优化农村治理结构：妥善处理村委会与综合性农民组织关系

7.3.2.1　落实村委会自治制度，强化村委会的服务功能

在实际运行的过程中，村民自治遭遇到许多瓶颈式的限制，其中比较主要的有三个：一是在村民委员会之上还有一个村党委会，村党委会是村民委员会的实际领导机构，而村党委会书记是由乡镇党委会任命的，这在一定程度上弱化了村民自治。二是由于乡镇政府的权力来源、权力结构和管理体制并没有随着村民自治的推行、发展而进行适应性的自治改革，乡镇政府的主要领导人仍来源于上级的任命，而并非来源于乡镇居民和村民的选举，从而使“乡政”与“村治”之间的关系处于一种体制性紧张乃至冲突状态。因此这种“自治”在现实上仍然依赖于国家权力，本质上仍然是国家权力在基层的代理。三是村委会面对无数个上级组织和机关，这些上级组织机关都可以对村委会发号施令。所谓“上面千条线，下面一根针”，而村委会又几乎是农村唯一一个跟政府机关联系的组织，几乎所有基层党政组织有涉农问题都会直接找到村委会。村委会为此耗费大量时间和精力，但能为村民提供的服务又因经费或人员的短缺而显得微乎其微。

2005年，党国英曾对村党委会和村民委员会之间的“两委”关系这一体制性难题做过深入的分析。他写道：“一位基础乡党委书记告诉笔者，在乡里实行党的一元化领导，民选的村主任当然不可能有自己的活动空间。从字面上说，民选村主任和党的领导系统可以协调一致，但实践中常常做不到。显然，如果没有更大的改革动作，村民自治作为一项推进中国政治文明的事业，已经走到尽头。”（党国英，2005）有些地区为此进行了多种改革，比如书记和村民委员会主任由一人担任，经村民选举产生，有的村党委会书记是经村党委选举产生等，但是在事实上村党委会和村民委员会仍然主要是乡镇政府的一个执行机构。

可见，目前村民委员会仍难以跳脱为农村中国家合法性权力的代理人。在20世纪以来近百年的革命、建设和改革过程中，乡村社会始终无法逃避地被纳入现代的国家政权建设体系中。国家政权通过各种方式不断融入乡村，最终形成国家统合了基层社会一切有价值的资源，农民成为原子化的个人直接面对国家的格局。(www.xing528.com)

要解决这个问题，需要让村民委员会真正成为农村自我治理的民间机构。乡村自治的民主不仅仅体现于选举上，还体现于机构的独立性、权威性以及农民通过组织的方式参与国家管理上。在2005年的“中国农民组织建设国际研讨会”中，关于村支部、村委会等类政权组织的现状和问题，与会学者看法比较一致，认为它们缺乏草根基础，有行政化倾向。比如徐勇等人就认为村委会的主要职责是完成自上而下的行政任务，负责对象是上级政府而不是本村村民，组织上按政府的模式设置机构和职位，报酬固定化。因此，村支部、村委会等村级组织难以有效保护和代表村民利益，在家庭经营的条件下，也难以有效地贯彻政府意志，实施对乡村的有效治理。村支部、村委会等类政权性组织建设的方向，应该是要减少其“行政性”，增加其“草根性”，使其更好地代表和维护农民的利益。为此，需要深化农村体制改革：一方面改善村级组织的外部生态，改革国家宏观体制和调整有关农村政策，为农村经济社会发展创造一个更为宽松的环境，使农村基层组织得以从强大的行政压力下超脱出来，更好地为农民服务；另一方面，从乡村社会内部推进基层民主，如通过“两票制”扩大村支部的民意基础，通过“两会制”扩大村民在村务决策中的参与权，以增强村级组织的“草根性”，更好地代表和维护农民利益（徐勇、黄辉祥，2005）。

7.3.2.2　发展综合性农民组织，与村委会功能互补

综合性农民组织的服务内容包括农业生产技术指导、农产品销售、生产资料供应、农业设施的合作利用、合作金融、农村信贷和农村保险、农村生活资料供应、农村医疗、教育、文化、生活、卫生保健、福利等许多方面。村委会是村集体财产的管理者，可以在土地、林地等资源有效利用方面发挥重要作用，大力发展集体经济。当集体经济发展到一定规模时，村委会还可对本村的老弱病残等弱势人群提供社会保障和救助、发展地方文化和教育事业。当前已有不少发达地区的村委会进行了积极探索和创新。比如浙江和江苏有些村委会在建立了公共活动场所、公共保健和体育设施、幼儿园等基础设施之外，已经成立了本村的大病、特殊病救助基金，有些建立了农村居家养老中心。村集体在具备一定资源的基础上，可以为农村提供更多公共设施和公共服务。发展综合性农民组织，可以跟村委会协同创新，互促共荣。综合性农民组织是一个蕴含经济、社会、文化与教育等多目标功能的社会组织，其发展可以从农村起步，最好以乡镇为基础，也可以跨乡镇、跨县域发展，与村委会的发展绝不矛盾，二者完全可以做到功能互补，并行发展。