产业政策转型：弥补市场失灵，消除竞争障碍和提升市场功能。

当前我国实现产业结构的转型较之20世纪末有更大的迫切性，也有更有利的条件。这是因为，要推进供给侧结构性改革，实现“三去一降一补”，改善经济结构，提高效率，离开了功能性产业政策的有效实施，是根本无法办到的。

举例而言，调整产业结构和优化产业组织，可以有两种基本的办法：一种办法就是运用财政、金融等调控手段甚至直接的行政干预，有选择地去扶持一些产业，抑制另外一些产业；另外一种办法就是通过提升市场功能，通过市场竞争的奖优罚劣和优胜劣汰作用，实现产业结构和产业组织的优化。数十年的经验告诉我们，主要采用前一种方法不但成本很高，而且很难收到预期的效果，有时甚至会南其辕而北其辙，加深结构扭曲。从这个意义上说，选择什么样的产业政策去实现我们的宏大目标，是一件生死攸关的事情。

那么，怎样来推进产业政策的转型呢？第一条就是要认真总结30年来执行产业政策的经验和教训。事实上，近年来国内总结的经验教训和讨论改革方向的论文还是不少的，不过它们多半是年轻一代经济学家和经济工作人员的著作，似乎也没有引起主管机构的足够重视。

除了总结我们自己的经验，还要充分地吸取国际经济学界的研究成果。20世纪80年代以来产业政策的研究，已经成为经济学研究的一个重要课题，有许多好的成果值得吸取。

比如，前面讲到过的小宫隆太郎等教授1984年出版的那本《日本的产业政策》就是一本很值得重读的书。

这本书明确指出，除了第二次世界大战之后有限的短时期外，日本的高速增长基本上是通过建立在竞争基础上的价格机制和旺盛的企业家精神取得的。与所谓“日本股份公司（Japan Inc.）^[16]论”相反，战后主要时期产业政策的历史，是民间企业的首创精神和活力不断地否定政府控制性的直接干预意图的过程。这是两者之间斗争的过程或者是此涨彼消的过程。在1955—1970年的高速增长年代，虽然主管部门在产业改组和产业合理化的旗号下重点实施了多种多样的产业调整政策，然而完全实现政府意图的产业为数很少。

当然该书的作者也承认，某些产业政策措施起了好作用。比如，设立各种审议会、制订长期的经济计划等措施，对于完善价格机制发挥了积极作用。

日本的产业政策一方面是起了负面的作用，压制市场竞争等。另一方面它在更加完善价格机制，或者是在消除信息不对称性等方面起到了积极的作用。这也可以解释为，选择性产业政策的作用基本是负面的，而功能性的产业政策能够起到好的作用。

一些学者引述了21世纪美国学者、日本学者所做的研究，说明日本在战后发展最好的一些产业并不是由于得到了产业政策的特殊优惠。其实，小宫等教授早在1984年的这本书里就已经报告过有关的研究成果。他们选取了20世纪50、60年代日本取得最好成绩的24个产业，其中大多数企业都是从零或者从极小的规模起步，并在没有得到产业政策优惠的情况下依靠自己的力量发展起来的。因此，这些企业的经营者对于日本曾经普遍实行的系统而有力的产业政策的说法，具有强烈的反感。“如果给他们以发表意见的机会，恐怕他们多数都会说：‘我们几乎没有从政府得到什么优待，而是依靠自己的力量，含辛茹苦，历尽艰辛才发展起来的。’”

正如上文提到的，小宫等经济学家并不否认在市场失灵的情况下，政府应该采取一些干预措施，来弥补市场失灵和提升市场功能。但与此同时，他们也提醒要注意三个问题。

一是要正确地判断在什么情况下真正出现了市场失灵，从而需要政府或其他社会组织进行干预。我觉得对我们很有启发。引进这个产业政策以来，始终存在一个把市场失灵泛化的倾向。“市场失灵”这个概念应当怎样界定确实很费斟酌，但是有一种说法很明显属于误读，就是把市场失灵说成是市场天然具有缺陷，于是政府对市场的干预就变成没有界限了。

二是要针对不同的市场失灵采取不同的政策措施。因为市场失灵的情况是千差万别的，所以也要针对具体情况去弥补市场失灵。后来的许多学者都强调这一点，并且根据不同情况提出了自己的政策选择。

三是必须认识到在市场失灵需要政府干预的时候，政府也会失灵。这样，就需要进行权衡。就像小宫教授说的，有时候为了弥补市场失灵而采取的政府干预措施，造成的损害甚至比市场失灵造成的损害还要大。在制定政策的时候，需要采取多种多样的办法，使得益最大、损失最小。

罗德里克在《一种经济学，多种药方》里提出了一些很值得注意的想法，如他指出，获得产业进一步发展方向的信息是具有外部性的，因为获得的信息可以由大家分享，可是成本却要由个别企业付出，所以具有外部性。要消除这种外部性，政府其实可以做很多工作。^[17]

2014年诺贝尔经济学奖获得者让·梯若尔（J.Tirole）的获奖演说题目就是《市场失灵和公共政策》。他在这篇历数产业组织经济学发展史的讲演中开宗明义地指出，当出现市场失灵的时候，需要运用公共政策去控制市场失灵和约束市场霸权。由于市场失灵是多种多样的，政府的规制机构也要采取不同的方法加以处理。这意味着产业政策必须针对具体情况并建立在深入和细致的研究基础之上。^[18]

还有一位发展经济学的新星阿吉翁（P.Aghion）在产业政策设计的问题上也很有建树。他和他的几位同事，包括中国同事合作的一篇论文《产业政策和竞争》（2015），刚刚获得2017年的孙冶方经济学奖。论文按照他的思想，提出了如何运用产业政策强化竞争的一些具体做法。^[19]

总起来说，国内外的研究都给以同样的启示，就是压制和限制市场竞争的选择性产业政策需要向与市场相友善的功能性产业政策转型。正像日本经济学家、原政策研究大学院校长八田达夫教授所说，市场竞争能够激励创新和推动资源从低效率部门向高效率部门转移，从而提高国家的整体生产率。^[20]这就是说，选择性产业政策主要弊病在于按照政府的意图来决定产业的发展，抑制了创新的活力和扭曲了产业结构。正确的产业政策的要点在于弥补市场失灵，消除竞争障碍和提升市场功能。

实际上，产业政策转型的方向已经在2013年中共十八届三中全会《关于全面深化改革若干问题的决定》（以下简称《决定》）中讲得非常明白，就是要发挥市场在资源配置中的决定性作用。或者如《决定》所论述的：“市场决定资源配置是市场经济的一般规律，健全社会主义市场经济体制必须遵循这条规律，着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位问题。”按照这个方向实现产业政策的转型，要点在于正确处理产业政策和竞争政策之间的关系。2015年10月《中共中央、国务院关于推进价格机制改革的若干意见》（以下简称《决定》）明确要求，“凡是能由市场形成价格的都交给市场，政府不进行不当干预”。这就为产业政策的作用限定了范围。与此同时，中共中央和国务院的上述《意见》还要求“加快建立竞争政策与产业、投资等政策的协调机制”“逐步确立竞争政策的基础性地位”。这就意味着改变经济政策以产业政策为经济政策中心的状况，转向以竞争政策作为各项经济政策的基础。

中共十八届三中全会《决定》在论述处理好政府和市场的关系时，紧接着“要使市场在资源配置中起决定性的作用”这句之后，还有一句“更好发挥政府作用”。有的人把全句解释为市场作用和政府的作用不分轩轾，都要充分发挥。这种解释把市场和政府在市场经济中发挥的不同作用混为一谈，是不正确的。首先，《决定》中写的是“更好地发挥政府作用”。所谓“更好”，当然就是指比过去要好。关于过去政府作用不足之处，前任国务院总理温家宝多次在面向全国人民代表大会所做的《政府工作报告》里坦率地承认，“政府管了许多不该管也管不好的事情，许多应该管的事情又没有管或者没有管好”。其次，什么是政府应该管的事情，什么是政府不应该管的事情呢？十八届三中全会《决定》里讲得很清楚：“必须积极稳妥从广度和深度上推进市场化改革，大幅度减少政府对资源的直接配置，推动资源依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。”最后，《决定》还明确规定：“政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵。”

总之，政府各部门的工作必须谨守十八届三中全会《决定》指出的方向，做到有所为、有所不为。

所谓“有所为”，意味着在清除竞争障碍和提升市场功能方面，政府还有许多事情可以做。例如：（1）提供良好的法治环境；（2）保持宏观经济稳定；（3）提供基本社会保障；（4）建立良好的教育和基础科研体系；（5）用PPP的方式进行共用性技术的“竞争前开发”；（6）用征税、“补需方”等方式消除外部性的影响；（7）通过规划、细则等提供信息。

所谓“有所不为”主要是指：（1）不要直接操办项目；（2）不要自行选定产业发展重点和指定技术路线；（3）不要违法违规设立行政许可、市场准入条件；（4）不要对部分企业实行“政策倾斜”；（5）在开发新产品、提供基本医疗费用补助时都要避免直接或变相地“补供方”。(www.xing528.com)

【注释】

[1]本文根据长安讲坛第321期内容整理而成。

[2]吴敬琏，中国经济50人论坛学术委员会荣誉成员，国务院发展研究中心研究员。

[3]见罗德里克（2007）：《一种经济学，多种药方》，高世楫，张军扩，侯永志等译，北京：中信出版社，2009年版，第119-121页。

[4]参见前引《日本的产业政策》，第16-17页。

[5]高柏（1997）：《经济意识形态与日本产业政策：1931-1965年的发展主义》，安佳译，上海人民出版社，2008年版。

[6]小宫隆太郎，奥野正宽，铃村兴太郎编（1984）：《日本的产业政策》，彭晋章等译，北京：国际文化出版公司，1988年。

[7]他们把“市场失灵”（market failure）按照当时主流经济学的理解，归纳为以下几种情形：成本递减、正负外部性、公共品以及在存在动态变化和不确定性的情况下进行资源的跨期配置（参见《日本的产业政策》，第527-528页）。

[8]这里所说“纵向定位的产业政策”，重点强调它的目标在于提升特定产业的竞争力：而“横向定位的产业政策”，则是指出它旨在提升所有部门的生产率。

[9]傅高义（1979）：《日本第一：对美国的启示》，北京：管理文化出版社，1980年中文版。

[10]约翰逊（1982）：《通产省与日本奇迹——产业政策的成长（1925—1975）》，戴汉笠等译，北京：中央党校出版社，1992年中文版。

[11]参见马洪（1986）：《〈日本的产业政策〉序》、小宫隆太郎（1984）：《〈日本的产业政策〉序章》，载《日本的产业政策》，北京：国际文化出版公司，1988年版，第1、2页。

[12]按照著名经济学家J.科尔奈在1985年9月在“宏观经济管理国际讨论会”（“巴山轮会议”）上所作的经济体制分类，前一种体制属于IB模式，即间接行政协调的体制模式；后一种体制则属于IIB模式，即有宏观控制的市场协调模式。（参见中国经济体制改革研究会编（1986）：《宏观经济的管理与改革——宏观经济管理国际讨论会言论选编》，北京：经济日报出版社，1986年版，第16-17页。）

[13]见刘鹤（1995）：《走向大国开放经济条件下我国产业政策的依据和特征》，载刘鹤：《结构转换研究》，北京：中国财政经济出版社，2002年版，第182-192页。

[14]城山三郎（1975）：《官僚们的夏天》，共工译，北京：人民文学出版社，1977年中文版。

[15]关于日本高清晰度电视（Hi-Vision）的故事，可以参看N.尼葛洛庞帝（1995）：《数字化生存》，海口：海南出版社，1997年版，第51-64页。

[16]“日本股份公司”（Japan Inc.）是20世纪70—80年代的一种流行说法。它把日本形容为一家在政府领导下政商密切合作组成的公司。

[17]见罗德里克（2007）：《一种经济学，多种药方》，高世楫，张军扩，侯永志等译，北京：中信出版社，2009年版，第103-106页。

[18]见让·梯若尔（2014）：《市场失灵和公共政策》，唐伟霞，李婧译，载《比较》辑刊，2016年第6辑。

[19]阿吉翁（2015）：《产业政策和竞争》，李晓萍，江飞涛译，载《比较》辑刊，2016年第1辑：同见阿吉翁（2013）：《寻求竞争力：对中国增长政策设计的启示》，徐兰飞，贺瑞珍译，载《比较》辑刊，2014年第5辑

[20]八田达夫（2016）：《经济增长中的竞争政策与产业政策》，载《比较》辑刊，2016年第6辑。