政府的产生与职能发展：历史与现实的一种算法

国家、或者政府是历史与现实社会中的一种重要的存在物，它是当事人所发明的解决他们所面临的实际问题的一种方式（算法）。我们可以说政府的产生是“必然的”，或者它必须被视为一种“最优安排”，这意思是说，假如让我们研究者处于当事人的位置上，面对着当事人要解决的问题，我们也无法避免去建立政府，可能也设想不出可以替代它的更好的办法。不过，这绝不意味着政府在客观上是绝对不可以替代的，不意味着未来绝对不会出现其他的制度安排，也不意味着政府现存的组织与运转方式的具体细节不能更改。

我们可以从多个角度来理解政府产生的这种“必然性”。

公共事务（或者公共品）的规模有大有小。较小规模的公共事务对应着较少的人员。他们结成组织，作为一个整体在自由社会中行动。由于他们所操作的对象具有整体性和不可分性，因而不可能简单地采用交易方法和边际分析方法来确定每个人的贡献，这是组织内部建立治理结构与分配规则的一个原因。这些规则大都是强制执行的，它们以组织所拥有的强制性权力为后盾。家庭、企业、协会等都是重要的组织，在组织与组织之间也存在着大量相对独立的个人。这些个人与组织一起，也可以结为规模更大的组织，每个个体也都可以分属不同的组织，因为，不同的组织具有不同的功能，个人可以在不同的时间分别服务于它们。不同的组织所拥有的强制力是不同的。例如，有的组织可以对其成员进行罚款，有的可以进行申斥，家长可以适当限制儿童的行动自由，而有的则只能以取消其成员资格为限。

“国家”则是上述各类组织中的一种。国家的产生首先与地理条件有关。由于人们必须共同生活在某个地理环境之中，那么，一定的地域就存在着一定的公共事务。例如，在原始社会中，人们聚居于一个村寨之中，为了确保居住的安全，这个村寨就必须在整体上构筑防御工程。村寨的大门每天早晨几点打开，每天晚上几点关闭，诸如此类的公共事务就会产生。这类公共事务还会衍生出更多的公共事务。例如，某些公共事务可能涉及与其他村寨的关系，这就产生了外交活动。公共事务的特点就是它的不可分性。公共品与公共服务一旦提供，这个地域的居民就会普遍地享用它，管理机关一般很难做到只许特定的人享用，而同时却阻止另一些人。村寨大门开启和关闭的时间安排，只能存在一种方案，而不可能针对每个居民都有一个单独的方案，也不可能因应各人要求的变动而随意调整。同时，要是对于进出大门的人进行收费。关于收费的安排将会产生一笔显著的支出，这是不划算的，这些都是算法式的效应。因此，居民们就可能同意，在全体居民中间普遍地进行筹资来兴办这些公共事业，然后将之以免费的（或者低收费的）方式对全体居民进行开放。于是，税收与公共财政就产生了。另一方面，由于各种各样的异质性的存在，不同居民对于公共品的享用程度是不同的，管理机关无法做到使各人的纳税额与其所享受的公共服务严格地对等起来；无论按照什么原则与方法来征税，既不可能制订出完美的税收方案，也不可能完美地实施它。以上种种原因都导致了一种后果，即税收会产生财富再分配的效应。进而，国家既然不能完全避免这种效应，也就有可能有意识地使用财政工具，来积极地影响财富分配过程。(www.xing528.com)

对财富的再分配将会引起受损者与反对派的反抗，这将使国家不得不陷入使用强制力的境地，否则，就只能取消公共服务。这是就普通基础设施与公共品的情形而言的。“制度性基础设施”的道理与此类似：在私人组织或个人彼此之间的互动过程中，需要建立某些公共的规则（例如产权保护、契约责任等），并且这些规则需要得到强制执行，这是制度理论告诉我们的道理。当事人相信，这些规则作为一些知识存量，它的强制执行可以促使临时计算变得简单，并取得比较良性的结果。这是就重大的、可预见的情形而言的。国家权力的设置还与以下情形有关：某些事务是琐碎的或紧迫的，没有必要或者来不及经由全体人民的充分讨论，因而允许政府官员在一定的范围内相机地予以管辖和处理（“自由裁量权”）。其次，不是首先着眼于“事务”的维度，而是着眼于机构与人员。鉴于以上诸多事务导致了政府机构与官吏是常设的，因而允许他们主动地寻找和发展新的政府职能，并按照程序批准后予以实施。因为政府的许多行为都是单向性的，不具有严格的相互性与对等性，导致了强制力的使用经常是必需的。所以，国家与政府绝不仅仅意味着“服务”，而且含有“管理”“统治”等多重含义在内。

迄今为止，在各类合法组织中，国家所使用的强制力是最为激烈的。由于国家不能像某些较小型的社会组织那样主动解除其成员的资格，故而只有采用最为激烈的暴力手段来维持统治。国家的暴力手段还来自这样的考虑，即国家要垄断暴力的使用，不允许其成员相互之间擅自使用暴力。这样一来，社会冲突的级别也就降低了。一个公民，或者一个社会组织，无论其多么富有，多么强大，都不得向其他人施加暴力，都必须运用和平的手段来谋求与对方的合作，为此，也就不得不出具利益来引诱合作者。一般认为，这将导致一种共赢的结果。国家把暴力垄断在自己的手中，按照一定的规则来进行使用，将之施加于外部或特定的社会成员，这构成国家的一个突出特征。