1948年六国伦敦会议推动西德复兴，建立鲁尔国际管制机构

（1）1947年底伦敦四大国外长会议的破裂与建立西德国家方案的提出

第五次四大国外长会议于1947年11月25日-12月15日在伦敦举行。会上，四大国围绕德国问题展开了激烈的争论。11月27日，莫洛托夫建议会议应首先准备对德和约，而对德和约的首要一条就是要建立全德民主政府^[107]。在12月5日的声明中，马歇尔则针锋相对地表示：“任何有关德国政治组织的决定都必须以建立德国经济统一为前提。”^[108]苏联在会上还重申要对鲁尔实行四大国共管，但此次它的这一要求却遭到了西方三国的一致反对^[109]。显然，西方三国与苏联在德国问题上的重大分歧仍然无法解决，会议不欢而散只是早晚的事。12月15日，莫洛托夫企图让东德德国人民代表大会的代表来会议旁听，遭到了英、法、美的一致拒绝。于是，早已决心结束此次会议的马歇尔便突然宣布无限期休会。

伦敦外长会议不欢而散后，英美决心加快复兴西德和成立西德国家的步伐。1947年12月18日，马歇尔、贝文指示克莱、罗伯逊“要毫不迟疑地改进双占区的政治组织”^[110]。1948年1月7-8日，克莱、罗伯逊在法兰克福召开会议，确定了双占区机构政府化的具体措施^[111]。但英美心中十分清楚，要想在复兴西德的同时加强西方盟国之间的团结，使西欧真正得以复兴，就必须迫使法国转变在德国问题、尤其是在鲁尔问题上的态度。因此，在1947年伦敦外长会议期间，英美继续支持法国在经济上兼并萨尔，以诱使法国改变在德国问题上的强硬立场。

而在伦敦外长会议期间，东西方的矛盾和英美的拉拢也使法国最终下定决心，改变过去那种游离于东西方之间的外交政策，全面投入英美的怀抱。正如艾奇逊所说：“到了11月，在伦敦外长会议上，三个盟国终于能够结成一条坚强的阵线来对付俄国人了。”^[112]法国整体对外政策的转变，为其与英美在德国问题上进行协调创造了条件。11月28日，皮杜尔重申，一旦此次外长会议未能达成协议，关于合并法占区的讨论将会加快^[113]。外长会议破裂后，“法国即承认四国间的关系不再允许它单独呆在德国，考虑法占区与双占区的合并是时候了，这样，伦敦外长会议就为德国事务中的另一个重要决策——决定建立西德政府铺平了道路”^[114]。因此，伦敦外长会议的破裂和英美对法国拉拢，为三国在下一阶段正式就鲁尔经济管制问题展开会谈奠定了坚实的基础。

受1948年2月捷克事件的影响，英国要求美国立即召开西方三国会议讨论成立西德政府的问题。而美国此时也急于与英法就这一问题达成协议。1948年2月20日，马歇尔指示道格拉斯，美国政府要在即将进行的伦敦会议中达到以下两个目标：在政治和经济上重建德国；让西德国家融入西欧共同体^[115]。

（2）法国与英美在六国伦敦会议上就鲁尔问题进行的斗争与妥协

1948年2月26日，英、法、美三国及低地国家在伦敦召开了专门讨论德国问题的“六国伦敦会议”。由于在会议的准备阶段英美已就成立西德国家的问题达成一致，所以这次会上的斗争仍然主要在美法之间进行。1947年底伦敦外长会议结束时，皮杜尔曾表示，如果法国的安全和管制鲁尔这两件事使法国得到满足，成立西德政府等问题当可迎刃而解。因此，鲁尔问题和对德安全问题便成了此次会议的中心议题。

六国伦敦会议所讨论的鲁尔问题主要由以下三个方面组成：①经营权的监督问题，即对鲁尔煤钢企业经理的任免权，日常生产、投资的批准权，企业经济情报的获得权及检查权；②产品分配权问题：即确定鲁尔煤钢产品用于国内消费及出口之间的比例的权力；③管制权问题：最主要的是保证鲁尔煤钢工业的非军事化（不准鲁尔的煤钢产品用于德国的武装与侵略），另外还包括对鲁尔煤钢工业实行非集中化（禁止鲁尔煤钢企业的过度集中）和非纳粹化（禁止原纳粹分子拥有鲁尔煤钢工业和商业机构的产权或控制权）。对德安全问题与鲁尔问题密切相关，因为保证鲁尔煤钢工业非军事化本身就是对德安全问题的一部分。1948年2月13日，一名法国外交官曾明确指出，“倘对德安全问题不能满意解决，法国就更加重视鲁尔经济安全方面的保证”^[116]。

1948年2月27日，法国代表马西格里在六国伦敦会议上提出了法国在对德安全方面的需要，希望盟国能有效监督德国的非军事化。美国代表道格拉斯深知满足法国在安全方面的要求对法美在鲁尔问题上达成妥协具有十分重要的意义。3月2日，道格拉斯向马歇尔建议“设立三国军政府管理机构的附属机构军事安全委员会”，理由是“如果法国在防范德国侵略方面获得美国的长期防务合作，即在这种情况下我们将在莱茵河作战，法国在德国工业及重建方面的态度就会宽松很多”^[117]。3月4日，马歇尔回信道格拉斯，正式授权他向会议提出建立隶属三国军政府的军事安全委员会^[118]。对于这一建议，法国当然是大加欢迎，而英国也没有什么异议。5月26日，六国伦敦会议通过对德安全文件，正式提出建立军事安全委员会。

相对军事安全委员会的谈判来说，西方三国关于鲁尔经济管制的谈判要更为复杂和漫长。早在1947年10月，皮杜尔就提出了关于经济管制鲁尔的详细方案：①在占领期间鲁尔煤钢工业的经营权由英美管制小组负责监督；②“为了使鲁尔融入有组织的欧洲，要建立一个永久性的机构（鲁尔国际管制机构），保证鲁尔的煤钢产品在德国和需要它们的欧洲国家之间公平地进行分配”；③这个永久的机构“不仅要有产品分配权，在将来还要拥有必要的来自占领当局或管制小组的管制权，以使该机构能够实现鲁尔的非军事化”；④该机构不用等占领结束即可建立^[119]。法国在六国伦敦会议上所提的国际管制鲁尔的方案就是在这一方案的基础上形成的。两个方案的唯一不同之处在于：法国在后一个方案中要求将鲁尔企业的经营监督权交给新成立的鲁尔国际管制机构。

在会议的前两个阶段（1948年2-6月），法美两国关于法国上述鲁尔政策的争论主要针对以下问题：

首先，是否有必要在占领时期即设立鲁尔国际管制机构。美国认为，这一机构的设立应该与对德和约相联系，即应到缔结对德和约和占领结束后再设立，理由是：①这样可以使盟国在占领期间获得对鲁尔管理的经验^[120]；②太过严厉的国际管制可能会导致德国背离西方。但法国却反驳说：“德国的威胁虽不（像苏联那样）具有长期性，但若它与苏联结盟，那危险即在眼前！”所以，应当尽早设立鲁尔国际管制机构以排除苏联影响^[121]。英国表示，在经济统一的前提下原则上不反对对鲁尔实行某种形式的经济共管。原因是：英国想借此诱使法国同意合并占领区，以实现其经济统一目标。贝文在1948年3月1日晚对马西格里表示，英国不反对经济上国际共管鲁尔，但如果法国不将其占领区与英美双占区合并，也不分担现在两大国之间的义务的话，“英国是不会接受法国被承认为鲁尔共管机构中与英美具有平等地位的现实的”^[122]。英国对法国关于德国的要求十分同情，这是它不反对对鲁尔经济实行国际共管的另一个理由。贝文在会后下院辩论中曾说：“我必须指出，在受到三次侵略之后，如果所有东西都被留在鲁尔并被德国所控制，法国将对此地区表示严重关切。鲁尔有技术上高度发达的机械工业，是三次战争的基础。对我们来说非常有优势的是，有一片海水将我们与大陆隔开了，我们从来没有受过（地面的）侵略，但我们必须了解在大陆上的想法。”^[123]当然，英国自己也十分关注安全问题。在两次世界大战中，德国的侵略给英国造成的人员和物质损失也是十分巨大的。所以，英国在思考鲁尔方案时“还不得不考虑安全问题……要采取措施防止这类问题的（再次）发生”^[124]。在英法的一再坚持下，美国最终勉强同意在占领期间设立这一机构，但强调鲁尔国际管制机构不应是“惩罚性的，而是为了西德和西欧更有效地融合在一起”^[125]。

其次，在经营权方面，法国的最终目的是要通过鲁尔国际管制机构控制煤钢工业的经营权，让“自己的经理和工程技术人员进入鲁尔，参与鲁尔企业的日常管理”^[126]。“问题的实质在于鲁尔国际管制机构能否在（鲁尔企业经营）的细节活动上强加干涉。”^[127]但美国却认为，在占领期间鲁尔企业的经营应由占领当局及其下辖的管制小组负责监督，不能将此项权力交给鲁尔国际管制机构。“绝对清楚的是，这样的权力绝无可能为美国人所接受，法国必须放弃所有鲁尔国际管制机构正式获得合法日常经营权的念头。”^[128]英国也明确反对法国提出的鲁尔企业经营权国际化的设想。贝文表示，他在这个问题上“受上次大战后鲁尔所发生的问题的影响”，“在那里，我亲眼看到了，在非德国人经营的煤矿中有组织的故意破坏。虽然现在形势不同了，但我仍感到没有从根本上改变。我因此不可能同意鲁尔的经营权操纵在非德国人手中。”^[129]在英美的强大压力下，法国不得不做出让步，在6月份的会谈公报中同意对鲁尔企业经营的监督权仍由管制小组行使^[130]。(www.xing528.com)

第三，在产品分配权方面，美国原本不同意鲁尔国际管制机构可以直接确定鲁尔煤钢用于国内消费及出口之间的比例，而是希望它只有监督分配的权力^[131]。但法国和低地国家却坚持法国原先的方案，英国则表示两种方案都可以接受。在这种情况下，美国只得暂时同意了法国的要求，将鲁尔国际管制机构直接拥有产品分配权的内容写入了3月4日的草案中。但是，在会议的第二阶段（1948年4-6月），美国又觉得自己在这一问题上让步太多，故又对鲁尔国际管制机构行使产品分配权加了两条重要的限制条件：鲁尔国际管制机构在分配煤钢时必须保护德国利益^[132]；在联合进出口机构（Joint Importation and Exportation Agency）存在期间，鲁尔国际管制机构不能行使此项权力。美国一直通过联合进出口机构向德国的出口提供财政支持，它不想“一面对德国出口提供支持，一面又限制德国出口”，“必须等德国经济自立了，鲁尔国际管制机构才能进行分配”^[133]。

第四，在管制权方面，三国代表在会议开始后不久便一致同意占领期间应由占领当局负责对鲁尔煤钢工业的非军事化进行监督。但问题是，当占领结束后，这项权利应由谁来继承？英美主张，此项权力应当移交给一个新建立的国际机构，假若未能建立这一机构，非军事化的权力才能由鲁尔国际管制机构继承。但法国却力主将这一权力移交给自己业已拥有三票表决权的鲁尔国际管制机构^[134]。几经争论之后，法国被迫屈从了美国的意见。不过，在6月7日的《鲁尔管制文件》中，也规定了继承鲁尔煤钢工业非军事化权力的国际机构必须与鲁尔国际管制机构保持密切的合作^[135]。

在一番激烈争论之后，六国伦敦会议终于在6月7日出台了《鲁尔管制文件》，对鲁尔煤钢工业的产权、经营权、产品分配权和管制权作出了笼统的规定^[136]。然而，这一文件却存在着极大的漏洞：文件搁置了鲁尔产权问题，这就为法国与英美后来在这一问题上的争论埋下了伏笔；法国在会前的另一个目标是实现鲁尔企业经营权的国际化，但《鲁尔管制文件》却规定由英美管制小组负责监督此项权力，法国不仅没能让自己的管理、技术人员进入鲁尔，甚至参与监督经营的资格都没有。实际上，鲁尔企业的经营监督权仍然操纵在军事长官的手中^[137]。1948年6月16日，法国国民议会以微弱多数通过了包括《鲁尔管制文件》在内的“伦敦建议”。然而，在批准协议的同时，国民议会再次强调，法国希望鲁尔煤矿和基础工业国际化，并寻求通过国际管制机构参与对鲁尔企业的指导参与控制德国工业潜力的扩张^[138]。在这种情况下，有关鲁尔问题的三大国谈判势必重开。

克莱一向重视谋求西德自立和复兴。冷战兴起后，他更是将此看作是复兴西欧、对抗苏联的第一要务。因此，他从一开始就反对国务院在复兴西德的问题上对法国作出让步，尤其反对在鲁尔单独建立国际管制机构。在克莱提出的“德国煤炭工业托管人计划”成为美国官方鲁尔政策后，他就一直在积极谋求进一步贯彻这一计划，以求早日实现西德的复兴。

1948年11月10日，克莱与罗伯逊一起制定了德国煤钢工业改组法令——75号法令，这一法令不仅将德国钢铁工业的产权交由未来的德国政府决定，还将其经营权交给由军政府指定的托管人（这些人多数是原企业的德国老板）组成的托管协会负责。克莱等人的做法引起了法国的强烈不满。75号法令公布的第二天，法国外长舒曼就对该法令提出了强烈的抗议。6天后，戴高乐在一次记者招待会上也称75号法令为“20世纪最严重的一个决定”^[139]。在此背景下，专门讨论鲁尔问题的六国伦敦会谈第三阶段会议于1948年11月11日至12月24日召开。会议一开始，法国就重提在鲁尔实现产权与经营权国际化（这时经营权国际化是指将鲁尔企业的日常经营权转交给鲁尔国际管制机构）的要求，反对美国在75号法令中对这两项权力做出的处置。法国代表团团长赫尔夫·阿尔方（Herve Alpfand）表示，法国不能接受75号法令，不希望由德国人主持鲁尔工业。

但美国方面并不打算作出让步，就在75号法令公布的同一天，美代理国务卿保罗·尼采（Paul Nitze）在给道格拉斯的训令中即明确指出：“法国政府接受‘伦敦建议’时，法国国民议会就要求政府重申对鲁尔煤钢工业产权国际化的要求……根据本届（美国）政府和法国政府最近的外交往来，法国代表显然在即将开始的讨论中谋求达成协议，把‘伦敦建议’修改成规定对鲁尔地区煤炭资源和钢铁厂的产权、经营权实行国际化……美国政府一贯反对把鲁尔工业的产权或管理职能授予一个国际机构……如果法国代表在即将开始的讨论中……要求改变‘伦敦建议’的条款，你可以明确指出，美国政府不愿对‘伦敦建议’中有关鲁尔的部分所体现的基本原则作任何改变。”^[140]这意味着美国官方的鲁尔政策与克莱75号法令所体现的精神是基本一致的。因此，在六国伦敦会议上，美国对阿尔方的上述抗议做出以下回答：“美国完全有义务同法国商量（鲁尔问题），但这并不等于美国有义务同意法国的意见，产权国际化不仅会引起复杂的法律问题，而且会破坏西德的经济和政治声誉；经营权的国际化，是惩罚性的手段，是不信任西德的表现。”^[141]法美在鲁尔产权和经营权上的分歧使会议陷入了僵局。

然而，随着柏林危机中美苏斗争的加剧，美国越来越需要法国在这次斗争中支持自己。在这种情况下，就如何应对法国在鲁尔问题上的强硬态度，美国国内产生了两种截然不同的观点。国务院官员主张软化美国在75号法令中所形成的过激立场，在鲁尔产权和经营权国际化方面给法国回旋的空间。道格拉斯在1948年11月19日给马歇尔的电报中明确反对由军政府决定鲁尔产权的未来。因为：①由军政府决定产权可能危及欧洲和平；②产权问题已不是占领事务，不应由军政府决定。而且“鲁尔工业产权的未来也不应仅由在这一地区进行管制的两国政府决定”^[142]。洛维特甚至提出：“美国在鲁尔管制当局的代表是代表美国整体利益的政府级代表，军事长官并不代表这一职务。”言下之意就是，军事长官并不一定就代表美国官方的政策，鲁尔国际管制机构美国代表可能修改军事长官的决定，向法国让步。

克莱当然坚决反对对法国作出让步。他在1948年11月13日致电陆军部：“法国的反对肯定是为现在伦敦召开的鲁尔会议制造舆论的一部分，与其在春天开伦敦会议时的行为一样。那次会议期间，他们如此深地影响了公众舆论以制造接受‘伦敦建议’时的政治困难……如果事实上我们已决定德国的经济复兴对欧洲复兴有重大意义，我们就得坚决而有力地实施自己的计划。”^[143]对于洛维特的观点克莱更是恼怒至极。他表示，三年半来，军政府一直是贯彻政府对德政策的中枢。国务院和陆、海军等部之间的不同意见应在华盛顿先解决好，不能政出多门。“我当然知道，洛维特的电报是暗示我没有能力代表美国的广泛利益，如果事情真是如此，我就该滚蛋了。”^[144]就这样，不仅美法在六国伦敦会议上僵持不下，连美国政府内部也在鲁尔问题上争得不可开交。

为了早日解决问题，马歇尔在巴黎召开了由克莱、墨菲、查尔斯·波伦（Charles Bohlen）、加夫里等人参加的专门讨论当时西欧局势的会议。作为美国政府中外交决策二号人物的马歇尔一向比较同情法国。他在这次会议上宣布，为了争取法国早日在德国问题上与美国协调一致，除不能同意鲁尔产权国际化外，法国关于国际管制鲁尔经营权的要求可通过让法国参加英美管制小组的方式予以满足。虽然克莱对马歇尔的态度十分失望，却也无可奈何^[145]。在解决美国政府内部的分歧后，马歇尔在1948年11月19日正式同意法国加入英美煤钢管制小组，从而打破了美法在六国伦敦会议上的僵局。

在获准参加英美管制小组后，法国又向六国伦敦会议提出，在占领结束后，鲁尔国际管制机构将从盟国管制小组继承三项重要的权力：①管制权中对鲁尔煤钢企业进行非集中化和②非纳粹化的权力以及③对这些企业的经营的监督权^[146]。英国对法国的上述要求表示赞同，美国也同意将进行非集中化和非纳粹化的权力交给鲁尔国际管制机构。但对于鲁尔企业经营监督权的移交，美国却顾虑重重。不过美国最终还是有条件地接受了法国的要求。因为美国相信：“纯粹不赞成或反对法国的愿望将产生极其不幸的结果，即使能在这儿达成协议，还不知法国国民议会能否批准。”^[147]

（3）《鲁尔国际管制条约》的出台

1948年12月18日，在经历了将近一年的断断续续的会谈之后，六国伦敦会议发布了鲁尔会谈的公报和《鲁尔国际管制条约》。公报指出：在反对德国军事侵略方面，军事安全委员会是最重要的，它将与鲁尔国际管制机构进行合作，保证德国的非武装化和非军事化^[148]；在经济管制鲁尔方面，鲁尔国际管制机构则是主要机构，但它的决议必须由军事长官执行。当军事长官权力缩小后，则要与西德政府保持密切的合作，并且要与欧洲经济合作组织所执行的“马歇尔计划”保持联系^[149]。在鲁尔国际管制机构的具体职能方面，《鲁尔国际管制条约》作出以下规定：①占领期间占领当局在鲁尔保留一定的管制权；占领结束后这一权力移交给鲁尔国际管制机构和军事安全委员会，或依据盟国协定建立的其他机构；②鲁尔国际管制机构的职能主要是根据德国和欧洲国家的需要分配鲁尔煤钢，促进欧洲复兴，“但在行使这项权力时，它必须同有关占领当局协议如何使管制机构的决定同需要提交欧洲经济合作组织的建议中的规章和计划的准备工作取得协调”^[150]。但管制机构不能对这些工业经营的细节加以控制，且不能对正常的经营权进行干涉^[151]；③通过法国的参与，原英美煤钢管制小组将改组为联合煤炭、联合钢铁管制小组（Combined Steel Group，简称CSG），负责监督指导鲁尔的煤钢工业，包括生产、投资、开发和其他有关经营权的问题。在适当时候其权力将移交给管制机构、军事安全委员会或其他国际机构。