村委会和综合性农民组织的相似与不同

建立我国的综合性农民组织，关键之一就是正确认识和处理综合性农民组织与村委会的关系。二者有同有异，同中有异，需要清楚辨析。

7.3.1.1　二者法理上性质相同，但实际不同

从法理上而言，村委会与综合性农民组织均为民间组织，其服务对象均为农民，在服务内容上有一部分是可能重合的，但二者在组织制度、运行机制、服务方式、服务地域范围等方面是存在差异的。

1987年，全国人大常委会通过了《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》。1998年，《中华人民共和国村民委员会组织法》正式颁行，这是第一次从组织上赋予村民自主、自治的权利。村民自治制度的实施赋予了“村民委员会”组织一种全新的内容和规范。在村民自治制度中，村民委员会不再是隶属于乡镇政权的下级组织，而是“村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”。同时，法律还明确规定乡镇政府“对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项”。

如果追溯中国共产党的农村治理历史，可追溯至20世纪20年代在革命根据地进行的土地改革和基层政权建设，当时效仿的是苏联的权力机关名称，乡政权为乡苏维埃，农村政权也是乡苏维埃。抗日战争时期，抗日根据地的农村结构也是乡政权。解放战争期间，解放区的农村权力结构是村政权。新中国成立后，农村的权力设置经历了多次变革。在20世纪50年代初实行社会主义三大改造时期，各级乡镇都设有人民政府及党委会，农村是行政村，实行以党的一元化领导为核心内容的中央集权管理体制，几乎每一个农村都建立了共产党的支部，作为农村的行政权力中心，与生产大队一起履行对农村政治和经济的管理。1958年以后实行的是政社合一体制，而农村设生产大队管理委员会。1978年党的十一届三中全会以后，农村实行联产承包责任制，原有的公社和大队行政难以为继，农村的政治和经济形势都发生了巨大变化。

村民委员会组织成立于20世纪80年代初，至今，其历史也只有大概40年。比较普遍的说法是1980年底在广西宜山、罗城两县农村就出现了“村民委员会”组织。根据徐勇的考察，1980年底第一个村民委员会率先在广西宜山县（今宜州区）合寨村成立（徐勇，2003）。随着广西壮族自治区政府和全国人大调研组的调查和报告，村民委员会组织的经验不断得到肯定和好评，随后开始在全国推行村民委员会制度。当时的村委会主要功能是维护社会治安，维持社会秩序。随后，在村委会中普遍建立了党支部，村委会随之履行了越来越多的政治功能，机构本身也日益行政化，村委会干部都在政府部门领取薪资。因此，从法律角度而言，村民委员会也是“群众性自治组织”，与综合性农民组织同属民间组织，但在实践中村民委员会是一个具有半官方性的民间组织。(www.xing528.com)

而综合性农民组织作为民间组织，具有四大特征：非官方性、非营利性、相对独立性和自愿性。从组织成员是否自愿的角度来看，综合性农民组织的会员可以根据自己意愿自由加入或退出，任何个人或组织都不能强制他人加入综合性农民组织，加入与退出都是基于自由、平等和相互尊重原则的。综合性农民组织的服务范围不囿于一个村，韩国和日本的综合性农民组织一般以乡镇为基础，在农村设分支机构。而村民委员会则是一个按地理行政区域划定成员的组织，也是在农村保持党的领导地位和执行国家政策法律的最基层组织，具有基层自治和行政管理双重职能，是农民无从选择而必须参加的组织，只要是隶属于该行政区划则必然属于村内成员。

7.3.1.2　二者组织制度和运行方式不同

在组织制度上，韩国和日本的综合性农民组织有三级制：乡镇农协是直接面对基层农民的农协组织，各个市县几乎也都有农协组织，乡镇农协为上级市县农协的当然会员，在市县农协之上有一个中央农协，各级市县农协又是中央农协的当然会员，三者形成一个三级制的农协系统。这样，基层农协的声音可以通过农协系统直接传送到相关政府部门。农协内部也设有推广、信用、保险、供销四大服务部门。而我国的村民委员会都只是村级机构，他们没有垂直系统的上级，无法将他们的诉求传递到中央有关部门。在法理上，乡镇政府并不是村民委员会的上级机关，因为二者之间不是行政性的领导与被领导的关系，乡镇政府对村民委员会的职权只是给予指导、支持和帮助，村民委员会协助乡镇政府开展工作。村民委员会内部设置的虚职较多，真正开展活动的不多。而乡镇政府、县政府也可考虑实行地方自治，民主选举，使县、乡、村三级联动，构成一个顺畅的乡村治理体系。理顺村民委员会的垂直系统有助于维护农村社会稳定，化解农村社会的矛盾。在中国农村社会当前的情况下，农民组织可以使农民获得集体谈判的渠道，可以更理性地维护自身权益。由农民组织出面协调、协商和谈判，就可以在一定程度上有效地解决这些问题，对政府和农民而言将是一个双赢的局面。

农民组织一定要形成自己垂直的组织系统，否则极易陷入面对各级行政干预无能为力的困境。贺雪峰对建立中国农民协会的质疑正出于此，他认为，农民协会是由农民选举产生的维护农民利益的组织，理论上应该站在农民一边为农民讲话，但农民协会与村委会一样，面对的是高度组织起来的地方行政和高度分散的农民个体，地方行政拥有政治经济社会乃至文化上的资源优势来让农民协会为自己说话办事情，尤其是地方行政可能与农民协会达成向农民多收费（如果不是如农村税费改革一样明确规定乡村组织不能向农民收取任何费用的话），从而由地方行政来与农民协会分享（贺雪峰，2003）。这一质疑可能没有考虑到农民组织可以建立自己垂直的组织系统来维护自身的利益。从长远来看，笔者认为我国要建立的综合性农民组织体系也应该是三级制或五级制的，至少应该有县、乡、村三级。当然，立法的保障和政府的支持非常重要，尤其是在综合性农民组织初步发展阶段。通过立法保障其组织合法性，并确保其经费来源和运作的自主性，可以使其有效抵制各级地方行政的干预。

在运行方式上，综合性农民组织则是一个近似股份公司运作的民间组织。农协的投资和理财都有盈利的动机和效益最大化的动机（指农协作为法人的商业投资），而且事实上农协也是作为市场的一分子来参与市场竞争的。在会员构成上，农协并不拒绝非农民入会，只要是对农协的经营有信心，或者对农业投资有兴趣者都可以以赞助会员的身份入会。有些县市农协就吸纳了大量的普通市民以赞助会员的身份入会，部分县市农协的赞助会员甚至远远多于正会员，所以其业务也主要是针对赞助会员来设计和展开的。对农民的生产和生活而言，农协又是一个具有公益性的组织。以我国台湾农会为例，农会是农民所自享的服务农民的组织，农会推广股和保险部是为农民服务直接投入资金的部门，农会推广股所做的推广教育工作，其意义是综合性的。农会对农民的教育内容至少包括以下三个方面：一是农业技术的推广教育。对于新开发的农业机械，农会通过拨付较高比例的资助来鼓励农户购买和使用；对于新开发的优良稻种，农会统一鼓励农户试种，一旦取得较好的经济收益，就全力推广之。二是“四健”教育。这主要是针对农村青少年的教育项目，其教育内容包括花卉种植、舞龙舞狮、陶笛、油画、米食烘焙等技艺。三是家政教育。这主要是针对家庭主妇所开展的教育项目，其教育内容包括烹饪、插花、药草、素食、拼布、烘焙、康乐、寿险、米食、面食、编织、银饰、压花、彩绘、中国结饰、纸藤、组合盆栽、园艺、服装裁剪、美容美发等等。这些教育不仅帮助农民增收，而且大大提高了农村人口的素质，并且将一些较为人性化的理念（比如健康、水土保持、有机肥料、永续发展等理念）有效地传达到了长期又直接和自然环境接触的第一线。此外，农会还为农民提供大量直接或间接的福利，比如提供农会子弟奖助学金，举办农民运动会，提供农民保险和家畜保险等。农会还提供从生产到生活各个方面的农村金融服务。村委会则由于自有资源有限，加上其服务地域范围的限制，难以对广大农民提供上述服务，其运作方式类似于一个行政部门“末梢”，多为被动式应对上级部门的工作布置和工作检查。