合联理事会和监事会的成员应有三分之二以上为农民合作经济组织的代表。农合联理事会实行独立理事制度，由独立理事客观评价农合联的运营和管理状况。农合联中涉农企事业单位会员不享有选举权和除监事以外的被选举权。

县级及县级以上农合联实行“议行分立”。农合联理事会聘任执行委员会领导班子，执行委员会领导班子聘用工作人员。执行委员会人员可参选理事会理事，但人数不超过理事会理事的三分之一。执行委员会一般依托同级供销合作社联合社执行管理机构组建，也可依托其他组织组建，还可由理事会直接向社会聘任人员组建。

乡镇级农合联一般实行“议行合一”，规模较大的也可实行“议行分立”。乡镇级农合联的服务平台可依托乡镇农业公共服务中心（农技推广机构）组建，也可依托其他组织组建。辖区内农民合作社数量不多的乡镇，可由两个或多个乡镇合建农合联，也可由县级农合联在乡镇设置派出机构。

（5）农合联的资产经营。省、市、县三级农合联组建资产经营公司，一般由参加农合联的同级供销合作社联合社、涉农国有企事业单位和其他会员合股组建，也可由供销合作社联合社单独组建。农合联资产经营公司出资各方的出资人权益不变，按出资额履行出资人权利和义务，不得违法违规平调、侵占财产。农合联资产经营公司对下属全资、控参股企业依法行使出资人权利。农合联执行委员会根据需要，可成立资产管理委员会，按照理事会授权，建立资本经营预算制度，并接受审计机关和同级财政部门的监督。

（6）农合联的合作基金。省、市、县三级农合联设立农民合作基金。基金来源主要是：原始基金；农合联资产经营公司按不低于20%比例上缴的年度资产收益；政府提供的扶持资金；财政奖补收入；社会各界捐赠捐款；其他合法收入。基金主要用于农合联的为农服务事业，并优先用于建立和补充农村合作金融风险补偿资金。农民合作基金的闲余资金，可按农民合作基金章程和相关规定采取保值增值措施。(www.xing528.com)

（7）农合联的经费来源。主要是：按章程规定收取的会员入会会费和年度会费；政府根据农合联执行委员会的人员编制安排的工作经费和人员经费；政府委托或购买公共服务的经费；农民合作基金根据开展相关服务需要，每年安排的经费；其他合法收入。

在推进农业生产经营管理体制改革方面：

（1）推进涉农部门职能转变及企事业单位改革。坚持政事分开、政企分开、政社分开、事企分开的原则，区分涉农部门的行政管理、公共服务、经营性服务三类职能，并按照先易后难、水到渠成的要求和农合联的承接能力，逐步剥离涉农部门事业单位的经营性服务事项并优先由农合联承担，以委托或购买方式将涉农公共服务事项转由农合联或其他主体承担。当前，要积极创造条件，将涉农部门的配方施肥、农机作业、统防统治、收储加工、产品促销、信用担保等生产经营性服务事项转移到农合联；将农产品展示促销、农业废弃物综合利用、农民技能培训等公共服务事项，以委托或购买方式由农合联或相关社会组织、经济主体承担。推动涉农部门所属或主管的从事涉农经营性服务的国有企业和涉农行业协会、农民合作社联合社等组织走向市场，并引导其加入农合联。

（2）构建农合联体系内部农村合作金融体系。引导有条件的农合联成员合作社按照会员制、封闭性原则，在不对外吸储放贷、不支付固定回报的前提下，组建农民资金互助会，为农民提供资金互助服务。省、市、县三级组建农民资金互助会联合会，承担农民资金互助会的资金余缺调剂、运行安全监管、资金保值增值、风险防范救助等职责，并加入农合联。

农民资金互助会及联合会实行“账款分离”的运行方式。建立农合联与农信机构等金融机构的战略合作关系，农民资金互助会及联合会负责业务决策、账目管理，农信机构等金融机构为农民资金互助会及联合会提供开户结算、资金托管、借款复核、渠道支持、信贷融资、业务指导、技术支撑、信息管理、人员培训、财务顾问等服务。各级农信机构加入同级农合联。

建立农民资金互助会及联合会监管体系和风险防范机制。强化地方政府对农民资金互助会及联合会的监管职责，落实县级政府为监督管理、风险防范处置的第一责任主体职责。地方金融管理部门（金融办）负责农民资金互助会及联合会的业务指导和监督，民政部门负责对农民资金互助会及联合会以非营利性民办非企业单位进行注册登记，登记之前征求农合联、金融办等部门意见。建立会员民主监督、互助会自控管理、农合联内部监管、金融办业务监管的监管体系。建立互助资金保险制度、风险补偿资金和损失补偿机制，有效防范金融风险。

有条件的农合联成员合作社可组建农民保险互助会，为成员提供农业、财产、人寿等保险互助服务，并协助做好政策性农业和农房保险的具体工作。全省渔业互保协会作为会员加入农合联。允许有条件的农合联资产经营公司和会员发起设立小额贷款公司、农信担保公司等金融服务组织。

（3）推进农民合作社规范提升。把规范提升农民合作社作为构建农合联的基础性工作来抓，在全省开展以规范产权结构为核心的农民合作社改造提升行动，扩充社员数量，拓展服务功能，延伸经营领域，规范分配机制，引导重组联合，做大做强农民合作社。强化对农民合作社的规范管理，完善农民合作社评级制度，健全促进农民合作社规范提升的扶持机制。实行农民合作社年度报告制度，对经营不正常、运行不规范的农民合作社，将其列入异常经营农民合作社名录。

积极促进农民合作社联合发展。支持有条件的农民合作社以产权为纽带联合起来，组建专业性或综合性的农民合作社联合社。鼓励农民合作社与其他涉农经营主体以服务为纽带联合起来，组建涉农行业协会。引导农民合作社联合社、涉农行业协会加入农合联，促进农合联形成以农民合作社联合社、行业协会为骨干的综合性服务平台。鼓励农民合作社联合社、行业协会为成员提供技术推广、储存加工、品牌包装、市场营销、业务培训等专业服务，集中购买会计代理、法律咨询等中介服务。

（4）建立农合联成员合作发展和利益共享机制。鼓励农合联会员普遍采用股份合作制，组建合作社联合社、兴办经营实体（包括拓展休闲旅游、劳务就业、生活消费等服务功能），发展产业一体化经营，建立产权联结纽带和利益共享机制。特别是县级农合联要运用信息化手段，组建由农民合作社、新型农业经营主体、城乡消费者等共同参股的农产品、日用品连锁配送网络和销售、消费合作社及联合组织，为农业生产者提供高效、增值、便捷的农产品营销服务，为城乡消费者提供优质、廉价、便利的农产品和日用品供给服务。

农合联的发展，是农民合作组织发展的一种必然产物，是符合当前农民组织发展需要的时代的产物。在此之前，全国多数省份也对农民合作社联合社的设立做了一些规定，但浙江省委省政府所发布的这一文件是其中最为系统和详尽的。这一文件的发布，加快了政府在推进农民组织纵向联合方面的进展，使得原本已经具有横向联合的农民合作组织，可以在纵向维度进行联合，构建农合联组织体系，打通生产、供销全产业链，再辅之以金融流通、信息化物流渠道，农民合作组织将迎来一个做大做强、提质增效的光明前景。

中国人民大学农业经济领域专家孔祥智认为，浙江省的“三位一体”综合改革有以下三个特点：农民专业合作社是基础，信用与保险合作是亮点，市场化是改革的方向（孔祥智，2017）。浙江省农民合作组织的横向、纵向联合，根本目标是要打造一个“民办、民管、民受益”的新型农民组织，重新将农民有效组织起来，建设社会主义新农村。事实上，浙江部分地方农合联已经与台湾地区的一些乡镇农会直接对接，签订了战略合作协议，优势互补，合作共赢。

除了政府推动的农民合作社纵向联合之外，供销社系统也是一个重要推手。2016年，全国供销社系统领办了农民合作社联合社6306个（约占全国农民专业合作社联合社总数的87.5%），农村（民）经济组织联合会2756个。基层供销社薄弱是供销合作社系统的一个突出问题，也是供销社综合改革的重点和难点。河北省供销社系统夯实为农服务基础，着重构建乡镇级农民专业合作社及联合社，强化与农民之间的利益联结机制。河北省各地市供销社以密切与农民利益联结为核心，采取政策引导、联合社帮扶、社有企业带动等方式，因地制宜推进基层供销社改造，吸纳农民入股入社，建立利益共享机制。截至2016年，河北省依托供销合作社在11个地级市、147个县、1268个乡镇组建农民合作社联合社，共有乡镇级农民专业合作社、联合社800多家，分布在130多个县级供销社，其中农民社员占到70%，初步实现了农民出资、农民参与、农民受益。这也是河北省供销社在“姓农”属性方面改革迈出的重要一步，是一个方向正确、意义重大的改革探索，对于全国供销社系统的基层社改造具有重要的示范和借鉴意义。

另有少部分（不足1000家）民间自发组织组建的农民专业合作社联合社，以及在民政部门登记注册的农民专业合作社联合会、协会，在促进农民专业合作社建立和发展方面，提供信息、交流和联合组织开展经济业务等活动。比如安徽省亳州市谯城区农民合作社联合会，由65家农民专业合作社于2010年联合发起，在区民政局登记注册为社团组织，是安徽省第一家农民合作社的联合组织。多年来，该社为下属社员提供种植养殖、生产供销、资金互助、教育培训、文化娱乐等服务。

综上所述，尽管我国农民专业合作社联合组织兴办主体多元、形式多样，但在实际发展中大多都切实发挥了“联合互助、共享共荣”之功能。我们在未来修订发展农民专业合作社联合组织的法律时，须将如此复杂和多元的情况做充分了解，根据其多种类型实际发展之功能和价值，进行相应的规范和管理。