空间脆弱性调控对策与分区

1）合肥市空间脆弱性调控分区

根据前述对合肥市空间脆弱性的测度分析，影响合肥市空间脆弱性的因素主要包括地形、水体、土地利用类型、地质灾害、植被覆盖度等空间敏感性和空间恢复力的生态因子。而基于空间敏感性和空间恢复力的综合空间脆弱性分析把合肥市域范围划分成五种不同等级的脆弱性类型区，此处为便于城市脆弱性的空间调控与管制，从自然资本保护的力度和水平出发，把五种脆弱性分区归纳为基于“三线”的三种空间脆弱性调控类型区，即生态绿线调控区、生态灰线调控区和生态红线调控区（图4－18，表4－25）。

图4－18　合肥市空间脆弱性调控分区图

表4－25　合肥市空间脆弱性调控分区面积与比重

（1）生态绿线调控区

生态绿线调控区包括低脆弱性分区和较低脆弱性分区。从可持续发展的角度来看，生态绿线调控区是一般自然资本集聚区，是合肥市域范围内较为适合城镇化发展和人类活动的地区，即可以进行“人”进“地”退的地区。这也意味着生态绿线调控区适宜进行较高强度的空间开发和建设，可作为合肥市城镇化和工业化发展的主要承载地。生态绿线调控区主要分布在合肥市域的中部和南部地区，共计面积为6 129.43km2，占比为53.61%，是规模最大的一类调控区，这也说明了合肥市未来发展的腹地较为广阔，可利用空间资源丰富，将有能力创造更多的人造资本，从而为进一步降低城市脆弱性提供了良好的空间支撑条件。

（2）生态灰线调控区

生态灰线调控区主要由中脆弱性分区构成，是介于生态红线调控区和生态绿线调控区之间的一类过渡地区。本质上，生态灰线调控区是一种生态弹性区域，其可以根据不同的城市发展战略指引而作为不同用途的空间功能区。例如，当城市发展以扩张开发为主时，生态灰线调控区可以为未来城市发展提供充足的后备空间资源；当城市发展以收缩保护为主时，生态灰线调控区则可以作为未来城市发展的生态缓冲地区，从而实现最大限度保护生态环境的目的。合肥市的生态灰线调控区主要分布在市域北部地区，共计面积为2 240.17km2，占比为19.59%，是规模最小的一类调控区。

（3）生态红线调控区

生态红线调控区包括较高脆弱性分区和高脆弱性分区，该类地区是合肥市实现可持续发展的生态基础，是一些关键自然资本集聚区。生态红线调控区要坚决避免“人”进地“退”的进一步加剧，主要应作为生态保育、修复和涵养地区，是维护合肥市生态环境基底的“源”和“汇”。生态红线调控区共计面积为3 063.41km2，占比为26.80%，是规模仅次于生态绿线调控区的一类调控区。从图4－18可看出，生态红线调控区主要是以巢湖为中心的大中型湖泊水库、湿地及其核心缓冲区，在空间上呈点状分布。对于合肥市来说，巢湖是其最大的生态特色和亮点，也是其所拥有的最大生态资源，显然，巢湖也是其当之无愧的关键自然资本。除了巢湖之外，合肥市域范围内还有众多的大中型湖泊、水库，如黄陂湖、瓦埠湖、岱山湖、大房郢水库、董铺水库、众兴水库、永丰水库、张院水库、果园山水库等，在当前城市水资源日益告急而城市用水量却仍在增加的大环境下，这些宝贵的水资源也理所当然地成为合肥市的关键自然资本。(www.xing528.com)

除此之外，合肥市所拥有的国家级、省级历史文化古迹和文化遗产、重点文物保护单位、风景名胜区、森林公园、湿地、地质公园等单位也应被划入生态红线调控区（表4－26）。这些空间是合肥市地域文化传承和独具合肥市特色的乡愁以及历史记忆的物质载体，因此也要作为关键自然资本加以绝对保护，从而和湖泊、水库等重要水体一起构成完整的合肥市生态红线调控区。

2）合肥市空间脆弱性调控对策

针对不同类型的空间脆弱性调控类型区，仍应按照“抓住主要矛盾”的总体思路，从宏观、中观和微观三个层面，分类采取不同的脆弱性调控对策，具体如下：

表4－26　合肥市生态红线调控单位一览表

（1）在宏观上要明确不同脆弱性调控类型区的空间开发主调

从实现强可持续发展的角度分析，城市既要能获得渊源不断的人造资本来支撑经济、社会和环境的各项事业发展，实现人们生活福利不减少，同时又要确保关键自然资本不减少。生态红线调控区是合肥市的关键自然资本，是不可替代的生态要素和实体，因此其空间开发的主调是禁活动，即禁止任何形式的工业项目和商业项目的开发建设活动，在确保不污染环境的前提下，可以进行一些公益性的生态服务活动。作为一个生态弹性控制地区，生态灰线调控区的空间开发主调是限性质。对于合肥市来说，目前适宜于大规模空间开发的地区较多，因此，生态灰线调控区更应作为一个生态缓冲区，从而更多地保护合肥市的自然生态本底。即使必须有项目建设，也要严格限制建设项目的性质，可以适当安排无污染、高效率、低能耗的产业项目，而对于高污染、高消耗、高排放的产业项目则务必严格限制落地条件。生态绿线调控区是合肥市空间开发的主阵地，也是不断获得人造资本的物质空间基础，因此，其空间开发的主调是保建设，由此不断扩大合肥市的经济规模，进而为降低城市脆弱性、平衡内部地区的发展差异奠定基础。

（2）在中观上落实不同脆弱性调控类型区的空间规划控制

“先规划，后建设”是空间开发的基本原则。为保证三种脆弱性调控类型区空间开发主调的具体细化和落实，必须要在作为城市公共利益法定调控手段的城市规划体系中得到贯彻和明确。具体来说，在城市总体规划阶段，要把划定生态绿线、生态红线和生态灰线作为一个强制性的规划内容，同时建议把生态灰线内的用地作为一种特殊用地形式予以明确。在城市详细规划阶段，要发挥好规划的刚性控制和弹性引导作用，既要给出不同脆弱性调控类型区的空间坐标位置、各类建设开发控制指标（容积率、建筑密度、绿地率等）等强制性要素，又要提出建设风格、风貌等引导性要素，从而为具体的建设开发提供约束和指导。

（3）在微观上制定不同脆弱性调控类型区的空间发展政策

上述的空间开发主调和空间规划控制是一种“硬”对策，而制定不同脆弱性调控类型区的空间发展政策则属于一种“软”对策，其可为空间脆弱性调控提供实施管理政策上的保障和支持。具体来说，建议合肥市制定“城市空间脆弱性分区调控管理办法”（以下简称办法），办法要能够站在生态文明建设的高度，并与现有的城市规划、国土资源、生态环保等管理政策相协调。办法要能够涵盖生态绿线、生态灰线和生态红线三种空间脆弱性调控类型区的划定原则、开发建设、产业引导、实施措施、奖惩机制等内容，从而形成一揽子系统的空间脆弱性调控实施政策，由此为空间脆弱性调控在微观层面上的具体落实提供政策保障和支持。