产业政策转型为实现经济转型的必由之路

由于政府行政机关并没能力预先知道什么样的产业结构和产业组织是最优的，作为变相计划好的选择性产业政策也跟指令性计划一样，不可能收到预期的效果。用政策手段对产业结构和企业发展进行微观干预，是与市场化改革，即让相对价格决定资源配置结构相矛盾的。这种矛盾在1992年中共十四大确定市场经济的改革目标，特别是十四届三中全会制定了建立社会主义市场经济体制的纲领性文件《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》、明确市场应当在资源配置中起基础性作用以后，就显得更加突出。因此，要求产业政策向市场友善的方向转型的呼声也变得越来越高。

在呼吁进行产业政策转型的论著中，特别值得注意的是长期从事产业政策制定和执行工作的国家计委规划司的负责人刘鹤1995年撰写的一篇重要论文：《走向大国开放经济条件下我国产业政策的依据和特征》。这篇论文在深入研究中国发展状况的基础上明确指出，在中国正逐步走向大国开放经济的条件下，以往认可的那种差别对待不同产业的产业政策的依据正在消失。因此，必须加快推进功能性的产业政策，逐步用功能性的产业政策来取代差别化的产业政策。他指出，产业政策转型的基本方向是：“淡化传统计划经济模式下差别对待不同产业的色彩，以增强产业竞争力、反对垄断、保持竞争和广泛提供信息等原则支持产业的健康发展。或者说，提供信息、建立市场秩序等增强市场竞争功能的内容将成为新的产业政策的主要特征。”^[13]

上述论文对我国产业政策的实际状况分析得十分透彻，指出的转变路径和方法也切合我国的实际。但是，实际情况却表明，要真正得到贯彻其实十分不易。比如说，刘鹤在论文的末尾强调指出，随着产业政策向功能型转化，制定政策的理论分析方法也要尽快转变。“以往结构分析方法的局限性正日益显露，微观经济学和福利经济学的概念和方法急需广泛地加以推广。”令人遗憾的是，直到现在，“结构分析方法”还是主管机关制定产业政策和产业发展规划时使用的主要方法。

从国际经验看，长期实行选择性产业政策的国家很难实现转型，是一种相当普遍的现象。因为这个转变不但跟人们原有的观念相冲突，而且涉及有关机构的权力和利益。

以日本为例，1973年第一次石油危机发生以后，许多日本人开始认识到旧有产业政策的缺陷，特别是一些受过现代经济学训练的经济学家，他们对于日本产业政策需要转型几乎都持有相同的意见。但是正如小宫教授在书里面讲到的，这些年轻一代经济学家很难跟社会地位很高的老一代经济学家，即所谓“史前时期的经济学家”对话。

在社会上支持政府的强力干预和选择性产业政策的，也不乏其人。在关于产业政策的激烈争论中，日本经济小说作家城山三郎在1975年出版颂扬通产省官员的业绩、反对贸易自由化的小说《官僚们的夏天》^[14]，成为一本畅销书。1996年，这部小说在被拍成电视剧现身荧屏。10多年后，在反对全球化成为一时风尚的2009年，它被再次重拍上映。

20世纪80年代以后，日本的产业政策已经大体上转向了功能性产业政策，竞争政策从属于产业政策也已经让位于竞争政策了。但是，选择性产业政策的思维习惯和行为方式还是不时在日本经济中表现出来。

我自己就经历过这样两件事，给我留下了深刻的印象。(www.xing528.com)

第一件事是日本从20世纪60年代中期开始策划由政府主导建设的筑波科学城。1965年在首相办公室设立“科学城推进本部”，由国土厅长官担任主席，成员包括政府各部的副部长。当时的计划是依靠政府所属行政机构的力量和国立教育科研机构的力量以及大量的财政投入，在短期建成一个占地250平方公里、人口35万人、聚集高技术产业、科研院所和大学的特大科技园区。为了提高筑波的声誉和促进它的发展，1985年日本政府在筑波组织了一个为期半年的“世界科学和技术发展博览会”。我们到日本参加“中日经济学术交流会”时，曾任日本国土厅长官的夏河边淳兴致勃勃地带着我们去参观了筑波展览会和正在那里举行的世界机器人大会，期待着亚洲最大规模的科学城和一个新的硅谷很快就会拔地而起。然而由于过度的国家主导和缺乏民营产业的支持，直到20世纪末，筑波的发展还是远远没有达到原定的目标。经过反思，1996年将筑波城重新定位为科学研制和信息交流核心，并且改变了完全政府主导的模式，积极引入市场机制，扩大政府所属研究机构和大学的自主权。发展模式转型以后，筑波的发展加快了，人才培养也取得了很大的成绩。到现在，这个地方已经产生了4位诺贝尔科学奖的获奖人。

我亲眼目睹的第二件事，是高清晰度电视（Hi-Vision）的开发。

20世纪70年代初，各国电视产业就开始积极研究电视升级换代问题。日本采用的是政府与民间协商制定技术路线的老办法。通产省和日本放送协会广播公司NHK经过研究，决定沿着模拟式的技术路线进行高清晰度电视的开发。选择这样的技术路线的确有它的道理。因为只要增加扫描密度，电视画面的清晰度马上就能得到提高。事情的发展果然也是这样，经过10多年的努力，日本的模拟式高清晰度电视开发成功。他们在1988年的汉城奥运会上首先进行了高清晰度电视转播。1990年我们到日本开会时，也可以看到模拟式高清晰度电视机摆在各大商店的橱窗里演示。当时许多人都认为，这次日本又要在电视升级换代上占先了。

美国在电视技术创新上仍然沿用他们通常的技术创新办法，即不是由哪个权威机构来选定产品方向和技术路线，而是由开发者自行选定方向，自己去闯出一条路来。就在日本开发出模拟式高清晰电视的同时，一家美国企业研制出数字式电视机。不过，这种电视系统还是用模拟信号进行传输，传输还是用模拟信号加载在其高频的调幅波上，电视接收后将它转为数字信号进行处理，然后再转回到模拟信号播出。当时我在和日本产业界人士谈话的时候曾经提到，数字电视技术是否可能形成对日本模拟式的威胁。日本朋友的回答是，由于用数字信号来描述音频、特别是视频电波，它的信息量是模拟方式的几十倍甚至更多，传输问题是无法解决的。没有想到，不久以后，美国企业凭借它们在基础研究上的优势在计算机处理数字信号能力的配合下，一举解决了信号数字压缩和解压缩问题。这样一来，视频信号传输问题就迎刃而解。而日本人多年的艰苦努力和海量投入全部打了水漂。人类社会也正式进入了数字时代。^[15]

日本虽然在20世纪70年代就开始了产业政策的转型，但选择性产业政策给社会体制和政商关系带来的负面影响仍然长期存在（韩国的情况也同样如此）。这种负面的社会影响不是很容易消除的。清华大学产业发展与环境治理研究中心曾召开过一次讨论会，中外学者探讨了日本消除选择性产业政策影响和强化竞争政策的情况。根据学者的介绍，日本的中曾根康弘（1982—1987）、桥本龙太郎（1996—1998）、小泉纯一郎（2001—2006）和安倍晋三（2016—）等四位首相先后采取措施消除选择性产业政策对日本体制的负面影响和强化竞争政策的实施，虽然取得了一些进步，但是到现在并没有完全成功。比如说，安倍首相提出了有名的“三支箭”。其中第一支箭是扩大货币供应，实现日元贬值，第二支箭是扩张性的财政政策，这两个“箭”用的都是从需求侧着眼拉动增长的凯恩斯主义的老办法。第三支箭和我们近几年的提法相同，叫作“结构性改革”，也就是进行经济体制和政府的行为方式的改革，通过强化竞争来提高效率。例如，近几年日本放开了电力市场；取消了只有个人才能经营农业的规定，允许企业拥有农地。根据日本学者的介绍，安倍的这个第三支箭取得了一些成果，但是离实现振兴经济的目标还有很大距离。

从以上情况可以看到，要打破重重阻力和障碍，改变长期实行选择性产业所形成的思维定式和体制惰性需要进行艰苦的努力，是不可能轻易取得成功的。