农业政策支持现状及成果

在我国农业政策中，最重要的是农业土地政策和农业补贴政策，前者是基础性的宏观政策，后者是具体到农业生产的微观政策。除了以上两种主要政策外，还有标准农田建设、农田水利建设、农业科技推广、农业产业融合等政策，相对而言，这些都是小政策，不再赘述。

（一）农业土地政策支持

九十多年来，土地政策始终是中国共产党工作的重心。1927年大革命失败后，中国共产党确立了“农村包围城市”的总战略，在农村进行“根据地建设”，推行“土地革命”，打土豪、分田地、废除封建剥削和债务。1937年全面抗战爆发后，中国共产党为了联合进步的乡绅、地主各阶级共同抗日，在政治上推行“三三制”^[1]，在土地政策上实行“双减双交”——地主“减租减息”、农民“交租交息”，在一定程度上承认了地主阶级对土地的占有。1946年解放战争爆发后，中共中央先后颁布“五四指示”和《中国土地法大纲》，开始废除“双减双交”政策为没收地主土地分配给农民的“土地革命”，实行农民的土地所有制。

1949年中华人民共和国成立至1952年，在新解放区继续推行土地革命。1953年至1956年，实行“三大改造”，即对农业、手工业和资本主义工商业的改造。其中，“农业改造”又叫“农业合作化”改造，把农民个体的土地所有制变为农民集体的土地所有制。1958年后，推行“大跃进”和“人民公社化运动”，把二三十户组成的小型农业合作社整合成“一乡一社”，政社合一。“人民公社”严重挫伤了农民的生产积极性。1978年，安徽凤阳县小岗村的18位农民签下“生死状”，将土地承包到户。1982年中央颁布首个关于农村工作的一号文件——《全国农村工作会议纪要》，指出包干到户、包产到户^[2]属于社会主义集体生产责任制，家庭联产承包责任制（“大包干”）遂在全国确立。

家庭联产承包责任制是目前我国农村的基本经济制度。1986年颁布的《中华人民共和国土地管理法》和1993年颁布的《中华人民共和国农业法》以法律的形式确立了这一基本经济制度。家庭联产承包责任制并没有改变集体土地所有制的土地性质，只是将土地的所有权、经营权分开，土体所有权归集体所有，经营权则由集体分包给农民自主经营，集体负责监督承包合同的履行、公共设施的建设和使用、土地的调整和分配，等等。可以说，家庭联产承包责任制是一套有统有分，统分结合的双层经营体制。家庭联产承包责任制调动了农民的生产积极性，解放了生产力，并取得了举世瞩目的伟大成就。

2013年党的十八届三中全会召开，土地改革再次被提上日程。全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，有两处涉及农业的决定十分重要：第一，加快构建新型农业经营体系。以家庭经营为核心，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等多种方式共同发展，鼓励承包权向家庭农场、专业大户、合作社、企业流转。第二，赋予农民更多的财产权。发展农业股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。改革农村宅基地制度，宅基地使用权、房屋所有权可以用来抵押、担保、转让，建立农村产权流转交易市场。

2014年9月，中央全面深化改革领导小组第五次会议提出，在坚持农村土地集体所有制的前提下，促使承包权和经营权分离，形成所有权、承包权、经营权“三权分置”、经营权流转的局面。土地流转不损害农民权益，不改变土地用途，不破坏农业综合生产能力。尊重农民意愿，依法自愿有偿流转土地经营权。2014年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，指出基本原则是“坚持农村土地集体所有权，稳定农户承包权，放活经营权”。这表明，农村土地产权从“所有权、经营权”两权分离变为“所有权、承包权、经营权”三权分置。

2015年1月，中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发的《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》提出，一是完善土地征收制度，缩小征收范围，规范征收程序，保障农民利益；二是建立集体经营性建设用地入市制度，赋予农村建设用地出让、入股、租赁等权能；三是完善宅基地制度，探索宅基地有偿退出或转让。试点将在新型城镇化综合试点和农村改革试验区中选择，其他地区不得擅自试点，以确保风险在可控范围之内。该文件的发布标志着我国农村土地制度改革进入试点阶段。(www.xing528.com)

（二）农业补贴政策支持

农业补贴、补助、奖励政策涉及面十分广泛，其中惠及面最广、最重要的是“三项补贴”，即种粮直接补贴、良种补贴和农资综合补贴。

2004年起，国家逐步开展了“三项补贴”。“种粮直接补贴”又称为“粮食直补”，即国家对种植粮食作物的农民进行直接补贴的政策。“良种补贴”是国家对农民选用主要优质农作物品种而给予的补贴。“农资综合补贴”是指国家对农民购买化肥、农药等农业生产资料的补贴。“三项补贴”给每个农户确立了一个银行账户（一般为农村信用合作社账户），补贴资金直接划拨到农民账户上。“三项补贴”惠及每个农户，虽然具体到每个农户金额并不太大，但却是“看得见、摸得着”的实惠，对于提高农民的种粮积极性，保证我国粮食稳定增收，保障我国粮食安全，起到了重要作用。

2015年财政部、原农业部开始在安徽、湖南等五个省开展“三补合一”试点。这次改革简化了工作程序，如湖南省试点前，“三项补贴”需要前后发放20多次，试点改革后，仅需一次发放。改革节约了时间和成本，提高了工作效率，农民对政策的满意度也大大提高。2016年5月，财政部、原农业部印发了《关于全面推开农业“三项补贴”改革工作的通知》，将“三项补贴”合并为“农业支持保护补贴”，并在全国范围内推行。

“农业支持保护补贴”比之原来的“三项补贴”，其意义不仅在于提高了工作效率，它的首要政策目标是“支持耕地地力保护”，即对改变用途的耕地（如耕地转为养殖场、设施农业用地、非农业用地）、撂荒、耕地质量不达标，将不再给予补贴。“农业支持保护补贴”的第二大政策目标是“粮食适度规模经营”，改变小农经营占据主导的局面，补贴政策重点向种粮大户、家庭农场、农民合作社等新型经营主体倾斜。这两大政策目标对于保护耕地、进一步增加农民种粮积极性具有重要意义。

“三项补贴”之外，值得一提的还有“农机购置补贴”，有人合称为“四项补贴”。“农机购置补贴”政策在全国所有农牧业县范围内实施，补贴机具种类为12大类48个小类175个品目。由于市县不得在中央、省级财政补贴的基础上进行累加补贴，有些市县又增加了“农机作业补贴”。与“农机购置补贴”相配套的，还有“农机报废更新补贴”，目的在于防止老旧部件回流市场、促进农机更新换代。以上几种农机类补贴对于提高我国农业机械化水平具有重要意义。