中国的产业政策需引进选择性策略

由于我们对日本产业政策的源流缺乏全面认识以及受到当时改革目标模式变化的影响，中国在20世纪80年代引进的只是一种特定类型的产业政策，也就是选择性的、纵向的、硬性的产业政策。

早在20世纪80年代初机械工业改组改造下作中，就曾根据国务院领导的指示运用了日本政府在20世纪50、60年代采取的“划分企业生产范围”、组织企业“共同行动”，进行“联合生产”等做法。全面引进日本战后初期的产业政策则是在1987年。2017年3月14日，国务院发展研究中心向党政主要领导人呈交了一份题为《我国产业政策的初步研究》的长篇研究报告，建议引进在日本和韩国被认为行之有效的产业政策。这个报告里面说的产业政策要点，和日本通产省所推行的选择性产业政策几乎完全相同，就是要运用一组协调财政、金融、税收、外贸、外汇、技术人才等调控手段的综合政策体系，对某种（或某几种）产业的生产、投资、研究、开发现代化和产业改组进行促进，而对其他产业的同类活动进行抑制。产业组织政策则是引导企业的发展，促进生产的集中化和专业化协作，形成大量小企业围绕着大企业运营的一套体系。

两个星期以后，这份研究报告得到了当时党政主要领导人的肯定批示，要求国家计委和当时正在筹备中共第十三次全国代表大会的政府报告起草小组吸收这些意见。

这时引进选择性产业政策还有一个更大的体制背景，就是我国经济改革的目标模式在20世纪80年代后期发生了重大变化。

1984年，中共十二届三中全会《关于经济体制改革的决定》规定的改革目标是“要建立社会主义有计划的商品经济”或“社会主义商品经济”。对于什么是“社会主义有计划的商品经济”或“社会主义商品经济”，当时出现了两种不同的解读，一种解读是有计划的商品经济还是在计划经济范畴内的一种经济形式，只不过由指令性计划为主转变为间接计划为主；另一种解读是商品经济就是以通过市场价格配置资源为基本特征的市场经济，“商品经济”只不过是俄国人对市场经济的一种特别说法。^[12]广东社会科学院正式提出过用“市场经济”取代“商品经济”的意见，国务院发展研究中心领导也表示赞成这种意见。

在1985年到1986年的一段时间里，虽然并不是所有的人都主张马上明确改革的目标是市场经济，但是作这种解释的倾向是占有优势的。这种倾向最明显的表现，是在1985年全国党代表会议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第七个五年计划的建议》（以下简称《建议》），大体采纳了在《建议》讨论过程中一些经济学家提出的社会主义商品经济体制由自主经营自负盈亏的企业、竞争性的市场体系和与商品经济相适应的宏观调控体系三个部分组成的意见，并把它写入了中共中央的上述《建议》。

以这个蓝图对照当时的实际经济体制，国务院的主要领导人发现，整个体系中最为薄弱的中间那个环节，即竞争性的市场体系还没有建立。在这种情况下，即使企业放活了，由于没有企业间的平等竞争，还是无法解决平均主义“吃大锅饭”的问题。在这种认识的基础上，国务院领导人在1986年3月有几次重要讲话，指出我们所有的经济问题来自一个矛盾，就是计划经济和市场经济“双重体制胶着对峙”，因而形成摩擦很大、漏洞很多的状态。在渐进改革的过程中，双重体制和两种价格并存是不可避免的，但是这种状态不宜延续过久。持续久了，对改革和发展都是很不利的。因此，国务院领导在1986年3月提出，1987年和1988年在“七五建议”讲的三方面改革中主要抓住第二个方面，“七五”（1986—1990年）前半期在价格改革、税制改革、财政体制改革等方面迈出大步，以期在“七五”期间基本上进入新体制的轨道。(www.xing528.com)

到了1986年9月，这个被称为价、税、财配套改革的方案在中央财经领导小组和国务院常务会议讨论通过后，相关部门向邓小平做了汇报，得到邓小平的赞扬和支持。但是不知道出于什么原因，在10月间，原来提出要全力以赴、打好配套改革战役的领导人却被下令停止执行。于是，改革设计就开始转了方向。

到了1987年，新上来的领导进一步指出，“七五建议”提出的建立新体制的三方面短期内不可能做到，甚至根本就是“理想化”的。价格不可能放开，经济体制还是要“计划与市场相结合”。于是，领导要求国家计委和国家体改委对如何设计“计划与市场相结合”的经济体制提出具体意见。正好国家计委的下属几个研究机构人员早在1986年就提出过“国家掌握市场，市场引导企业”或者“国家调控市场，市场引导企业”的计划和市场相结合的体制模式。经过领导研究，“国家调节市场，市场引导企业”的提法被采纳，被写进了第十三次全国党代表大会报告。

坦白地说，我过去曾经认为，“国家调节市场、市场引导企业”的“运行模式”只是市场经济体制的一种委婉表达。现在看来，这种认识是不正确的。实际上，“国家掌握市场、市场引导企业”更符合于东欧流行的那种保持计划经济、同时部分放开市场的市场社会主义模式。市场社会主义大致上有两个特点，一个是给予国有企业一定的自主权，另一个是要将市场置于政府的管控之下成为“政府管控下的市场”（regulated market）。按照市场社会主义理论的原义来说，国家计划委员会的职能应当只是模拟市场，即按照供求状况对价格进行频繁的调整。但是市场社会主义者又坚持认为，市场不能充分地反映整个社会的利益和社会未来的发展趋势，因此政府必须代表社会的利益，运用价格、财政、金融等调控手段对市场进行控制和校正。用“计划与市场相结合”取代市场协调，实际上意味着从科尔奈的IIB模式退回到了1B模式。

在“计划和市场相结合”、“国家调节市场，市场引导企业”的目标模式确立以后，摆在面前的问题就是国家怎样来调节市场了。日本、韩国等国执行的选择性产业政策正好能够适应这种需要，于是引进这种产业政策就成为一件顺理成章的事情。领导在研究了国务院发展研究中心的报告以后，很快就作出批示，把制定和执行产业政策变成了改革总体设计的一个必要的组成部分，责成国家计委来具体实施。

1989年3月，根据领导提出的“建立以产业政策为核心的经济政策体系”或者“建立以产业政策为中心的经济政策体系”的要求，国务院发布了中国第一部产业政策：《关于当前产业政策要点的决定》（以下简称《决定》）。这个《决定》确定了压缩和控制长线产品的生产和建设、增强和扩大短线产品的生产和建设的目标，制定了详尽的“产业发展的序列”。这个“序列”明确规定支持什么、限制什么，要求计划、财政、金融、税务、物价、外贸、工商行政管理等部门运用经济的、行政的、法律的和纪律的手段来实现这些规定。《决定》附有一个长达十几页的《产业发展序列目录》。这份目录详细规定了哪些产业和产品是国家重点支持的，哪些产业和产品是应当受限制，甚至完全停止生产的，哪些技术是应当鼓励的，哪些技术是应当限制的，如此等等。各部门和各地区也根据国务院的《决定》制定了本部门和本地区的发展重点和限制重点，列出了限制、淘汰和保证生产的产品目录，列出了重点企业和项目名单，提出了“有保有压、区别对待”的政策规定。

1994年4月，中共中央和国务院发布了《90年代国家产业政策纲要》，对产业结构政策、产业组织（企业）政策、产业技术政策、产业布局政策做了细致的规定。在以后陆续发布的各种产业政策、发展规划、产品目录中，一直沿袭了这样的做法。