低碳经济：多国目标、规划、措施和制度

人类经过工业革命后，每年排放的温室气体(CO2、CH4、N2O等)与日俱增，这造成了全球范围内的气候变暖。近年来，全球气候变暖的后果日益显现，冰川融化、海平面上升、洪水增多、干旱频发、生物多样性遭到破坏等现象一次又一次地刷新着人类对灾害频次和强度的认知。要缓解甚至扼制住全球气候变暖，必须千方百计地减少温室气体的排放，降低大气中温室气体的浓度。基于这种严峻形势，在2003年发布的英国能源白皮书《我们能源的未来：创建低碳经济》中，第一次提出了“低碳经济”(Low-carbon Economy)的概念，并把实现低碳经济作为英国能源政策的战略性目标。白皮书将气候变化威胁和能源安全挑战视为从根本上把英国变成一个低碳国家的新机遇，并以此为导向提出了新的能源政策目标，即在2050年前使英国的CO2排放量较现有水平减少50%左右，并在2020年前取得实质性进展。紧随英国之后，美国、澳大利亚、法国、日本等国纷纷结合本国实际情况提出了未来发展低碳经济的目标、规划和具体措施。

美国作为世界第二大温室气体排放国，虽然在乔治·沃克·布什(小布什)任总统期间就退出了《京都议定书》，但其国内依旧高度重视发展低碳经济。小布什任上签署了《2007年能源独立和安全法案》(Energy Independence and security Act of 2007)，虽然该法案是为了保障能源安全，但提出了要提高燃料效率和开发可替代能源，计划今后10年将削减20%的汽油消费量。小布什提出2002—2012年温室气体减排18%的目标(不具约束力)；联邦政府推出了“行业自主创新行动计划”(Climate VISION)、“气候领袖”(Climate Leaders)、“能源之星”(Energy Star)和“高速运输伙伴计划”(Smart Way Transport Partnership)等项目，通过企业与政府合作的方式，减少温室气体的排放量。奥巴马上任后，推动通过了《美国复苏和再投资法案》(American Recovery and Reinvestment Act)，该法案投资总额达到7871亿美元，其中约有580亿美元投入环境与能源领域，实施以能源战略转变为核心的经济刺激计划；还推动通过了《美国清洁能源和安全法案》(Americanclean Energy and Security Act)，该法案2009年6月以微弱优势获得美国众议院通过，原定于2009年秋天举行的参议院投票搁置至今。该法案明确设定了美国的减排目标：2020年比2005年减排17%，2050年的排放量比2005年减少83%，如果获得通过，将具有对内的约束力。另外，该法案在美国联邦层面引入了温室气体排放权交易机制，还大量投资能效和清洁能源，提出“可再生电力标准”，要求2020年前，所有年供能超过40亿千瓦·时的电力供应商所提供的电力，20%以上必须来自风能、太阳能、地热能等可再生能源。该法案还提出国家燃油经济性标准，以及对高碳排产品征收“碳关税”。除此之外，美国民间也建立了一系列有利于低碳经济发展的制度。2003年建立了美国芝加哥气候交易所，这是世界上第一个以温室气体减排为目标和贸易内容的市场平台，也是独立于政府机构以外的民间平台，其建立的碳排放权交易体系是自愿参加但具有法律约束力的体系。根据芝加哥气候交易所推出的一期计划，所有的会员必须在2006年12月前使减排量在1998—2001年的基础上下降4%，二期计划持续到2010年，企业的目标是在1998—2001年的基础上减排6%，如果在期限内达不到目标就必须付费购买排放权。

澳大利亚全国电力供应的80%来自以煤炭为燃料的火力电站，其碳排放量占全国温室气体排放总量的37%，是发达国家中人均温室气体排放量最多的国家之一，节能减排一直是澳大利亚政府的一块心病。2007年，澳大利亚正式签署了《京都议定书》，2010年在低碳能源方面的投资达到了2430亿美元。2010年澳大利亚政府决定从2011年7月起对矿产、交通、能源等行业的500家大型企业开征碳税，伴随该计划的实施，澳大利亚政府预计可在2020年削减1.59亿吨的碳排放量，与2000年相比减排5%。这是继欧盟和新西兰之后第三个有望在全境范围内引入碳交易的发达组织或国家。

法国在低碳经济建设方面成效显著。2000年，法国出台了“预防气候变化全国行动计划”和“全国改善能源消耗效率行动”，根据这两项计划，同年，法国政府通过了节能规范标准，该标准旨在以不同区位的光照、温度和湿度等自然条件为依据，对不同建筑材料的能源利用效能进行评估。2008年4月30日，法国政府出台了一系列新的环保法律草案，该法案涉及建筑、交通、农业和能源等多个方面：一是对建筑业提出了对旧房进行大规模改造要求，力争到2020年降低至少38%的建筑能耗；二是在交通方面，加强高速铁路的修建，在2020年前新建2000千米高速铁路，完善主要城市之间的公共交通，同时可以降低至少20%的交通碳排放量；三是在农业方面，大力发展生态农业，计划在2020年将生态农业的比重提高到20%。2008年12月，法国环境部公布了一系列发展可再生能源的计划，该计划涵盖生物能、风能、地热能、太阳能以及水力发电等多个领域。除了能源开发外，2009年，法国政府投资4亿欧元用于清洁能源汽车的研发。同时作为全球核电占比最高的国家之一，继续支持核电也是法国“低碳经济”政策的重要举措。(www.xing528.com)

日本作为《京都议定书》的发起国和倡导国，其在2004年就提出了“面向2050年的日本低碳社会情景”的研究计划，并为此提出了具体对策。2007年6月，日本内阁会议制定的《21世纪环境立国战略》指出：为克服地球变暖等环境危机，实现可持续社会的目标，需要综合推进低碳社会、循环型社会和与自然和谐共生的社会建设。2008年，日本环境省全球环境研究基金项目组发布了《面向低碳社会的12大行动》，其中对住宅、工业、交通、能源转换等都提出了预期减排目标，并提出了相应的技术和制度的支持。同年6月，时任日本首相福田康夫提出了日本新的防止全球气候变暖的政策，即著名的“福田蓝图”，该蓝图是日本低碳战略正式形成的标志，提出到2050年将温室气体排放量降低到目前水平的60%～80%；该蓝图还提出，要让2020年日本太阳能发电量达到2008年的10倍，2030年达到2008年的40倍。

我国政府历来也十分重视节能减排和气候变化问题。2007年6月，中国正式发布了《中国应对气候变化国家方案》。2007年12月，我国发表《中国的能源状况与政策》白皮书，提出要推进能源多元化发展，将可再生能源发展列为国家能源发展战略的重要组成部分，降低对煤炭等高碳能源的依赖。2008年1月，清华大学成立低碳经济研究院，着重对低碳经济、政策及战略等开展系统和深入的研究。2009年6月5日，国家应对气候变化领导小组暨国务院节能减排工作领导小组会议提出，要严控“两高”行业盲目扩张，大力发展循环经济，加快高效节能产品推广。2009年8月24日，《国务院关于应对气候变化工作情况的报告》提出，要研究制定《关于发展低碳经济的指导意见》。2008年和2009年，我国在各地相继成立了碳交易所，从事清洁发展机制下的碳交易，包括北京环境交易所、上海环境能源交易所、天津排放权交易所、湖北环境资源交易所和昆明环境能源交易所。2009年，中国在丹麦哥本哈根举行联合国气候变化会议的前夕，承诺到2020年温室气体排放较2005年下降40%，这是中国首次宣布温室气体减排的清晰量化目标。2010年8月，国家发改委确定在广东、辽宁、湖北、陕西、云南、天津、重庆7省(直辖市)和深圳、厦门、杭州、南昌、贵阳、保定6个副省级城市(地级市)开展建设低碳产业、建设低碳城市、倡导低碳生活的试点工作。在党的十八大报告中，首次提出“推进绿色发展、循环发展、低碳发展”和“建设美丽中国”的蓝图。国家能源局发布的《能源发展“十三五”规划》提出，要大力发展清洁能源，在“十三五”期间将非化石能源消费比重提高到15%以上，天然气消费比重力争达到10%，煤炭消费比重降低到58%以下，按照规划相关指标推算，非化石能源和天然气消费增量是煤炭增量的3倍多，约占能源消费总量增量的68%以上。2017年国务院印发《“十三五”节能减排综合工作方案》，要求到2020年，全国万元GDP能耗较2015年下降15%，能源消费总量控制在50亿吨标准煤以内。全国化学需氧量、氨氮、SO2、氮氧化物排放总量分别比2015年下降10%、10%、15%和15%。全国挥发性有机物(VOCs)排放总量比2015年下降10%以上。这也是VOCs排放总量下降比例首次纳入规划目标中。

气候变化是制约经济和社会发展的主要因素之一，也是人类面临的共同挑战。人类活动所排放的温室气体使大气温室气体浓度快速增加，成为引起气候变化的主要因素。全球气候变暖威胁生态安全、水资源安全以及粮食安全，因此气候变化和温室气体减排问题成为全世界越来越关注的焦点，在低碳约束下寻求经济社会的可持续发展模式也成为各国政府制定政策的出发点。