日本产业政策的两种主要类型：选择性与功能性

为什么讨论陷入这样一种困境呢？在我看来，关键就在于没有意识到，产业政策是有不同类型的。我们当前应当面对和研究的问题，不是全称肯定产业政策，或者全称否定产业政策，而是应当采取什么样的产业政策。哈佛大学的罗德里克（D.Rodrik）教授在《一种经济学，多种药方》一书里所说：一方面，“产业政策已死”是夸大之词，实际上世界各国有越来越多的产业政策在发挥作用；另一方面，“真正需要的不是更多的产业政策，而是更好的产业政策”。^[3]

不管是全称否定产业政策的论者，或者是全称肯定产业政策的论者，似乎都没有注意到，产业政策是有不同类型的。有些人心目中的产业政策，仅仅是中国在20世纪80年代从日本引进的那种产业政策，或者说，是日本在20世纪50年代和60年代所采取的那种产业政策。其实那种产业政策只是产业政策多种类型中的一种，世界上并不是只有这一种产业政策。

据考证，“产业政策”是日本人的发明。它由日本政府的通商产业省（简称通产省）在1970年前后开始使用。不过早在20世纪30年代和40年代上半期的统制经济时代，这种政策的基本内容已经现出了雏形。到了20世纪50、60年代，它们就在新的条件下得到了系统的运用。

第二次世界大战结束后初期的日本经济体制表现出两种不同的趋向。一种趋向是占领军当局要求否定日本战争时期的统制经济，实现自由化。在占领军当局的压力之下，日本进行了一系列改革。例如，解散了财阀集团，实现了价格自由化，颁布了反垄断法，加强了反卡特尔执法。这些措施的方向是建立起自由市场经济的基本框架。但是同时还有另外一种趋向是继承战争时期统制经济的一些遗产，由政府通过各种政策手段干预经济。在战后的日本，掌管产业政策的主管部门特别是通产省与掌管反垄断政策的公正交易委员会之间经常发生矛盾，甚至“双方长期扮演了互相为敌的角色”。^[4]1950年朝鲜战争爆发以后，前一种趋向有所削弱，后一种趋向则有所加强。

华裔美国社会学家高柏1997年写过一本书，题目是《经济意识形态与日本产业政策：1931—1965年的发展主义》^[5]，详细地论证了日本在20世纪50、60年代实行的产业政策，实际上延续了日本战时形成的“发展主义意识形态”。这种意识形态的代表人物是一批很特别的人。他们有着双重特色：一方面他们是马克思主义者；另一方面是国家主义者，这本书比较客气地把他们叫作民族主义者，也有人把他们叫作军国主义者。由于当时不许马克思主义者在大学里教书，有的人就退向书斋为政客做一些政策研究工作，还有一些人到了东北，帮助关东军推行统制经济。战后，这些经济学家成为政府对经济干预政策的主要推手。如日本著名经济学家、中国社会科学院的老朋友有泽广巳，就是战后初期日本产业政策的重要推动者。向重化工业倾斜的“倾斜生产方式”就是他们提出的。甚至“重化工业”这个除少数东亚国家外很少使用的词语，也是他们创造出来的。总之，一是由于有日本在战时统制经济的这种遗产，二是在这样一批经济学家的助推下，日本在20世纪50、60年代采取了一系列后来被叫作“产业政策”的一套政府干预经济的做法。

战后初期的日本产业政策有两个主要的组成部分，一个是产业结构政策，另一个是产业组织政策。其中最重要的是它的产业结构政策。根据日本东京大学教授小宫隆太郎等在《日本产业政策》（1984）^[6]一书中的描述，产业结构政策这一概念意味着“政府为改变产业间资源配置和各种产业间私营企业的某种经营活动而采取的政策”。换句话说，就是运用财政、金融、外贸等政策工具和行政指导的手段，有选择地“促进某种产业或者某些产业的生产、投资、研究开发、现代化和产业改组而抑制其他产业同类活动的政策”。因此，这种产业政策后来被叫作“选择性的产业政策”或“差别化的产业政策”。产业组织政策，则是意味着扶植大企业，实现产业的集中化和众多小企业围绕大企业进行的“事业共同化”。

不过在2016年的那场讨论中，许多人没有注意到另外一种情况，就是产业政策还有别的选项，即有其他类型的产业政策可供选择。只要读一下有关产业政策讨论的历史文献，这一点是非常清楚的。(www.xing528.com)

直到20世纪70年代初期，日本国内外的许多经济学家都认为，日本经济从1955年开始的10%以上的高速增长，就主要是得益于上面所说的这种选择性的产业政策。但是1973年发生第一次石油危机使情况发生了变化。由于石油价格猛涨，日本发生了最严重的经济衰退，在前后4年的时间中，GDP年平均增长率从10%以上下降到负数。许多有识之士，特别是一些受过现代经济学训练的经济学家对当时执行的产业政策提出了质疑。其中表现最突出的是东京大学资深教授小宫隆太郎。他组织了几十位经济学家，经过两年时间的研究，对日本的产业政策提出了一套研究报告。这套报告编成《日本的产业政策》一书在1984年出版。它对日本在20世纪50、60年代执行的选择性产业政策从理论到实践进行了深入的批判性分析。这些经济学家并不全盘否定实施产业政策的必要性，而是认为在市场失灵^[7]的情况之下，可以也应该采取所谓“功能性产业政策”来弥补市场失灵，恢复提升市场的功能。

在现实的压力和学者的批判之下，日本在20世纪70年代中期开始了从选择性产业政策向功能性产业政策的转变。按照东京大学的另一位资深教授植草益的说法，从第一次石油危机后的反思开始，日本的产业政策发生了重大变化，也就是开始从利用补助金、低利贷款、税收等进行的政策干预，转向用提供有关产业结构的长期展望和国际经济信息来诱导民间企业的产业政策。

国际论坛在分析不同类型的产业政策时用语往往不同，但是内容却是大体相同的，即把产业政策分成两种主要的类型，一种叫作选择性的、纵向定位的或者硬性的产业政策；另一种叫作功能性的、横向定位的、软性的产业政策。^[8]

20世纪80年代中期，中国开始接触日本战后初期的产业政策，接着引进了这一套产业政策。当时大多数人都读过在国内流行的颂扬选择性产业政策以及它的主要执行者——通产省的书刊，如美国哈佛大学教授傅高义（E.Vogel）的《日本第一：对美国的启示》^[9]、美国加州大学教授约翰逊（C.Johnson）的《通产省与日本奇迹——产业政策的成长（1925—1975）》^[10]等。很少有人知道，还有其他类型的产业政策。更不知道日本经济学界已经对这套现行的产业进行了深入的批判性研究。

当时我所在的国务院发展研究中心是日本产业政策的主要引进者。中心主任马洪同时兼任中国社会科学院院长。他既是选择性产业政策的主要推手有泽广巳的朋友，也是组织了对这套政策批判研究报告的小宫隆太郎教授的朋友。1985年，在冲绳召开的中日经济学术交流会上，小宫教授向马洪院长郑重指出，现在世界上一些流行著作对日本产业政策的实际效果普遍存在着评价偏高的倾向，他和其他几十位日本经济学家对这个问题做了全面的考察和讨论，现在把这本书送给中国朋友参考。马洪院长回国以后让中国社会科学院的日本研究所把这本书翻译出来，在1988年正式出版。^[11]不过它的影响很小。我们拿到这本书的中译稿以后，也没有做深入的研究。总之，我们当时对于日本产业政策的认知是很不深入、很不全面的。