农民专业合作社发展面临的假合作社问题及其根源分析

自2006年10月全国人大常委会通过《中华人民共和国农民专业合作社法》（简称《农民专业合作社法》）并在2007年7月1日正式实施以来，农民专业合作社得到迅猛发展。据中国资讯网公布的数据，截至2016年底，全国依法登记的农民合作社达179.4万家，入社农户占全国农户总数的44.4%。其中，国家示范社达8000家、县级以上各级示范社达13.5万家、联合社7200多家。而到2017年第一季度，农民专业合作社数量突破180万户，达到186.1万户，占全国市场经营主体的2.1%。据国家市场监督管理总局的统计数据，仅在2016年第一季度，全国新登记的农民专业合作社就达7万户，同比增长25.0%，资金数额2000亿元，增长20.6%。经过十余年的发展，农民专业合作社数量不断增长、组织形式不断丰富、行业领域不断拓展，为农业发展引领作用不断增强。

根据国家统计局发布的数据，2016年我国城乡居民人均收入倍差从常年的3.3左右降到了2.72，体现贫富差距的基尼系数为0.465，较2015年提高了0.003。统计局将其主要原因解释为由于粮价的下降所导致的农民收入降低，但并没有改变中国基层系数总体下降的趋势。可见，城乡收入差距问题已基本止住了不断拉大的势头，但是城乡差距和贫富差距仍然较大，仍是一个需要持续关注的社会问题。在全国多数行业都不断迈向现代化的过程中，农业现代化尤为不易。自1954年周恩来总理在第一届全国人民代表大会第一次会议上提出“四个现代化”即工业现代化、农业现代化、交通运输业现代化、国防现代化（1964年改为“工业现代化、农业现代化、科学技术现代化和国防现代化”）后，历经半个多世纪，其余三个现代化都已取得了举世瞩目的成就，唯有农业现代化仍然还在路上。从当前形势来看，农民专业合作组织通过加快建立农业现代化生产体系，以服务的规模化来弥补生产环节的规模不足，以规模化的服务来促进农业现代化，是当前和可见的未来的必然趋势和走向。在此背景下，农民专业合作社经济的发展，必须在党的领导和政府支持下，不断强化服务的能力、拓展服务的规模。当前全国的200多万家农民专业合作社，共同特点是零星分布，规模小且不强，缺乏提供综合服务的能力。尤其在生产、流通、消费、金融以及社会服务等方面，需要在充分发挥农民合作组织优势的基础上，加快形成综合性、规模化、可持续的为农服务体系。综合性、规模化、可持续，是农民合作组织发展的方向。2010年以来，我国支持农业发展的力度也在不断加大，每年财政预算内转移支付约1万亿人民币。政府的优惠政策如何落实到位？这也需要一个为民服务的综合性组织来成为党和政府的抓手，成为沟通政府与农民之间的桥梁和纽带。一个强大的农民组织还可以协助政府对宏观经济运行进行宏观调控，弥补市场调节的失灵。

我国发展农民专业合作社，无疑是深化“三农”改革的重要一步，具有重要的历史意义。首先，正是由于《农民企业合作社法》的颁布实施，农民才得以通过专业合作社的形式组织起来，实现产、供、销的一体化，增加市场议价和谈判能力，节约单一农户农资的购买成本，增加农产品的运销收益。其次，农民合作社可以对农产品进行储藏、加工，并发展自己的农产品品牌，进而对周边社区和城市居民提供更优质的农产品服务。最后，也是最为重要的，农民合作社可以培养农民的合作意识以及合作议事的具体能力，对进一步的合作发展具有重要意义。在学者李玉勤看来，农民专业合作组织在农村发展中发挥的积极作用远不止于此，他归纳了有七点之多：一是促进了标准化生产，增强了市场竞争能力；二是带动农业结构战略性调整；三是增强农民市场谈判地位，有效增加农民收入；四是拓宽了农业社会化服务渠道，推动了基层农业技术推广体系的改革；五是提高了农民素质，培养了新型农民；六是改变乡风习俗，促进农村的精神文明建设；七是为国家解决“三农”问题提供了新渠道，成为党和政府指导“三农”工作的重要抓手（李玉勤，2008）。

十几年来，农民专业合作社的发展取得了重要进展，为市场经济培育了新型的市场主体，并带动了一部分农民脱贫致富。然而，毋庸讳言，在这一成就的背后，社会各界仍对合作社有所质疑。2017年12月，全国人大常委会对《农民专业合作社法》进行了修订，这是时代发展和改革实践的共同呼声。

根据发达国家和地区的普遍经验，农业现代化离不开农民组织的发展。日本和韩国都是依赖于为农民提供综合性服务的农协。农协中提供农业发展所需的农业推广、供销、信用、保险等服务，并有专门法律予以保障，享受国家政策的系列支持。但我国的农民专业合作社在十几年来的发展过程中，出现了鱼龙混杂、良莠不齐的现象，有一些农民专业合作社是假合作社，是一种松散的并不发展合作事业的合作社，成立的目的仅仅是为了套取国家政策性资源。笔者对江西某县的农民专业合作社进行调研，发现至少一半以上的合作社确实是存在问题的，有些是“空壳”合作社，有些是虚假的“先进”和“示范”农民专业合作社。该问题的核心不是发展问题，而是资源分配问题，即本应为众多小农户共享的资源被强势大农户和相关利益部门所侵占，甚至由于政府各部门资源的集聚效应还可能会造就某个虚假农民专业合作社表面上的巨大发展，成为“先进”“示范”农民专业合作社。因此，农民专业合作社发展的问题之一便是假合作社问题，其背后是部门利益及资源分配的问题。(www.xing528.com)

农民专业合作社发展的问题之二便是仅限于专业合作，而对综合性合作客观上起到了一定限制作用。有些地方政府在《农民专业合作社法》刚刚颁布时期对农民专业合作社的“专业合作”要求几乎苛刻，甚至连“生产”和“运销”都要分别进行专业合作社注册。农民专业合作社在这种氛围下，束手束脚，不敢开展跨专业的合作。而农村的生产生活哪能区分得那么“专业”呢？农民、农村和农业这“三农”问题也是连在一起的，哪能做到截然二分？农村的生产、供销等经济活动与子女教育、老人养老、生活消费和娱乐等社会文化活动往往也是连在一起的。尽管农村存在一个村民委员会的组织，但多数村委会长期以来并不能为农民解决那些现实生活中的问题，所以“三农”事业要发展，亟须发展提供综合性服务的农民组织。

农民专业合作社发展面临的问题之三是自身管理的问题。由于人才短缺、资源短缺、管理滞后，部分农民合作社处于“僵尸”状态，尽管已经注册成立，但无法开展合作，无法为合作社社员带来任何效益，形同虚设。有些专业合作社所能开展的合作非常有限，比如仅在每年春季为社员统一购买农资——化肥和种子，其他再无任何功能。还有一些合作社负责人在内部会议上搞“一言堂”，缺乏规范的会议记录和民主议事规则。由于管理不规范，一些资金互助合作社财务混乱，负责人卷款逃跑，把农民坑害得非常惨重。

在这一背景之下，讨论开展农民组织综合化发展的提议越来越多。中国社会科学院社会政策研究所副主任杨团老师很早就提倡发展综合性农民组织，持相同看法的还有“三农”领域的著名专家温铁军教授。纷繁复杂的“三农”问题不可能凭借一个单一的办法得到解决，需要多管齐下，而筹建一个综合性服务组织就是为此而营造的服务平台。笔者十年前也正是基于这一理念，深入我国台湾地区乡镇农会开展为期两个月的台湾农会田野调查，并为此而写就了博士论文。在此基础上，笔者结合我国农民专业合作社发展实际，思考并论证了农民专业合作社综合化发展的选题，申请到了本项目——国家社会科学青年基金研究项目“中国农民专业合作社功能拓展研究”。