供销社改革与发展的政策支持及推进

2006年10月，时任浙江省委书记的习近平同志听取陈林关于“瑞安模式”的试点工作汇报后指出，生产、供销和信用合作“三位一体”的新型合作与联合组织，把合作制农业产业化经营又提高了一个层次，实现了新老合作经济资源的对接和各种合作经济组织的合作与联合。这是发展农村新型合作经济组织的有益实践，是立足新阶段、把握新趋势而积极探索的一条新路子，应当予以鼓励和支持，同时还要认真总结经验，使之不断完善和更加成熟。习近平当即决定，在全省推广这一经验。2006年11月14日，《浙江日报》发表了热情洋溢的长篇通讯《瑞安农协的乡村合作实验》。2006年12月19日，浙江全省现场会在瑞安召开，习近平同志在会上全面论述了他的“三位一体”构想：“三位一体”是三类合作组织的一体化，也是三重合作功能的一体化，又是三级合作体系的一体化。该现场会议要求，条件好的地方可以大步前进，建立区域性的新型合作经济联合组织（陈林，2013）。

党中央和国务院历年来也出台了不少关于供销社改革方面的意见或决定。2008年，十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》要求：“建立新型农业社会化服务体系。建设覆盖全程、综合配套、便捷高效的社会化服务体系，是发展现代农业的必然要求。加快构建以公共服务机构为依托、合作经济组织为基础、龙头企业为骨干、其他社会力量为补充，公益性服务和经营性服务相结合、专项服务和综合服务相协调的新型农业社会化服务体系。……支持供销合作社、农民专业合作社、专业服务公司、专业技术协会、农民经纪人、龙头企业等提供多种形式的生产经营服务。……发展农产品现代流通方式，减免运销环节收费，长期实行绿色通道政策，加快形成流通成本低、运行效率高的农产品营销网络。”

2000年9月，温家宝在全国供销合作社第三次代表大会讲话中说：“要努力做好为农服务工作。供销合作社要始终坚持为农民、农业和农村经济发展服务的宗旨，任何时候都不能偏离这个方向。要把供销合作社真正办成农民的合作经济组织，与农民结成利益共同体，切实为农民服务、为农业和农村经济发展服务。要按照自愿、互利、民主、平等的合作制原则，下大力气改造基层社，实行民主管理，民主监督，利益共享，风险共担。”

2009年，国务院出台的第40号文件《国务院关于加快供销合作社改革发展的若干意见》中指出：“供销合作社是为农服务的合作经济组织，是推动农村经济发展和社会进步的重要力量。加快供销合作社改革发展，对于活跃农村流通，完善商品流通体系，建设现代农业，拉动农村需求，推进社会主义新农村建设，促进形成城乡经济社会发展一体化新格局，具有重大意义。……近年来，全国供销合作社系统认真贯彻党中央、国务院决策部署，始终坚持为农服务宗旨，不断深化体制改革、创新经营机制、拓展服务领域，全面推进基层社、社有企业、联合社、经营网络改造，成功实现扭亏为盈，发展活力明显增强，经济实力明显提升，服务能力明显提高，为促进农业发展、农民增收、农村繁荣做出了重要贡献。经过多年改革发展，供销合作社正在从传统经营方式向现代流通业态转变，从单纯购销业务向综合经营服务转变，从单一供销合作向多领域全面合作转变，成为经营性服务功能充分发挥、公益性服务作用不断体现的新型农村合作经济组织。”

供销社改革的方向是坚持为农服务宗旨，坚持社会主义市场经济改革方向，坚持合作制基本原则，大力推进经营创新、组织创新、服务创新，加快构建运转高效、功能完备、城乡并举、工贸并重的农村现代经营服务新体系，努力成为农业社会化服务的骨干力量、农村现代流通的主导力量、农民专业合作的带动力量，真正办成农民的合作经济组织。

2014年，中央一号文件中要求：“加快供销合作社改革发展。发挥供销合作社扎根农村、联系农民、点多面广的优势，积极稳妥开展供销合作社综合改革试点。按照改造自我、服务农民的要求，创新组织体系和服务机制，努力把供销合作社打造成为农民生产生活服务的生力军和综合平台。支持供销合作社加强新农村现代流通网络和农产品批发市场建设。”2014年的政府工作报告中要求：“健全农业社会化服务体系，推进供销合作社综合改革试点。”

2015年，中央一号文件要求：“加快供销合作社和农垦改革发展。全面深化供销合作社综合改革，坚持为农服务方向，着力推进基层社改造，创新联合社治理机制，拓展为农服务领域，把供销合作社打造成全国性为‘三农'提供综合服务的骨干力量。抓紧制定供销合作社条例。”2015年4月2日，《中共中央国务院关于深化供销合作社综合改革的决定》（中发〔2015〕11号）发布，这是对当前和未来全国供销社改革影响深远的一个文件。该文件充分肯定供销社的成绩与地位，并寄望于通过供销社的深化改革来促进“三农”领域的发展。文件指出，供销合作社是为农服务的合作经济组织，是党和政府做好“三农”工作的重要载体，是新形势下推动农村经济社会发展不可替代、不可或缺的重要力量。各地要充分认识深化供销合作社综合改革的重要性和紧迫性，切实加强组织领导，落实主体责任，统筹谋划，精心组织，把握节奏，稳妥推进。文件还明确了供销社改革的目标，即到2020年基本构建四大新型体系，在为农服务、基层组织、联合社治理、社有企业运营等方面实现重大创新。①新型为农服务体系：以服务农民生产生活为根本，不断拓宽经营服务领域，构建综合性、规模化、可持续的新型为农服务体系。②新型基层组织体系：以“供销合作社﹢社有资产运营平台﹢农民合作社及其联合社”为支撑，密切与农民利益联结，构建自主经营实体、为农服务载体、合作经济联合体相结合的新型基层组织体系。③新型联合社治理体系：以深化供销合作社机构改革、密切上下层级间联系为核心，构建上下贯通、运转协调、服务高效的新型供销合作社治理体系。④新型社有企业运营体系：以建立法人治理结构、理顺供销合作社与社有企业关系为重点，构建纵合横联、业态现代、管理科学的新型社有企业运营体系。其目标任务，就是“到2020年，把供销合作社系统打造成为与农民联结更紧密、为农服务功能更完备、市场化运行更高效的合作经济组织体系，成为服务农民生产生活的生力军和综合平台，成为党和政府密切联系农民群众的桥梁纽带，切实在农业现代化建设中更好地发挥作用”。

中央文件中坚持供销社为农服务的根本宗旨是服务“三农”，这是供销合作社的立身之本、生存之基，把为农服务成效作为衡量工作的首要标准，做到“为农、务农、姓农”。

开展供销合作社综合改革试点，是2014年中央一号文件和政府工作报告提出的一项重要改革任务。同年，国务院批准同意供销合作总社在河北、浙江、山东、广东4省开展供销合作社综合改革试点。全国供销合作社系统坚持“为农、务农、姓农”的根本方向，坚持因地制宜、以点带面、试点先行，坚持用改革的办法破解难题，推动综合改革取得了初步成效，取得不少的创新模式和发展经验。从目前试点来看，浙江省主要在完善“三位一体”的农民组织改革，山东省的特色在于供销社在基层有序流转土地经营权，进行统一的规模化经营，河北省的特点是从基层农民协会做起，走组织动员农民的群众路线。以下将介绍浙江省“三位一体”、山东省“土地托管”、河北省“社区发展协会”等机制改革与创新，供销社的每一种改革方式中都有农民专业合作社应有的位置，蕴含着农民专业合作社进行功能拓展并与之合力发展的契机。

5.2.2.1　浙江省供销社改革：“三位一体”发展模式

（1）浙江省农民组织“三位一体”发展模式创新：瑞安农协

2006年，时任浙江省委书记的习近平同志在浙江省供销社调研时强调，在落实科学发展观、统筹城乡发展中，在构建和谐社会、促进工农城乡关系和谐中，在建设社会主义新农村、发展现代农业中，供销合作事业面临着难得的历史机遇。各级供销社要坚持为农服务方向，拓宽为农服务领域，提高为农服务水平，更好地为浙江省构建和谐社会、建设新农村服务。习近平充分肯定该省瑞安市、平湖市和绍兴市从实际发展农村新型合作经济组织的做法和经验，强调要顺应本省农业产业化、农村现代化、农民生活奔小康的发展趋势，坚持“以农民为主体、为农民服务”的基本方向，积极探索促进农村合作经济事业发展的新路子，采取有力措施，兴办更多更好的农村新型合作经济组织，从整体上提高农民的生产组织化、流通组织化和加工组织化程度。供销社作为沟通城市与乡村、联系工业与农业、联结生产与消费的桥梁和纽带，要切实加强自身建设，充分发挥自身优势和在发展农村新型合作经济组织中的龙头带动作用，积极争取农民的理解和支持，积极组织和带动农民专业合作社的发展，积极与信用合作社、农业技术推广等涉农部门加强合作与联合，拓展为农服务功能，增强合作服务能力，真正体现出供销合作社是广大农民社员组织起来的自我服务的合作经济组织。

浙江省农民组织的试点改革最早在瑞安市推行，由当时的挂职副市长陈林博士负责组织和实施。2006年，单独成立了一个瑞安农村合作协会（简称“瑞安农协”），在瑞安农协中开展农业生产、供销和信用等领域的合作，是为“三位一体”改革。

瑞安农协在民政部门注册为社团法人，但其下设各部门，比如科技部、供销部、信用部等则单独注册为民办非企业单位法人。成立之初，有60家农民合作社加入其中，并得到瑞安农村合作银行、当地人民银行、银监办、供销联社、科技局、科协、农业局、农办、民政局、司法局、经贸局等部门的支持，主要对农户提供融资、销售、生产、科技等服务。瑞安农协的设立，在政府和社会各界为农民综合组织的发展做了极好的理念宣传和普及工作，并在实践中促进了涉农部门的协调整合。在为农办实事方面，也开创了新格局，尤其是在农民贷款发放方面，力度较大，他们实行整村信用联保，对村庄和农民专业合作社进行整体性信用评级。然而，作为一项新事物，由于瑞安农协没有自身的办公经费，其工作人员一开始是由政府各部门抽调人员组成，随后则仅剩志愿者了；其次，部门之间利益的整合殊为不易，尤其在2015年成立瑞安市农民合作经济组织联合会成立之后，二者实际上存在一定的竞争发展关系，瑞安农协在实际业务的开展方面面临较大局限。瑞安农协的创始人陈林认为，如果按百分制为瑞安农协打分的话，瑞安农协的“概念运作是满分，协调组合资源能及格，办的具体事实才20分”。^[5]

（2）浙江省供销社的“三位一体”改革

在2014年中央确定浙江省为供销社改革试点以后，浙江省在本省改革基础上，将“三位一体”农民合作体系的构建作为供销社改革的方向，并推动了农合联（农村合作经济组织联合会）成为联合众多农民组织开展为农服务的一个重要平台。2015年9月28日，浙江省委省政府联合下发《关于深化供销合作社和农业生产经营管理体制改革构建“三位一体”农民合作经济组织体系的若干意见》（浙委发〔2015〕17号），在文件标题中提出并强调构建“三位一体”农民合作经济组织体系，并率先明确了农合联界定、组织体系、治理方式以及功能定位等。“农合联是在党委、政府领导下，以为农服务为宗旨的社会团体，实行农有、农治、农享。农合联为非营利性社会团体，由民政部门注册登记，接受农村工作综合部门管理。农合联是党和政府密切联系农民群众的桥梁纽带，是农民群众向党和政府反映农情民意和服务需求的有效渠道，是党和政府为农民合作经济组织和农民提供公共服务的重要依托，是农民合作经济组织和农民自我服务、自我发展、自我教育、自我管理的综合平台。”要在全省建立农合联的垂直组织体系，农合联原则上按行政层级设置，以县、乡镇两级为重点，逐步形成省、市、县、乡镇四级组织体系。

文件中不仅规定了其农合联四级制的垂直系统，而且还规定了涉农企事业单位和农业科研机构等均可加入农合联。省、市、县级农合联成员组成：辖区内下级农合联；辖区内跨次级行政区域经营服务、规模较大的农民合作经济组织和新型农业经营主体；辖区内跨次级行政区域经营服务的涉农企事业单位；其他相关组织和个人。乡镇级农合联成员组成：辖区内农民合作经济组织（包括农民合作社及联合社、行业协会等，下同）和规模较大的家庭农场、合作农场等新型农业经营主体；辖区内具有为农民合作经济组织和农民生产生活服务功能的涉农企事业单位（包括农业科研推广、农业生产性服务、农产品加工流通、农资购销、金融供给等组织和企业）；其他相关组织和个人。跨乡镇经营服务的农民合作经济组织、新型农业经营主体、涉农企事业单位可在主要经营服务地所在乡镇加入农合联，规模较大的可直接加入县级农合联。

各级农合联的基本服务功能为生产服务（技术推广、生产性服务、农产品加工等）、供销服务（农资供销、农产品营销、消费品流通等）、信用服务（资金互助、保险互助、融资担保等）。同时，农合联受政府及涉农部门委托或购买，承担部分公共服务、政策执行、农情调查等具体实施工作；做好与本级政府沟通和向本级政府、上级农合联反映农情民意、提出政策建议等工作。各级农合联的经营性服务功能实行实体化运作，由作为会员的农民合作社及联合社、行业协会、企业等实体承担和实施。乡镇级农合联是农合联组织体系中直接面向服务对象的基层环节，主要承担具体服务事项的组织实施。县级农合联是农合联组织体系的关键环节和综合平台，主要承担聚合服务力量、配置服务资源、生成服务功能、运作服务事项等职责。省、市两级农合联主要承担组织建设、制度建设、发展规划、运行管理等职责，并提供下级农合联难以提供的共性服务。

深化供销合作社改革基本思路是坚持为农服务宗旨、市场经济方向和合作组织性质，按照社企分开和有机融入农合联的要求，以密切与农民利益联结为核心，强化供销服务功能和社有资产经营，创新基层社组织形式和联合社治理机制，加快形成适应生产、供销、信用“三位一体”农民合作经济组织体系建设的供销合作组织体系及服务机制。

文件明确了要强化供销服务功能。创新供销合作社的农资服务方式，推进农资经营网络建设，鼓励供销合作社在有条件的农民合作社设立农资供应网点，加快农资物联网建设与应用。推进农资供应与技术服务的有机结合，鼓励供销合作社与乡镇农合联、农民合作社联合社、农产品行业协会和有条件的农民合作社联合，开办庄稼医院，建立智慧农资网络，承担政府向社会力量委托或购买的相关公共服务。

文件明确了要强化供销社的农产品流通服务，加强供销合作社农产品流通网络和现代物流中心建设，加快发展农产品电子商务，建设“网上供销社”，形成网上交易、仓储物流、终端配送一体化经营，实现线上线下融合发展。

文件明确了要健全供销合作社的城乡社区商业服务网络，加快建设以中心村和乡镇为主要载体、集生产生活服务功能的农村综合服务合作社、城乡社区服务中心（站）。积极引导组建以城乡社区为主要载体的消费合作社，形成农资、农副产品、日用消费品、再生资源和废弃农药化肥包装物回收等服务网络，加快形成连锁化、规模化、品牌化经营服务新格局。

文件还明确了要推进基层供销合作社的改造建设。按照强化合作、农民参与、为农服务的要求，分类推进现有基层供销合作社改造，加快形成符合合作制原则的产权结构和治理机制，逐步把基层供销合作社办成以农民社员为主体的、规范的合作社。采取劳动、土地、资本、经营设施、经营场所等多种合作形式，引导基层供销合作社吸纳农民和各类新型农业经营主体入社，或与农民共同组建农民合作社。基层供销合作社作为会员属地加入乡镇级农合联。支持有条件的农民合作社及联合社发展供销服务。

浙江在省、市、县、乡四级组建农民合作经济组织联合会，构建“三位一体”组织架构，把供销合作社的流通优势、农民合作社的生产优势、农村信用社的资金优势以及农业科技推广机构的技术优势等进行有效整合，实现了大组织大平台与小组织小农户的有机结合，办成了以前各家无法单独办成的事。2016年，首批开展“三位一体”试点的27个县，农民收入增速均高于全省平均水平。

（3）小结

浙江省的农民合作组织改革，起源于瑞安市的“生产、供销、信用”三者共同合作发展的模式探索，该模式经由浙江省供销社综合改革得以强化，浙江省委省政府也发文推动农合联的改革，二者相互促进。农合联主要由供销社领办，很大程度上推动的是“三位一体”的服务模式。该模式主要以市场化为导向，充分发挥供销社市场能力强的优势，将农民组织联合起来，利用规模效应，降低成本，共建产业链，在市场中获得更好的收益。该模式较好地拓展了农民专业合作社的组织系统，完善了农民专业合作社的外部环境，也提升了农民专业合作社的服务能力。

浙江省供销社和农合联的改革体现政府大力推动的特点，政府推动的主要方式之一就体现在资金和经费支持力度较大。比如绍兴市上虞区、诸暨市等区县级供销社、农合联，在资金贷款方面政府提供2000万元资金支持，另外在农作物保险方面也提供2000万元资金支持，对于农产品全产业链的打造是一个积极引导。这固然跟浙江是发达地区有关，别的省市不一定能有如此大的投入力度。浙江省的改革方向明显是坚持市场化导向，这与该省发达的经济发展水平也密切相关。因此，浙江省的供销社改革、农合联改革在密切农民与供销社与农合联方面更多的是利益联结。这是符合中央文件精神的，只不过作为一个农民组织，在社会文化事务上应该还有发挥更大作用的空间，其改革的关键还在于如何引导农民和组织农民。从组织定位上来看，是定位于经济合作组织还是农村综合服务组织。如果定位仅限于是一个合作经济组织，那么其在农村的发展固然有其价值与意义，但必有其限度；如果定位于综合性服务组织，即一个广义的农合联组织，能够提供生产生活、社会文化等诸多事务的服务，那么其发展前景将更为值得期待。

5.2.2.2　山东省供销社改革：土地托管

山东供销社深化改革的主要模式和特点是集中连片的土地托管和规模化经营，并在农村社区这个“最后一公里处”加强硬件设施建设，提供更多公共服务。山东省供销社在全省范围大力推动这一创新举措，收效明显。农民专业合作社的发展嵌入于这一发展洪流之中，保有较大的主体性和参与性，二者具有共同的业务方向和目标，得以相互融合、共同发展。

（1）土地托管及其实践

土地托管不同于土地流转，土地托管主要是在党和政府的领导下将农村土地流转到供销社、农业公司及合作社、家庭农场等大型生产者手中，并为农业生产提供产前、产中和产后等专业化服务的一种土地委托管理服务形式，但这并不意味着土地承包权——土地使用权和经营权的转移。土地托管也根据对托管服务的需求分为全托、半托，或者保姆式、菜单式、订单式托管。托管服务需要签订协议，按照托管协议提供服务运营，收取托管和劳务费用。土地托管服务包括农作物良好的推广、测土配方精准施肥、植保（病虫害防治）、代耕代收、销售等。土地托管是一种以组织化功能的方式实现农业生产经营方式提升、农业生产力水平提高的形式。由于地方政府、供销社、农民专业合作社以及涉农企业公司农业资本的注入和生产规模的扩大，改变了过去农业生产规模过小导致的土地、劳动力和其他农业投入之间要素配置的重复建设问题，提高了农业的综合生产效益。

由于大量农村人口外出，以及农业劳动力的普遍老龄化，山东省早在2011年即开始了土地托管服务。2014年，山东省高密市率先在实践中探索建立了覆盖大约3公里服务半径的“土地托管服务中心”，随后开始在全省推广。山东省供销社在2015年牵头组建了400多个为农服务中心、150多个农产品统采分销龙头企业，整合大型农机8600台套、农用飞机100多架、智能配肥终端10000多台套、粮食烘干机30多台套。2016年，在全省建成1012处乡镇为农服务中心，为农户和新型经营主体提供农业生产全程托管或半托管服务，服务内容涵盖代耕代种、统防统治、烘干收储、加工销售等各环节。一个土地托管服务中心平均投资在400万元左右，供销社县级社注资成立农业公司，参股服务中心30%股份，当地农民合作社成立联合社持股70%，政府为每个服务中心补贴100万元左右。目前山东全省已建起生产型、市场型、收储型、加工型等四大类型的“土地托管服务圈”，服务圈业务各有专长，股权分配却大致相似，即供销社持小股，农民合作社持大股。省供销社除业务指导基层社外，重点以农资、农机、金融等省级平台服务县级农业公司和服务圈，形成省市供销社中枢与服务圈终端的互联互通和双线服务，构筑起从终端到中枢扁平化、低成本的链式服务体系。服务中心都建起了包括成员大会、理事会、监事会等在内的现代企业治理框架。据山东省供销合作社网站数据，2017年山东省土地托管面积达到2429万亩。积极创新农产品流通方式，重点推进农超对接、大宗交易、批发市场和冷链物流。预计到2020年，山东全省将建成集中连片、旱涝保收高标准农田5982万亩，建成粮食高产创建示范田3000万亩以上。山东省每年为农服务中心建设投资在10亿元以上，至2020年累计总投资将达到60多亿元，其中供销社自筹15亿元，社会筹集15亿元，需政策支持资金约30亿元。2018年初，全国供销合作社系统土地托管服务总面积超过1.4亿亩，山东省是其中具有代表性的托管服务大省。土地托管业务也成为山东省供销社紧密联系农民、强化与农民专业合作社及村“两委”合作的一项重要业务。

以山东省高密市为例，高密市有130万亩土地，连续五年被授予全国粮食生产县。高密工业发达，务工比例超过70%，从事粮食生产的基本都是留守老人和妇女。高密市供销社认为提高农业的集约化水平应主要靠服务的规模化来实现。该市供销社从本地的农业生产实际出发，大胆实践，积极探索，通过搭建平台、培育市场主体、创新经营机制、延伸产业链条等措施，大力开展土地托管服务。2014年，高密市供销社土地托管面积达到23.8万亩，涉及小麦、玉米、土豆、花生，通过土地托管有效地开展了当前农产品规模化、集约化生产性难题，全市30%的土地得以集中起来，实现规模经营。

首先，该市全面推进基层组织改造，积极推动和打造新型农业服务主体。2014年，该市在全国率先实现供销合作社基层组织的全覆盖，基层社的发展质量和服务能力都有了明显的提升。把基层供销社改造成为农民合作社，在工商登记为合作社法人，供销社基层社真正成为农民参与的市场主体。组建农民合作社25个，一个机构两个牌子，农民合作社正在成为供销合作社，密切与农民联系，扩大为农服务范围的有效载体和组织支撑。大力实施新兴农民社员素质基础工程，大力培育农产品、农业服务、农资担保和信息化综合服务公司，在农资供应、农资服务、联产推销、电子商务等方面打造省级龙头企业，为全省开展农业服务规模化提供强大支撑。同时，积极推动上下产权连接、业务联合，创新为农服务中心建设运营机制。在市供销社的主导下，政府扶持的服务中心政策资金按股量化给社员。2015年即规划全市以10个分公司运营29个为农服务中心，由此体现了农民在整个托管服务体系中的主体地位。在农机服务合作方面，通过专业培训，该市拥有一支土地托管服务的职业农民队伍，由此提高专业合作社组织化程度和服务能力。以基层供销社为依托，专业合作社按供销社持股，内部设立各种服务中心，依托农民合作组织体系到供销社组织体系融合，实现供销社的自我改造，形成推进现代农业服务规模化的服务。2014年，该市已组建了5家农民专业合作社联合社。

其次，开展农资供应等。根据有关市场的接受程度，山东对全市农民服务中心实行一次性规划。2015年，高密市35万亩土地托管服务，整合社会服务资源，培育市场主体，创新经营机制，大力发展农民合作组织。一方面通过供销社及其他市场主体发展农民合作社，将农民的土地综合起来，思想统一起来，为土地综合服务创造条件。另一方面，培育统一运作土地托管服务的龙头。以供销社控股的高密市生产资料公司为依托，组建了高密市农业服务公司，负责承接政策扶持等相关的工作，统一承接政府购买的服务，包括集中采购生产资料、销售农产品、提供技术指导和服务支持等。

最后，延伸产业链条，促进土地产业优势发展。第一产业逐步向第二、三产业延伸，扩大农业的增资扩点，打造全系统流通网络生鲜示范基地，积极推进农作物改革，生产食用菌，探索生产和循环农业发展的新模式。山东望乡食品有限公司每年可以消耗60万亩小麦的加工。高密市供销社与当地的山东望乡食品有限公司联合注册了山东望乡农业发展有限公司，联合开辟有效渠道，形成从粮食生产到餐桌的产业链，推动一个产业链在当地的优化升级。

（2）土地托管的成效

经由土地托管服务中心，农村土地产供销所需的农资、农机资源以及服务机制被整合到一个大平台中，延伸到了具体农户终端与企业和市场终端，农产品产供销体系得以极大优化，是一个农民、农民组织、企业、社会和政府多方共赢的创举。(www.xing528.com)

首先，种粮成本得以降低，农民收益提高。山东省供销社提出“农民外出打工、供销社给农民打工”，为农民省却了种地不省心的问题，同时还为农民带来了相对以往更高的收入。土地托管服务既实现了规模化经营，也让农业生产在降低成本的基础上增加效益。据测算，一亩地托管后在产量相同情况下，一季小麦能多收入300多元，而其他经济作物，比如土豆，每亩年收入能增加700多元。总之，托管后平均每亩土地节支增收200元以上，既提高了土地收成，又避免了“非农化”“非粮化”等问题，农民打工、种地两不误，很受广大农民群众的欢迎。根据山东省供销社综合改革试点工作简报第33期《山东省供销社推行土地托管服务效益分析》的数据，在服务效益方面有非常详细的测算（表5-2至表5-4）。土地托管的效益主要来源于投入成本的节约，对农户的吸引力主要还来自劳动力的成本节省和农业生产投入方面价格的降低。

表5-2　农户自己种植与实行土地托管服务的效益对比　（品种：玉米、水稻、地瓜）

续表5-2

（数据来源：郓城县供销社众邦农业发展有限公司、莒南县供销社恒兴农机专业合作社、荣成市供销社学福地瓜专业合作社）

表5-3　农户自己种植与实行土地托管服务的效益对比　（品种：土豆、花生、山药、大蒜、苹果）

（数据来源：潍坊市寒亭区固堤供销社为民服务中心、新泰市供销社齐云花生专业合作社、鄄城县供销社福三农山药种植专业合作社、金乡县供销社京信有机大蒜种植专业合作社、文登市供销社汇润实业集团有限公司）

表5-4　农户自己种植与实行土地托管服务的效益对比　（品种：西红柿、葡萄、草莓、菊花、大红枣）

（数据来源：淄博市供销社众得利蔬菜专业合作社、蓬莱市供销社民生葡萄专业合作社、济南市供销社爱农草莓专业合作社、沂源县供销社长青果蔬有限公司、山亭区供销社枣店香大红枣种植专业合作社）

其次，农民专业合作社、村“两委”得以与供销社共建共强。

山东供销社在改革中形成了“党建带社建，社村共建”的合作机制，而且将各有优势的四大主体，通过整合形成了合作机制。这就是基层供销社的服务优势、村“两委”的组织优势、农民合作社的经营优势和资金信用互助合作社的资本优势。其效果一是找到了解决“三农”问题抓手，二是增强了村“两委”的凝聚力和号召力，并且对加强农村基层党组织的建设起到了积极作用。据山东省供销社内部简报，1个村1000亩的土地加入为农服务中心就可以每年获得3万～5万元的集体组织经济收益，改变了以往村集体没有经济收入的局面。据不完全统计，2015年全省创办各类共建村已达5723个，实施共建项目9292个，帮助农民增收10.8亿元，村集体增收1.7亿元。

“党建带社建，社村共建”，创建“四位一体”的合作机制的意义非常重大，它符合《中共中央国务院关于深化供销合作社综合改革的决定》（中发〔2015〕11号）的文件精神，是重大的制度创新，证明供销社牵头，与多方合作共同推动中国农村合作组织茁壮成长是大有前途的。共建社区服务中心，引进日用品经营、农机具维修、养老金发放、红白喜事服务、健身广场、农家书屋等公益性和经营性服务项目，不断满足农民生产和生活中的多样化需求。共建农民专业合作社，围绕特色产业，通过产权联结、订单收购、利润返还、股份分红等多种方式，密切村“两委”与农民的利益联结，共同发展农民专业合作社，建设标准化的生产基地，加上供销社的网络优势和组织优势，联系市场，构成完整的产业链条。每一县级供销社都联结了几十个农民专业合作社。在经济层面，以村土地合作社为单元的基层社以土地折价入股的方式进入为农服务中心，找到了一条大面积吸引一般农户和以行政村覆盖下的全体农户加入供销合作社组织体系的路子，解决了农村集体经济组织因没有经济收入无法发挥社区公共服务功能的难题，也能更好地配置农村要素资源，促进农业的规模化经营。山东省供销社系统的土地托管服务对探索农村基层“统分结合，双层经营”有非常重要的意义。以土地托管为重点的农业生产规模化服务是山东省供销社深化改革试点内容的重中之重，已经在全省铺开。这种方式已经不单单是供销社系统内部的工作，也是党和政府统一领导部署下的工作，政府把一些涉农业务部门的资源整合到为农服务中心中，组织部门把村（行政村）社（供销合作社）共建当作一项重要的农村发展工作。这些为山东省以供销社为主导带动农村全面发展提供了非常重要的制度创新的基础环境，对构建以供销合作社为骨干的农村合作经济体系，实现加快农业现代化，为农服务，推进全面建成小康社会的目标，为党和政府做好“三农”工作的重要载体做了基础性的铺垫，体现了《中共中央国务院关于深化供销合作社综合改革的决定》的文件精神。另一方面，村社共建的做法也弥补了供销社系统在社区发展和其他社会层面上的力量和资源的不足之处，体现出供销社系统是党和政府在农村“三农”工作方面的重要载体，具有实践意义。

最后，探索出新形势下“谁来种地”的农业生产经营组织形式。

山东省供销社的土地托管方式是顺应当前农村发展的需要，为解决“谁来种地、怎么种地”“农村空心化、农民老龄化、农村劳动力不足”等问题被倒逼出来的农业生产经营组织方式。这种方式是有效的，并且在山东省各个地方的实践中不断创新和发展完善。

山东省供销社几乎所有的为农服务中心的墙上都书写大大的宣传口号：“农民外出打工，供销社给农民打工！”另外，供销社还提供了一个为农服务的热线电话和宣传语，“96621，服务找供销”。很多服务中心都有一个能容纳上百人的大教室，设施布置也相当不错，主要用于对社员进行培训。根据这一机制，农民、农民专业合作社、供销社、村“两委”都从中受益并不断得以提升和发展。在这种制度构架的基础上，在未来的进一步实践中将不断随着服务功能的深化产生新的内容和拓展到更为宽广的领域。山东省的土地托管推进以土地托管为主要形式的农业社会化服务，促进了农业的适度规模经营，在一定程度上也回答了新形势下“谁来种地”的问题，那就是以供销社为龙头，组织一支包括农民及农民专业合作社、家庭农场、农业大户、涉农企业等在内的专业正规军，依据新型的社会组织和平台，走一条职业化、专业化的农业现代化之路。

总之，山东省供销社的土地托管方式在制度上有非常积极的创新意义，它的制度构架可以容纳更多农村社会经济主体，基本上形成了以地域性村社为主要基层社成员，又同时容纳区域内各类农民专业合作社为成员的覆盖农村区域的网络性联社的组织构架。村社的农户可以以土地为股份加入合作社，土地托管在某种程度上似乎可以看成一种手段，可以在此基础上把服务功能拓展到更广更深的领域。

（3）土地托管的问题及未来走向

土地托管作为山东省供销社主要的改革创新举措，仍存在不少或明显或潜在的问题。归纳起来，主要有下列三个：

一是农民的主体性问题。山东省土地托管生产服务方式已经开展多年，尽管也有一些农村以农民专业合作社等方式组织一般农户大面积地参与，但目前为止这种农业生产方式吸引到的客户主要还是土地大户、家庭农场、农业企业等土地规模大户。土地托管总体上提质增效比较明显，为种粮大户带来了实惠和方便。尽管从身份而言，大户、农场主也“姓农”，但未能带动更多小农一起发展、共同致富，是对“姓农”政策初衷的背离。更何况，多地已经发生的事实是“大农吃小农”。因此，农民的话语权、决策权、收益分配权、参与权等都有待进一步加强。中共中央和国务院联合下发的中发〔2015〕11号文件，在政策上已经很明确，基层社是“直接面向农民的综合性经营服务组织”，要强化“合作经济组织属性”，强化“与农民在组织上和经济上的联结”，就是要求基层供销合作社走向综合性为农务组织。但目前供销社并没有将组织改革放在重要位置，乡镇供销社只是将大户领办的合作社合并成为联合社，没有广泛吸收农民入社，形式变而实质未变。从政策设定角度而言，可以通过参与试点改革方案，提出新的明确目标，例如农民社员的参与率（社员占当地农民人口的比率）达到60%或70%等，改革的目标需要量化。从深化改革的角度而言，就是要照顾到绝大多数的小农户的利益。

二是管理风险问题。山东省供销社系统之所以能够开展如此力度空前的农村经营方式的变革、组织方式的创新，正是源于供销社在农资采购、技术服务人才以及政策、治理等方面具备优势，使得供销社开展的农业服务规模化能够成功。但这一事业需要不断加以推进，并深入到社区开展综合性、可持续的为农服务，就需要更多的资金、人才以及经营和管理的保障能力，使得供销社和被托管的农户处于不可控的风险之中。而目前供销社企业还面临年轻人才缺乏和留不住人的尴尬。因为工作地点主要在基层和农村，每月2500～3000元的工资对大学生没有吸引力，难以吸引人才。对此，更好的办法应该是通过培养、交流等各种方式加大本地人才队伍的培养和建设，打造一支本土化的“不走”的人才队伍。同时，需要积极引导乡镇的“七站八所”设立服务窗口，优化、整合一支提供专业化、系列化、一条龙的专业服务人才队伍。扩充和完善服务功能以及服务监督和评估机制，并加强与科研院所的合作，大力推广应用各类新技术、新品种、新设备，真正将为农服务中心打造成为功能完备、服务高效的综合平台。

三是社区综合性服务有待加强。“新型农业经营体系”的提法是一种政策导向，与以往仅仅追求规模化、大投入的现代农业不同，这个经营体系要注入的内涵是以组织起来的农民主体，开展为农服务，要“加快形成综合性、规模化、可持续的为农服务体系”，“打造城乡社区综合服务平台”。

山东省的为农服务中心颇具规模，功能和设施都较为齐全，有些为农服务中心的经济经营规模和实力堪比日韩的基层综合农协。为农服务中心有零售的日用品、农资超市、多元化的农民合作社社员的培训教育课程等，可以说，已经具备开展综合服务的基本条件。山东省有些地方的基层联合社已经在多功能的社会化服务方面开展了富有成效的实践探索，比如滕州市供销社为农村社区居民提供敬老养老服务、餐饮服务等。今后的发展要更加注重社区综合性服务，培育出具有真正合作经济性质的组织体系，并提留公益发展基金，这是更加有意义也更具有挑战性的工作，需要各种层面的制度上和操作上的探索。社会性服务与经济性服务的结合也应该是未来基层供销社综合改革要探索的重要主题之一。

5.2.2.3　河北省供销社改革：新农协

（1）新组织：河北省内丘县金店镇新农协

河北省的供销社改革选择了内丘县这样一个贫困县来进行试点，走的是发动群众、统筹运作、综合发展的新农协之路。

河北省内丘县基层供销社改革试点于2015年9月开始筹备，主要由杨团老师领衔的北京农禾之家咨询服务中心作为智库。河北省供销社与农禾之家咨询服务中心签订合同，聘请农禾之家的专家团队作为智库指导，由该团队提供全程咨询服务。

2016年4月8日，由河北供销社领办的新型综合性农民合作组织——新农村综合发展合作协会（简称新农协）在河北内丘县金店镇正式挂牌成立。内丘金店镇新农协的试点范围是6个试点村1541户入会农户。试点村农户入会率达到了82.98%。受邀参加大会的还有金店镇其他各村的村“两委”代表。经召开会员代表大会，新农协选出5名理事、3名监事，成立理事会和监事会，选出理事长和监事长。新农协由县供销社主管，在县民政局注册为社团法人。

河北省为何选择新农协这一组织作为改革试点的开局呢？首先，供销社系统的一大问题——与农民的关系问题需要破解。自《中共中央国务院关于深化供销合作社综合改革的决定》发布以来，各地在农业社会化服务和电商建设方面做出了许多有益的尝试，而对于“推进基层社改造”“办成以农民社员为主体的合作社”“激发内生动力和发展活力”“推进体制改革和机制创新”“成为党和政府密切联系农民群众的桥梁纽带”等文件的要求却做得不够。河北省供销社邀请研究组帮助做基层社改革方案，并交由省社党委会讨论。最后，河北省供销社做出决定，基层社改革试点不仅要做，而且一定要做好，要将基层社真正改造成真正农民为主体的“姓农”的综合性合作社。2016年7月，在全省各地县供销社会议上，河北省供销社宣布了关于基层社改革试点的决定，要求县社自愿报名，在多家报名的基础上，最终选定了内丘县作为改革试点县。

其次，北京农禾之家咨询服务中心研究组一个基本的共识，就是要发展综合性的农民合作组织。而要发展密切联系农民的农民合作组织，最好的办法就是基于农民这个基础建立一个靠他们最近的农民组织。最好就是在村的基础上来构建，而不是像之前的供销社和信用社一样离农村越来越远。

最后，就是这一改革试点得到了内丘县委县政府的大力支持，内丘县委与河北省供销社互发文件保障试点，并做出重要的人事部署和安排，使得改革试点工作得以顺利推进。

（2）新成效：打开局面，获得认可

新农协会员主要由金店镇农民组成。会员以户为单位，不仅包括农业劳动力，也包括家庭中的老人、孩子、妇女和外出务工人员等。涉农的各类组织都可自愿加入成为团体会员。新农协在乡镇社区的广覆盖，决定了为需求所提供的供给侧的服务必然具有综合性和公益性。新农协是服务于自愿入会的农户生计和生活的社区性公益社团。章程规定可以经营，但经营的利润要用于本乡镇社区为农的公共服务，即新农协兼具公益性和经营性。公益性需要经营支持，经营是为了实现公益性。公益性要大于经营性，经营的目的是为了实现更大或更好的公益性。

内丘县基层供销社改革试点成立了以县委书记为组长的基层社试点改革领导小组和办公室，明确了两个乡镇为试点乡镇。在内丘县供销社的支持下，安排了县供销社一位得力的业务副主任具体负责新农协筹备工作，并选举其为新农协干事长。筹备组通过设立村组织员的方式形成工作团队，组织了送货下乡、团购肥料、良种推销、车险代理、留守儿童寒假营、义务写春联、元宵灯会等多种方式的活动。送货下乡、团购肥料、良种推销、车险代理等活动为农民节约了购买农资或消费品的成本，这些活动只有成为会员才能享受，正是依赖这一系列的活动，越来越多的农民要求加入新农协。而一些带有社会公益性质的活动，比如留守儿童的寒假营、义务写春联、元宵灯会等活动，则进一步凝聚了与农民的联系，加深了彼此的信任与社会关系联结。这些活动突破了基层供销社的传统功能，向全方位的乡村社区经济、社会教育、文化活动拓展，效果明显。这不仅扩大了新农协影响力，凝聚了人心，密切了与农民的联系，还锻炼成长了农民积极分子，为今后新农协总干事团队从农民中择优选才奠定基础。相较于一般的农民专业合作社，新农协这一新型农民组织涵盖范围更广，团体规模更大，更能有效降低为农服务的生产与生活成本，能更大范围地整合农村各类生产与生活要素，纳入统筹规划。新农协密切了与农民的利益联结，更贴近农村老人、妇女、儿童等弱势群体，提升了供销社的综合为农服务能力。总之，新农协只有与农民在一起才有生命力。

全国政协常委，也是中央农村工作领导小组原副组长的陈锡文同志在听取内丘县的试点工作汇报之后，认为内丘县试点抓住了根本，切入口好，紧密联系农民，将新农协办成农民的综合性合作组织，将姓农、为农的改革结合起来，这完全符号中央关于供销社综合改革的精神，解决了基层供销社的一大难题——基层社到底怎么深入的问题。从这个意义上说，内丘试点是在给这一大问题求解。内丘的试点也得到河北省供销社、中华全国供销合作总社以及河北省政府相关领导的肯定与支持。

（3）新打算：开展农产品精深加工等经济事业合作

试点研究组内部经反复讨论，将2015年中共中央、国务院联合下发的11号文件中提出的“中国特色为农服务的综合性组织”定名为“新农村综合发展合作协会”。它是以农民为主体的“姓农、为农、务农”的综合性社团。在解决了主体是农民的“姓农”的问题之后，对传统基层社进行供给侧改革成为主要方向，既要保留并发展乡镇供销社原有的购销流通职能，还要逐步增设为农服务的合作金融和保险、农技推广、生态保护、社区服务、文化教育等新功能并推动乡村治理创新，尤其是要在党和政府的支持下，成为乡镇地域各类项目和服务“一口进出”的枢纽型组织。这样才能实现“服务农民生产生活的生力军和综合平台”“党和政府密切联系农民群众的桥梁纽带”的目标。

河北省内丘县金店镇新农协成立半年多后，其动员和组织群众的巨大能力已经显现。不过问题依然存在，首先就是村一级的组织员，都是经过选拔的兼职的农村妇女，一般为农资店或百货店等中心枢纽地段的农民积极分子，但由于劳动报酬不高，仅有500元每月，且经常发生拖欠现象，所以她们的动力不足问题也较为明显。其次，由于新农协成立以来尚未开展农村生计方面的合作事项，没有经济事业合作就基本无法为村民带来看得见的收益，而供销社具有很好的组织基础和市场对接能力，所以农民在这方面有很强的期待。对于下一步的行动，新农协的干事长认为，就是要兴建粮食加工厂，同时开展农地流转，统一经营等业务。可以预见，一旦经济事业顺利开展起来，新农协的事业将蒸蒸日上。

对于新农协与农民专业合作社联合社、基层供销社的关系，农禾之家研究组的计划是让联合社、供销社进入新农协做团体会员，在保持各自独立性基础上进行合作。在新农协未获得体制认可时期，向政府各部门申报项目都存在困难，利用联合社和基层社的牌子是解决办法之一。另一办法是利用供销社完备的组织体系，以各级联合社的社有企业支持新农协的农资、消费品购销等业务。目前，河北省供销社已经与金店镇供销社达成直供化肥的协议。运用市场手段，建立供销社层级之间的新型经济关系，不仅对增强新农协的经济实力和市场竞争能力有益，也对中发〔2015〕11号文件要求的探索联合社社企分开的体制和机制有利。